利益相關(guān)方的參與與港口的有效管理
——基于英國格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的研究(1773—1965年)

王玉茹 劉夢君 龔 寧

工業(yè)革命的發(fā)源地英國于18世紀(jì)80年代戰(zhàn)勝法國而成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的國家(克勞利，1992)。之后，在諸多因素①“大分流”的形成和工業(yè)革命的發(fā)生是經(jīng)濟(jì)史研究的熱門領(lǐng)域，學(xué)者們從不同角度入手分析，關(guān)注到多種因素對它們的影響。例如，杰克·戈德斯通(2010)認(rèn)為特殊條件的結(jié)合形成了工程師和企業(yè)家的合作，這使英國率先實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化；Prasannan(2011)強(qiáng)調(diào)了重商主義的作用；羅伯特·艾倫(2012)關(guān)注勞動力和能源價(jià)格的影響。的共同作用下，英國實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，并利用其擁有的海上霸權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，成為引領(lǐng)歐洲乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日不落帝國，而其航運(yùn)業(yè)則直接地參與并影響著近代英國貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的增長。

航運(yùn)的發(fā)展除了依靠造船和航海技術(shù)的提高外，港口的發(fā)展與管理也至關(guān)重要。不同于船舶這類具有競爭性和排他性的私人物品，港口作為準(zhǔn)公共物品，不易單純依靠市場機(jī)制以實(shí)現(xiàn)帕累托有效供給，但通過中央集權(quán)機(jī)制與投票等集體決策方法的有效結(jié)合，是可以改善公共物品供給的(哈爾·R. 范里安，2010)。港口是水陸運(yùn)輸和海運(yùn)內(nèi)河運(yùn)輸?shù)慕煌屑~，供給不足會制約地區(qū)航運(yùn)、貿(mào)易及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而需要政府參與來彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷(市場失靈)。英國早期的港口就多是由地方政府直接管理建設(shè)的(Owen，1939)。

然而，在完全由政府管理的港口中，常因?yàn)榇嬖谡芾硎ъ`的現(xiàn)象而需要加入市場的力量。政府壟斷經(jīng)營準(zhǔn)公共物品時(shí)，容易出現(xiàn)諸多問題，如無效率、人浮于事、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低劣、持續(xù)虧損和債務(wù)增加、缺乏管理技能、對公眾缺乏回應(yīng)、目標(biāo)多樣化且相互矛盾、資產(chǎn)未充分利用或使用效益不佳、存在盜竊和腐敗等。薩瓦斯(2017)認(rèn)為，這些問題可通過民營化①民營化不僅指所有權(quán)的民營化，也可以指經(jīng)營權(quán)的民營化，廣義的民營化還包括任何活動或功能從國家向民營部門的轉(zhuǎn)移。改革來解決。Kent等(1998)認(rèn)為，港口管理存在政治利益沖突和官僚作風(fēng)問題，如管理低效且欠缺技巧、投資資金不足、人員過剩、缺乏競爭，等等；對此，政府需要根據(jù)各自的目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略選擇，其中民營化有助于解決上述所有問題。從19世紀(jì)中葉開始，英國的一些港口管理機(jī)構(gòu)相繼在以政府官員為主的決策層中加入港口使用者的代表。例如，倫敦的泰晤士河保護(hù)委員會在1864年增加了由船主、舢板業(yè)主、引航業(yè)者及碼頭經(jīng)營者選出的委員(高見玄一郎，2004)。這種利益相關(guān)方參與港口經(jīng)營管理的方式對英國港口的發(fā)展起到了積極作用，因而被廣泛采納。到20世紀(jì)上半葉，英國完全由地方政府經(jīng)營管理的港口已不多見(Owen，1939)。

