淺析實施森林生態(tài)效益補償項目的必要性及技術管理措施

符珍

摘要：在市場經(jīng)濟體制的作用下，林業(yè)生態(tài)以及與林業(yè)生態(tài)相配套的市場資源的價格核算、稅收體系、信用貸款體系、市場運營和杠桿作用等，是最終解決現(xiàn)階段的林業(yè)經(jīng)營管理費用的重要途徑。在生態(tài)補償政策的支持下，森林資源保護資金也進入了國民經(jīng)濟的核算體系，把森林的物質核算與現(xiàn)階段的森林資源價值核算進行總體的討論和綜合的理論，在實踐研究的基礎上我們可以發(fā)現(xiàn)，在國家級的實施方案的影響下，與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應，并與國民經(jīng)濟核算體系接軌，可以解決現(xiàn)階段林業(yè)持續(xù)發(fā)展問題。對于生態(tài)林的量化研究，最終組成一套由林業(yè)價值引導的反映森林資源與環(huán)境在短期和長期內(nèi)的社會貢獻的核算方案。

關鍵詞：森林生態(tài)效益;補償;技術管理

引言

我國的森林生態(tài)效益補償政策，是在上世紀80年代中后期提起的，提起這項研究的重點是森林生態(tài)效益，當時在群眾范圍內(nèi)受到廣泛關注。到90年代森林生態(tài)效益補償政策出現(xiàn)了研究高峰。這時的研究熱點，雖然森林生態(tài)效益補償獲得了大部分人的認可，但是存在的問題一是無法被以經(jīng)濟利益和經(jīng)濟發(fā)展速度短期內(nèi)增長為重點考慮人群的支持，二是森林生態(tài)效益補償政策還沒有形成一套行之有效的、可以在一定范圍內(nèi)協(xié)調好各方利益的最終政策。這是森林效益補償政策在事實上無法被現(xiàn)有的經(jīng)濟市場經(jīng)濟所實現(xiàn)的主要因素，但是政府的干預和調控能夠為這項政策提供更好的保證。森林生態(tài)效益補償政策的實施，重點在于補償?shù)臉藴屎头秶绾伟芽?、補償?shù)囊罁?jù)是什么、補償?shù)脑u估標準和計量標準是什么，補償?shù)木唧w辦法以及補償?shù)幕鹪O置以及管理和最終應用的具體方法是什么，在解決這些問題的基礎上再建立一個能夠撐起政策實施的全局性的改革措施，對于森林生態(tài)效益補償政策的應用和發(fā)展具有很大的作用。本文在此基礎上對其理論方法和最終實踐進行闡述和研究。

一、森林生態(tài)補償?shù)谋匾?/p>

1、促使生產(chǎn)實踐需求

森林生態(tài)效益主要還是公共商品，這種商品最大的缺陷就是無法在市場上進行等價代換，這也就會使森林生態(tài)效益無法獲得可見的利潤和收益。在此基礎上想要使森林生態(tài)的效益得到發(fā)揮，一定要使生態(tài)效益補償?shù)膬r值的計量方法和方式得到規(guī)范。通過商品經(jīng)濟的方式轉變森林的生態(tài)效益，使生態(tài)效益最終能夠獲得較為合理的經(jīng)濟回報是發(fā)揮森林經(jīng)濟效益的方式之一。為了使現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境尤其是森林生態(tài)環(huán)境惡化以及林業(yè)部門的生態(tài)管理以及資金投入欠缺的狀態(tài)得到一定程度上的改善，為了森林生態(tài)的維護和進步，必須要讓森林生態(tài)效益的補償制度發(fā)揮作用。

此外，建立森林生態(tài)效益補償基金制度也能夠很好地保障國家實施森林生態(tài)建設，因為生態(tài)公益主要對森林進行維護和管理、限制了林木采伐，也限制了林業(yè)經(jīng)濟效益的發(fā)展，很多林業(yè)經(jīng)營單位必須為原來以生產(chǎn)木材為目的的資源轉變?yōu)樯鷳B(tài)保護和管理付出金錢和精力、還減少了自身從林業(yè)生產(chǎn)中獲得的效益。這樣的幾乎是公益性的林業(yè)經(jīng)營是無法被大多數(shù)人所接受的。因此為了使森林生態(tài)效益制度能夠維持下去，就需要建立補償基金制度，讓林木所有者的經(jīng)濟損失得到補償，讓林木所有者更加心甘情愿和積極地投入到林業(yè)資源的保護中去。同時給予林木所有者適當?shù)难a償還可以讓林業(yè)資源得到更加合理的配置，優(yōu)化資源配置就可以最大程度上實現(xiàn)森林生態(tài)和經(jīng)濟收益的平衡。在此基礎上，可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)得以建立、森林生態(tài)體系得以健全。在建立森林生態(tài)效益補償基金制度中可以先進行試點運行、在取得較好的成果的基礎上，森林生態(tài)得到了比較好的保護，森林質量也逐年增長，相關林木所有者收入增加。