英國的蘇格蘭地區(qū)在18世紀(jì)初曾是歐洲最為貧困的邊緣地區(qū)之一，僅經(jīng)過100年的時(shí)間就發(fā)展成為世界性的制造業(yè)中心、工業(yè)發(fā)明中心②這一時(shí)期，蘇格蘭涌現(xiàn)了許多著名工程師，如詹姆斯·瓦特(James Watt，1736—1819)、約翰·麥克亞當(dāng)(John Loudon McAdam，1756—1836)、威廉·默多克(William Murdock，1754—1839)、托馬斯·特爾福德(Thomas Telford，1757—1834)等，他們在工業(yè)革命中都扮演了重要角色。和思想中心(杰克·戈德斯通，2010)，其航運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá)并擁有多個(gè)繁忙港口。這當(dāng)中較為特殊的是格里諾克(Greenock)③格里諾克鎮(zhèn)位于蘇格蘭西部的克萊德河(River Clyde)下游，近入?？凇８?。它雖然擁有顯著的區(qū)位優(yōu)勢，卻被地理位置較差的相鄰港口——格拉斯哥(Glasgow)④格拉斯哥位于克萊德河上游，有關(guān)格拉斯哥港口和貿(mào)易的發(fā)展情況，我們將在另一篇論文中詳述。所超越，遭遇了發(fā)展停滯。該港口的管理機(jī)構(gòu)⑤格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)組建于1773年，負(fù)責(zé)克萊德河格里諾克一段的河道改善與港口建設(shè)，早期沒有固定名稱，本文為方便起見，將其名稱統(tǒng)一為“格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)”。參照了當(dāng)時(shí)普遍被認(rèn)為更有效的管理模式，將理事會改由政府、船主和納稅人代表等多方控制，可是港口貿(mào)易并沒有出現(xiàn)預(yù)期的大幅增長，而機(jī)構(gòu)本身還發(fā)生了財(cái)務(wù)危機(jī)。本文主要利用了格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的原始檔案⑥目前格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的檔案主要存于英國格拉斯哥市檔案館(Glasgow City Archives)，檔案編號TCN，約有827卷。內(nèi)容包括會議記錄、財(cái)務(wù)年報(bào)、會計(jì)賬目、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、格里諾克港口相關(guān)的議會法案等。，梳理其發(fā)展歷程⑦1966年，格里諾克港口基金會與另兩機(jī)構(gòu)合并成立了克萊德港務(wù)局(Clyde Port Authority)，故本文僅對1965年之前的格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。、經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)狀況，通過與格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較，分析機(jī)構(gòu)決策層結(jié)構(gòu)的變動對機(jī)構(gòu)運(yùn)行與港口貿(mào)易的影響。

一、格里諾克港口管理模式的變遷

格里諾克鎮(zhèn)位于克萊德河下游，近入?？?，早期居民多以捕魚為生。18世紀(jì)初，隨著捕魚業(yè)的發(fā)展及對外貿(mào)易的逐步增長①1707年蘇格蘭與英格蘭聯(lián)合后，蘇格蘭商人可以參與殖民地貿(mào)易。，人們對港口碼頭需求迫切，不久格里諾克擁有了自己的港口。在隨后長達(dá)兩個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展中，格里諾克港口建設(shè)管理的模式經(jīng)歷了幾次變遷，由最初的私人提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎M織負(fù)責(zé)，后又成立了非營利性組織，由政府和其他利益相關(guān)方共同負(fù)責(zé)，但港口的經(jīng)營情況始終沒能得到有效改善。1966年格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)合并，在新理事會的15個(gè)席位中僅占有2席(Riddell，1979)。

（一）第一階段（1773年以前）：港口由私人提供

在兩次申請?zhí)K格蘭議會撥款失敗后，格里諾克的第一個(gè)港口——西港(West Harbour)，通過當(dāng)?shù)刭F族和居民的籌資，于1710年建成。隨著貿(mào)易迅速發(fā)展，港口需要大量的維護(hù)工作，新配套設(shè)施及相應(yīng)的港口建設(shè)也亟待進(jìn)行。然而，這些都是當(dāng)時(shí)的私人部門無意、也無力承擔(dān)的。加之來自臨近城鎮(zhèn)的競爭壓力，格里諾克鎮(zhèn)政府認(rèn)為需要對港口進(jìn)行諸多改進(jìn)。經(jīng)過協(xié)商，當(dāng)?shù)刭F族在1772年同意將其1700年以來修建和獲得的港口、碼頭以及收取停泊費(fèi)和其他費(fèi)用的管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)劓?zhèn)行政官和議會(Robert，1921)，依賴私人部門進(jìn)行港口建設(shè)和管理模式至此終結(jié)。

（二）第二階段（1773—1865年）：政府控制下的港口管理機(jī)構(gòu)

1773年開始，格里諾克值鎮(zhèn)政府任命兩位市政官(Bailies)負(fù)責(zé)碼頭建設(shè)和港口的清理加深、收取港口稅(Robert，1921)的工作。1842年組建了新的理事會，由格里諾克的鎮(zhèn)長(Provost)、4位市政官、財(cái)務(wù)主管和其余所有的格里諾克鎮(zhèn)議員擔(dān)任理事，進(jìn)行法案授權(quán)的港口管理、建設(shè)等工作(The Greenock Harbour Act，1842)。到1866年新法案通過之前，格里諾克港一直保持由政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理港口的模式，并完成了東印度港(East India Harbour)、維多利亞港(Victoria Harbour)等主要港口工程。

（三）第三階段（1866—1965年）：政府和利益相關(guān)方共同管理

1. 港口使用者代表加入理事會

隨著越來越多的英國港口管理機(jī)構(gòu)在決策層中加入港口使用者代表，為了避免政府管理失靈的發(fā)生，在1866年格里諾克港口法案(The Greenock Port and Harbours Act，1866)通過后，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)組建了新的理事會，在其原理事會成員基礎(chǔ)上，首次增加了由滿足條件的船主和納稅人選出的9位理事。自此，格里諾克港的直接使用者在機(jī)構(gòu)中擁有了自己的代表，開始了政府和市場參與者共同參與港口管理的模式，建成了阿爾伯特港(Albert Harbour)、王子碼頭(Princes Pier)和更深更大的詹姆斯·瓦特碼頭和大港(James Watt Dock and Great Harbour)。

2. 債券持有人代表加入理事會

1887年，在詹姆斯·瓦特碼頭和大港建成后不久，港口管理機(jī)構(gòu)發(fā)生了財(cái)務(wù)危機(jī)，債券持有人要求改組理事會。經(jīng)多次協(xié)商，1888年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1888)通過，理事會中增加了債券持有人代表。格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)由此成為當(dāng)時(shí)英國唯一一個(gè)理事會中包含有債券持有人代表的港口管理機(jī)構(gòu)(Riddell，1979)。1913年格里諾克港口合并法案(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)再次調(diào)整理事會的結(jié)構(gòu)，提高了債券持有人代表在理事中的比重。此后至1965年，理事會結(jié)構(gòu)未再有大的調(diào)整，也鮮有新的大型港口建設(shè)項(xiàng)目開展。

二、格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)收入情況與港口貿(mào)易

格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)不以盈利為主要目的，但要對進(jìn)出港口的船只收取船稅、貨物稅，并對使用干船塢、起重機(jī)、貨棚倉庫等港口設(shè)施收取服務(wù)費(fèi)，以支付高額的港口建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用，因而機(jī)構(gòu)收入與港口貿(mào)易間是相互影響的。一方面，機(jī)構(gòu)的收入取決于港口貿(mào)易的繁榮程度；另一方面，收入多少直接關(guān)系到港口的維護(hù)與新建工程情況，對未來港口貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生影響。

（一）格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的收入情況

根據(jù)其機(jī)構(gòu)原始檔案的財(cái)務(wù)年報(bào)，1836—1963年間機(jī)構(gòu)實(shí)際收入如圖1所示。總體上來看，其實(shí)際收入在1883年達(dá)到了最高值，從1836年的113.01萬英鎊增至1883年的781.79萬英鎊，增長了5.92倍，年平均增長率約為4.2%。1883年之后，其實(shí)際收入整體呈現(xiàn)下降趨勢，在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前，實(shí)際收入曾一度下降到1883年的62.31%；第一次世界大戰(zhàn)期間，實(shí)際收入繼續(xù)減少，1918年的實(shí)際收入僅有388.49萬英鎊；第二次世界大戰(zhàn)期間，因起重機(jī)、倉儲等收入的增加，實(shí)際收入一度增長；而后繼續(xù)下降，到1963年再未恢復(fù)到戰(zhàn)前水平。