2、促使生態(tài)公益林資金支持

為了改善森林生態(tài)環(huán)境，我國一直以來在增加森林的覆蓋面積和覆蓋率上做努力。在實施森林生態(tài)效益補償基金制度的基礎上我們可以發(fā)現(xiàn)，總體上森林生態(tài)得到了一定程度上的保護。

廣西目前權屬集體和個人自治區(qū)級以上公益林補償標準為每年每畝15.75元，遠遠低于近年來的林地流轉租賃單價。這樣的補償標準與林業(yè)資源的市場價格具有比較大的差距。這樣的補償單價會大大地降低集體和個人對公益林、天然林保護的支持力度和積極性。不僅如此，在接受補償后、林木所有者還需要投入大量的人力物力對生態(tài)公益林進行維護和管理，經(jīng)濟利益虧損變大。對于土山區(qū)域的林地而言，補償?shù)膯蝺r顯得更低，這樣就給公益林區(qū)的林農(nóng)因不能更新改造為杉、松等用材林而使收入減少，導致一些群眾不愿把自己的林木劃為生態(tài)公益林。

森林生態(tài)效益補償資金來源主要是政府、不管是中央政府還是地方政府，在補償中發(fā)揮的作用都是有限的。公益林補償應該包括林地承包經(jīng)營者的林木補償和管護補償兩部分，管護費用指公益林日常的保護需要，例如生態(tài)護林員勞務費、防病蟲害支出、防火支出等，因此僅僅靠國家財政撥款不足以維持森林生態(tài)效益補償需要。在這種狀況下就需要政府制定相關的政策、在社會范圍內(nèi)廣泛地獲得資金支持、使全社會更加積極地保護公益林。當然最重要的還是要調動林林所有者的主觀能動性，提高全局生態(tài)保護觀念，主動將自己承包的林地納入生態(tài)公益林保護起來，減少國家財政負擔。

二、生態(tài)效益補償現(xiàn)狀及問題

1、獲得良好的成效

生態(tài)效益補償獲得的收益主要是使政府劃撥的森林生態(tài)專項補償資金獲得有效地利用。在21世紀初、我國建立的森林生態(tài)收益補助資金就開始發(fā)揮作用，在實踐基礎上我國的森林生態(tài)收益補助資金的運作機制被一步步地完善起來。現(xiàn)在生態(tài)效益的補償建立了更加完善且規(guī)范的補償方式，每年的生態(tài)效益補償會通過專門的賬號進行下?lián)?，并且能夠較為快速及時和準確的發(fā)放。補償資金的使用也越來越規(guī)范化和透明化。在實際使用過程中需要對于補償?shù)牧值孛娣e以及每畝林地的補償標準和具體的補助金額進行監(jiān)督核算最終向社會進行公示。在生態(tài)公益林項目建設過程中，管護的合同簽訂也逐步完善，這就使林農(nóng)更加愿意參與到生態(tài)公益林的建立和保護之中。同時生態(tài)公益林的工作監(jiān)督和資金落實監(jiān)督也越來越規(guī)范化。逐年提高公益林補償單價增加了林農(nóng)的經(jīng)濟收入，廣西集體林區(qū)的補償單價從2001年試點時期的每年3.5元/畝，提高到現(xiàn)在的每年16元/畝。補償?shù)膶ｍ椇怂阋苍诓粩嗟木毣?/p>

2、增強了生態(tài)公益林的保護力度

在補償管理機制不斷完善后，林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護部門加大了對森林生態(tài)的管理。這大大地降低了森林災害的發(fā)生，補償機制的有效執(zhí)行也提高了公益林所有者的保護森林的積極性。林業(yè)部門也加強了對破壞森林資源的違法犯罪行為的查處力度。在補償資金的專款專用政策規(guī)定下，森林病蟲害防治、森林防火、生態(tài)護林勞務支出等資金被有效利用，生態(tài)林得到了更好的保護。

3、存在問題

一是現(xiàn)階段的公益林地大部分是林農(nóng)一家一戶自己管理的模式，這種模式較為普遍，但是也存在著一些統(tǒng)一聘請人員管理的方式。二是由于過去森林生態(tài)補償標準較低，不利于調動區(qū)域農(nóng)戶參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。三是集體林權制度改革時的一些歷史遺留問題，存在林地權屬糾紛，林權主體不明確，致使有的林地補償資金不能兌現(xiàn)。四是一些村屯林農(nóng)統(tǒng)一聘請生態(tài)員由于專業(yè)的護林員，森林資源管理責任心不強、職業(yè)道德缺失，不能夠很好地履行管護職責，致使公益林遭到火災、病蟲害等現(xiàn)象時有發(fā)生。