圖1 格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)實(shí)際年收入(1836—1963年)(單位：英鎊)

船稅和貨物稅是其機(jī)構(gòu)收入的主要來源，1867—1950年，船稅平均占總收入的46%，貨物稅平均占總收入的26%。船稅和貨物稅之外的其他收入占總收入的比率與貨物稅相近，但是在1879年、1918年、1946年等個(gè)別年份，其在總收入中占比高，分別超過船稅、貨物稅。船稅的變動率與總收入的變動率相近，而其他收入的波動較大，這是因?yàn)槠渌杖胫饕獊碜愿劭谔峁┑母鞣N服務(wù)，更易受貿(mào)易之外的特殊因素影響，如惡劣天氣或戰(zhàn)爭原因可導(dǎo)致貨物在貨棚倉庫的滯留，從而使得當(dāng)年倉儲服務(wù)的收入大幅增加。1878年格里諾克最有名的詹姆斯·瓦特碼頭項(xiàng)目開始之前，機(jī)構(gòu)的名義年收入連續(xù)8年增長，但是分解來看，船稅和貨物稅并不是一直在增長。比如1873年，船稅較上一年減少了7.9%，但是由于其他收入較上一年增長了35.09%，最終總收入呈現(xiàn)了3.64%的年增長率。這類其他收入的波動容易掩蓋真實(shí)貿(mào)易的變動趨勢，影響港口擴(kuò)張等決策的有效性。

（二）格里諾克港貿(mào)易的發(fā)展

格里諾克地理位置優(yōu)越，坐落在克萊德河靠近入海口一端，且較早擁有深水港，早期貿(mào)易發(fā)展良好。1816年，進(jìn)出格里諾克港的國際貿(mào)易船只共有423艘，總噸位為94546噸。早期格里諾克港的貿(mào)易不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上游的格拉斯哥港，也不遜于英國多個(gè)重要港口。1830年的進(jìn)港船只總噸數(shù)高于愛丁堡的利斯(Leith)、普利茅斯(Plymouth)以及貝爾法斯特(Belfast)等地的港口(Board of Trade，1834)。1850年，進(jìn)出格里諾克港的國際貿(mào)易船只共有419艘，總噸位為148948噸(Riddell，1979)。

從圖2顯示的1876年到1965年間格里諾克港國際貿(mào)易進(jìn)港船只總噸數(shù)的波動情況可以看到，從19世紀(jì)80年代貿(mào)易開始萎縮，到20世紀(jì)初已減少了近48%，此后略有回升；直至20世紀(jì)30年代之前，總噸位一直保持在20萬噸～40萬噸間。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，國際貿(mào)易進(jìn)港船只總噸數(shù)增長迅速，1943年增長到182.86萬噸，此后逐漸回落，1945年降為94.51萬噸；1949年再次增長到167.12萬噸，后經(jīng)幾次波動，1965年度的總噸數(shù)為63.17萬噸。

圖2 格里諾克港國際貿(mào)易進(jìn)港船只總噸數(shù)(單位：噸)

格里諾克港的貿(mào)易狀況在20世紀(jì)30年代到60年代間較之前有了一定改善，但是與同時(shí)期英國其他主要港口相比，仍有較大差距。1937年，在英國27個(gè)主要港口中，格里諾克港的國際國內(nèi)貿(mào)易進(jìn)出港船只注冊噸位總和排在了第15位，而曾經(jīng)落后于格里諾克港的貝爾法斯特港排在第7位，普利茅斯港排在第10位。不僅如此，格里諾克港的貿(mào)易額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。1937年格里諾克港的進(jìn)出口貿(mào)易總額為241.52萬英鎊；而格拉斯哥港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的26.07倍，利斯港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的7.49倍，貝爾法斯特港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的6.15倍(Owen，1939)。1962年，格里諾克港的進(jìn)出口貿(mào)易總額為2288.5萬英鎊；而格拉斯哥港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的12.25倍，貝爾法斯特港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的3.71倍，利斯港的進(jìn)出口貿(mào)易總額是它的2.93倍(Dock and Harbour Authorities' Association，1961—1962)。

三、格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營不善

格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的實(shí)際收入自1883年開始呈現(xiàn)整體下降趨勢，且在1887年發(fā)生了財(cái)務(wù)危機(jī)，然而其采取的一系列舉措并沒有使得格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況得到改善。

詹姆斯·瓦特碼頭等工程為財(cái)務(wù)危機(jī)的發(fā)生埋下了隱患。1847年，格拉斯哥的國際貿(mào)易船只總噸位已經(jīng)開始超過格里諾克港的該項(xiàng)總噸位；并且格拉斯哥在1882年建成了當(dāng)時(shí)蘇格蘭境內(nèi)最大的碼頭——女王碼頭。格里諾克的港口管理機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對格拉斯哥的競爭，決定修建詹姆斯·瓦特碼頭。然而，在1886年完工的時(shí)候，其原本預(yù)算為20.8萬英鎊的工程，最終花費(fèi)為85萬英鎊，超過預(yù)算金額3倍，而格拉斯哥的女王碼頭項(xiàng)目支出為90.17萬英鎊(Riddell，1979)。雖然兩工程的支出相差不多，但兩機(jī)構(gòu)的年收入則相差甚大。1878年詹姆斯·瓦特碼頭項(xiàng)目開始時(shí)，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的年收入約為格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)的三分之一；到1886年項(xiàng)目完工時(shí)，其收入僅為格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)的五分之一。格里諾克的港口擴(kuò)建方式過于激進(jìn)，使其債務(wù)迅速增加，為其日后的財(cái)務(wù)危機(jī)埋下了隱患。

碼頭完工沒有如預(yù)期一樣給其機(jī)構(gòu)帶來更多的港口稅費(fèi)收入。1887年4月，其財(cái)務(wù)主管告知理事會需要16500英鎊來支付上半年的利息。為了籌集足夠的資金，理事會爭取到了鎮(zhèn)議會的擔(dān)保以獲得銀行的幫助。然而，秘書又報(bào)告已經(jīng)有人通知要馬上兌現(xiàn)其持有的無固定期債券。由于此債券未明確規(guī)定本金兌現(xiàn)需要提前六個(gè)月通知，加之已有報(bào)紙報(bào)道了機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)的財(cái)務(wù)困難，若持有此種債券的債權(quán)人全部要求兌現(xiàn)，機(jī)構(gòu)根本無力支付。因此，理事會決定向債券持有人公開財(cái)務(wù)狀況，并聲明“由于貿(mào)易蕭條，機(jī)構(gòu)收入減少，需要延期支付5月15日到期的本息”(Harbour Trust Minutes，1887—1888)。

財(cái)務(wù)危機(jī)披露后，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的債券持有人立即舉行了一系列公開會議，并組建了委員會，經(jīng)過多次協(xié)商，針對改組理事會的問題與機(jī)構(gòu)達(dá)成一致。1888年其法案批準(zhǔn)的新理事會由21人組成，其中債券持有人占有6席，船主和納稅人選出的理事也占有6席。與此同時(shí)，1888年其法案還允許機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)重組。其重組方案主要有以下內(nèi)容：1880年之前債務(wù)可自愿轉(zhuǎn)為新的較為優(yōu)先A債券，不超過450000英鎊，年利率為3.5%；1880年之后的債務(wù)轉(zhuǎn)為B債券，不超過1350000英鎊，年利率為4%，但是其法案規(guī)定，當(dāng)年凈利潤不足以支付B債券的利息時(shí)，剩余利息到下一個(gè)凈利潤有盈余的年份支付(The Greenock Harbour Act，1888)。

其一系列舉措并沒有使得格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況得到改善，新理事會內(nèi)部也存在嚴(yán)重分歧。1913年通過的格里諾克港口法案再次重組了理事會，將其理事減少到17人，船主和納稅人選出的理事減少到5人，但保持了代表債券持有人的理事人數(shù)。此外，1913年的格里諾克港口法案批準(zhǔn)了進(jìn)一步的債務(wù)重組。其重組方案主要有以下內(nèi)容：對原B債券進(jìn)行拆分，每100英鎊的原B債券轉(zhuǎn)為33英鎊6先令8 便士的B優(yōu)先債(B Preferred Debenture Stock)和66英鎊13先令4便士的B延期債(B Deferred Debenture Stock)。其中B優(yōu)先債年利率為4%，同樣若當(dāng)年凈利潤不足以支付其利息時(shí)，則剩余利息到下一個(gè)凈利潤有盈余的年份支付。B延期債沒有固定利率，利息根據(jù)當(dāng)期支付完費(fèi)用、A債券和B優(yōu)先債的利息、預(yù)留準(zhǔn)備金以及其他借款的本息后所余收入，按持有比例支付(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)；該法案同時(shí)免除了原B債券所有拖欠的利息，約65萬英鎊(Robert，1921)。

四、對比格拉斯哥港口及其管理機(jī)構(gòu)

在港口貿(mào)易方面，早期格拉斯哥港由于地理位置較差且航道不暢，進(jìn)出港船只有限。1816年進(jìn)出格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只只是進(jìn)出格里諾克港的國際貿(mào)易船只的21%，其總噸位僅是格里諾克港該總噸位的7.87%。由于格拉斯哥對克萊德河航道的加深十分成功，越來越多的船只可以直接航行至其上游的碼頭。1847年格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只總噸位第一次超越格里諾克港該總噸位；1850年進(jìn)出格拉斯哥港的國際貿(mào)易船只超過進(jìn)出格里諾克港的國際貿(mào)易船只的2.43倍，其總噸位也達(dá)到了格里諾克港該總噸位的1.99倍(Riddell，1979)。1937年格拉斯哥的進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到了6295.43萬英鎊，是格里諾克港進(jìn)出口貿(mào)易總額的26.07倍(Owen，1939)。

在港口管理機(jī)構(gòu)的收入方面，格拉斯哥港不同于格里諾克港，其實(shí)際年收入在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前一直保持穩(wěn)定增長。圖3對比了1836—1963年間兩地港口管理機(jī)構(gòu)年實(shí)際總收入的長期波動情況，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)19世紀(jì)80年代開始發(fā)展停滯，其實(shí)際年收入在1836年約是格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)實(shí)際年收入的三分之一，到戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，已不足格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)實(shí)際年收入的十分之一。

圖3 格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)與格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)實(shí)際年收入比較(1836—1963年)(單位：英鎊)

格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)的理事會同樣經(jīng)歷了改革，1825年開始加入港口使用者代表，并在1858年和1905年兩次提高了港口使用者代表在理事會中的比重。表1對比了在不同的理事會人員結(jié)構(gòu)下，格里諾克與格拉斯哥兩港口管理機(jī)構(gòu)實(shí)際收入的年平均增長率及其變動情況。格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)在加入港口使用者代表后(1866—1888年)實(shí)際收入年平均增長率較之前有所下降，在加入債券持有人代表后(1888—1913年)甚至開始了負(fù)增長。格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)在理事會加入港口使用者代表后(1825—1858年)出現(xiàn)了實(shí)際收入年平均增長率的大幅提高，不過在增加港口使用者代表的比重后(1858—1905年)，其實(shí)際收入的年平均增長率較之前有所下降，但仍高于政府管理階段的增長率水平。20世紀(jì)初的第一次世界大戰(zhàn)對兩機(jī)構(gòu)都造成了不利影響，戰(zhàn)爭期間，兩機(jī)構(gòu)實(shí)際收入的年平均增長率均為負(fù)數(shù)，且格拉斯哥受影響更為嚴(yán)重。兩次世界大戰(zhàn)之間，格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出了更好的恢復(fù)能力；在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，格里諾克港實(shí)際收入的年平均增長率仍然為負(fù)，但格拉斯哥港的該增長率已恢復(fù)為正。

表1 格里諾克與格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)各階段實(shí)際收入的年平均增長率比較(單位：%)

五、格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善的原因分析

詹姆斯·瓦特碼頭等工程導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)的直接原因是其機(jī)構(gòu)決策層對貿(mào)易前景的錯(cuò)誤估計(jì)，以及對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視不足；在危機(jī)爆發(fā)后，決策層也未能通過有效措施改善機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況。其機(jī)構(gòu)長期經(jīng)營不善的根本原因主要在于以下兩個(gè)方面。

（一）決策層中加入的港口使用者代表的影響

理事會作為格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的決策層，在很長一段時(shí)間內(nèi)完全由政府官員組成，1866年參照當(dāng)時(shí)專業(yè)機(jī)構(gòu)推薦的方式進(jìn)行了改革，組建了新理事會，增加了代表船主和納稅人的理事。這種改革方式從其他港口管理機(jī)構(gòu)(尤其是格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu))的經(jīng)驗(yàn)來看，能對港口貿(mào)易和機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展起到積極作用。

然而，進(jìn)一步了解發(fā)現(xiàn)，各個(gè)港口管理機(jī)構(gòu)對這些代表的選舉人和被選舉人資格有著不同的規(guī)定。以格拉斯哥的港口管理機(jī)構(gòu)為例，1858年克萊德航道合并法案(The Clyde Navigation Consolidation Act，1858)要求船主和納稅人理事代表的選舉人和被選舉人“必須是在距離格拉斯哥3英里以內(nèi)居住或從事貿(mào)易的人”，并需滿足一定的登記船只噸位或納稅額要求；1905年之后放松了對選舉人和被選舉人的要求，只要是英國居民或在英國從事貿(mào)易的人達(dá)到納稅額要求即可(The Clyde Navigation(Constitution)Act，1905)。

不同于格拉斯哥港口管理機(jī)構(gòu)的開放態(tài)度，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)一直對港口使用者理事代表的選舉人、被選舉人有著嚴(yán)格的要求。1866年其法案規(guī)定了船主和納稅人理事代表的選舉人和被選舉人 “必須是在格里諾克鎮(zhèn)居住或從事貿(mào)易的人”，并滿足一定的登記船只噸位或納稅額要求；1880年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1880)降低了對選舉人和被選舉人在海關(guān)登記擁有的船只總噸位以及上年繳納稅費(fèi)的要求，但仍保留了需在格里諾克居住或從事貿(mào)易的限制。

格里諾克一直在與格拉斯哥競爭，想吸引格拉斯哥的商人和船只來自己的港口裝卸，然而正是格里諾克想吸引的這些人，恰恰在其港口管理機(jī)構(gòu)的理事會中沒有代表。格里諾克無法準(zhǔn)確聽到他們的需求，只能妄自揣測，認(rèn)為建設(shè)更大的詹姆斯·瓦特碼頭和提供更多的深水泊位，這些船主和商人就會前來。事實(shí)是，其碼頭建成，不但沒有大量吸引來格拉斯哥的船主和商人，反而由于過高的債務(wù)引發(fā)了機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)危機(jī)?？梢娺x舉資格的過多限制，使得對利益相關(guān)者的識別不準(zhǔn)確，港口使用者的理事代表不能正確、全面地反映人們對港口設(shè)施的需求，影響了機(jī)構(gòu)的工程決策，不利于機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理。

（二）決策層中加入債券持有人代表的影響

其危機(jī)爆發(fā)后，1888年格里諾克港口法案(The Greenock Harbour Act，1888)批準(zhǔn)了新的理事會，增加了6位由持有超過100英鎊債券的債券持有人選出的理事。1913年格里諾克港口合并法案(The Greenock Port & Harbours Consolidation Act，1913)再次調(diào)整理事會的結(jié)構(gòu)，使代表債券持有人的理事比重提高。

加入代表債券持有人的理事，直接或間接地阻礙了必要的港口設(shè)施建設(shè)和其水平的提升，使得格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)長期難以走出困境。例如，19世紀(jì)90年代，造船廠和船主不停地表示需要更多的干船塢泊位，工程師也認(rèn)為有重建干船塢的必要，而以其機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)的財(cái)務(wù)狀況已很難再籌集到資金，雖然經(jīng)過多年努力，其鎮(zhèn)議會終于同意為其新借款提供擔(dān)保，但是原債券持有人不愿意新借資金優(yōu)先于他們的債券，影響了干碼頭的順利施工。與此同時(shí)，其債券持有人一直尋求更多的控制權(quán)，使得機(jī)構(gòu)花費(fèi)大量時(shí)間和精力處理債券持有人的需求，而不能全力處理港口發(fā)展的相關(guān)事宜。

加入債券持有人代表的理事會內(nèi)，利益相關(guān)各方之間存在著深層的矛盾與沖突。首先，港口作為一項(xiàng)公共事業(yè)，政府對它的管理不僅僅以盈利為目的，更需要其能服務(wù)于當(dāng)?shù)氐暮竭\(yùn)、貿(mào)易，促進(jìn)地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的繁榮；而債券持有人代表過于重視機(jī)構(gòu)的盈利能力，參與港口管理的主要目標(biāo)是保護(hù)債權(quán)人利益，保證其本金和利息的支付。其次，港口工程具有前期投入較高、建設(shè)周期較長以及投資回收期也較長的特點(diǎn)；而債券持有人厭惡風(fēng)險(xiǎn)，且更重視機(jī)構(gòu)的短期盈利情況。最后，債券持有人來自英國各地，甚至很多來自格里諾克的競爭對手——格拉斯哥，而理事會中政府和港口使用者代表均來自格里諾克。

利益相關(guān)各方之間的種種矛盾與沖突，說明簡單地在理事會中加入債券持有人代表是不夠的，需要建立一種有效機(jī)制，使得債權(quán)人的利益和港口、機(jī)構(gòu)的發(fā)展相協(xié)調(diào)。港口管理機(jī)構(gòu)在了解商人和船主真實(shí)需求的基礎(chǔ)上，通過合理的港口設(shè)施建設(shè)，維持港口貿(mào)易的穩(wěn)定甚至使其能持續(xù)增長，給機(jī)構(gòu)本身帶來良好的稅費(fèi)收入的同時(shí)，使債權(quán)人的本金和利息得到保障。這表明債權(quán)人的利益可以和港口、機(jī)構(gòu)的發(fā)展不相矛盾。因此，在理事會中加入債券持有人代表的同時(shí)，需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制來消除彼此間的矛盾與沖突，否則不利于其公共事業(yè)的長期發(fā)展。

六、結(jié) 論

格里諾克鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，早在1710年就建成了其第一個(gè)港口，成為早期克萊德河上最繁忙的港口。但是，在其發(fā)展過程中，格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)的兩次決策層改革并沒有起到預(yù)期的積極作用，反而被競爭對手超越。其主要有以下兩個(gè)原因。

其一，為了解決出現(xiàn)的市場失靈和政府失靈問題，地方政府和市場共同參與港口的管理建設(shè)時(shí)，需要對參與決策的利益相關(guān)方進(jìn)行準(zhǔn)確識別，使決策層能真正了解并代表市場的需求。簡單地在決策層中加入港口使用者的代表，只在形式上進(jìn)行改革，是不能實(shí)現(xiàn)其良好的預(yù)期目標(biāo)的。格里諾克港口管理機(jī)構(gòu)只允許在該鎮(zhèn)居住或從事貿(mào)易的人參與理事的選舉，所以選出的理事只能代表該鎮(zhèn)的港口使用者。在為吸引格拉斯哥商人和船只而進(jìn)行工程規(guī)劃時(shí)，理事會無法基于格拉斯哥商人和船主的真實(shí)需求作決策，最終導(dǎo)致新建的詹姆斯·瓦特碼頭沒能如期吸引來格拉斯哥的船只，反而因?yàn)檫^高的債務(wù)引發(fā)了財(cái)務(wù)危機(jī)。

其二，在決策層中加入債券持有人的代表時(shí)，未能同時(shí)建立有效機(jī)制對利益相關(guān)各方之間的矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，影響了機(jī)構(gòu)和港口的長期發(fā)展。政府代表、港口使用者代表和債權(quán)人代表在經(jīng)營管理目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)偏好、短期效益與長期發(fā)展間的權(quán)衡等諸多方面存在矛盾與沖突，協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏使得債券持有人代表加入理事會后，影響了必要工程的及時(shí)開展，不利于貿(mào)易的穩(wěn)定和發(fā)展，從而無法緩解機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)上的困難，并進(jìn)一步增加了工程開展的難度，如此循環(huán)，加大了財(cái)務(wù)危機(jī)帶給機(jī)構(gòu)的不利影響，使得機(jī)構(gòu)長期無法走出困境。