Jul、森林生態(tài)效益補償技術管理措施

1、通過科學合理區(qū)劃和調整，發(fā)揮出生態(tài)公益林應有的作用。真正將公益林落實到戶到山頭地塊，將生態(tài)區(qū)位重要的林地特別是天然林納入公益林，將非重點生態(tài)區(qū)域的商品林調出公益林管理范圍，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，緩解保護和利用之間的突出矛盾。開展公益林動態(tài)調整，對優(yōu)化公益林布局，提高公益林保護管理水平，增強公益林生態(tài)功能，化解林區(qū)社會矛盾，促進林區(qū)社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。作事關維護廣西生態(tài)安全和廣大公益林經(jīng)營者的切身利益，涉及的利益主體多，情況復雜，社會關注度高，輿情敏感。公益林動態(tài)調整包括公益林調出和補進。對于權屬為集體和個人所有的二級以下自然保護區(qū)外的公益林，群眾要求調出的，在確保調出后不影響整體生態(tài)功能、保持集中連片，不形成天窗、不截斷連片或不會造成區(qū)域嚴重水土流失的情況下的公益林給予調出;將歷年國家實施退耕還防護林和特種用途林的地塊、符合區(qū)劃條件的天然森補進納入公益林。調出和補進公益林原則上在縣域范圍內(nèi)平衡，縣域范圍內(nèi)確實無法平衡的，可由設區(qū)市林業(yè)主管部門在市內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調補進。

2、將公益林劃入生態(tài)保護線

以公益林區(qū)劃范圍和標準為依據(jù)，在區(qū)劃落界過程中，全面梳理并糾正前期區(qū)劃錯誤，進行小班邊界糾偏，落實公益林保護等級和天然林資源保護工程區(qū)內(nèi)外界線，核定小班屬性因子，建立國家級公益林基礎信息數(shù)據(jù)庫。與國土空間規(guī)劃相銜接，劃定生態(tài)保護紅線，貫徹落實主體功能區(qū)制度、實施生態(tài)空間用途管制的重要舉措，是提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務功能、構建國家生態(tài)安全格局的有效手段，是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障。

以現(xiàn)有公益林數(shù)據(jù)資料（矢量數(shù)據(jù)）為基礎，識別公益林中的非林地小班、不符合區(qū)劃范圍標準小班和改變林地用途小班。以林地“一張圖”的林地邊界為依據(jù)，將林地界線疊加到國家級公益林矢量數(shù)據(jù)中，識別國家級公益林是否在林地“一張圖”的林地范圍內(nèi)。對于不在林地范圍但符合國家級公益林區(qū)劃范圍標準的小班，地方要求保留為國家級公益林的，由省級林業(yè)主管部門協(xié)調各級地方人民政府決定是否保留。人民政府確定保留為國家級公益林的，應出具在空間規(guī)劃、國土資源調查、林地保護利用規(guī)劃修編中保持這部分面積林地永久屬性的承諾，林業(yè)主管部門應在下一年度林地“一張圖”年度變更調查中將其變更為林地。

識別不符合區(qū)劃范圍標準的小班：根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第七條規(guī)定的區(qū)劃范圍和標準，在遙感影像圖上區(qū)劃各生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃范圍。將各生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃范圍疊加到國家級公益林矢量數(shù)據(jù)中，識別國家級公益林是否符合區(qū)劃范圍標準。落在區(qū)劃范圍外的小班以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)區(qū)位不屬于有林地、疏林地、灌木林地或者達不到集中連片30公頃標準的小班，不予納入生態(tài)保護紅線。

識別已經(jīng)改變林地用途的小班：參考建設項目使用林地審核審批、案件查處等資料，必要時開展補充調查，識別國家級公益林小班是否已經(jīng)改變林地用途。2012年國家級公益林區(qū)劃落界以來，已經(jīng)改變林地用途但目前尚未核減的小班，不予納入生態(tài)保護紅線。

3、將公益林銜接林地保護“一張圖”

林地“一張圖”被稱為現(xiàn)代林業(yè)信息管理的經(jīng)典力作，它顛覆了林地管理的傳統(tǒng)方式，并將引領林業(yè)管理整體升級。林地“一張圖”，為林地監(jiān)管、林地宏觀決策管理提供了重要基礎和支撐。

以生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃范圍為參考依據(jù)，結合現(xiàn)地補充調查，對小班界線進行修正。重點是將國家級公益林小班與林地“一張圖”的林地邊界，以及各生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃范圍邊界進行對照修正，確保國家級公益林小班邊界與林地“一張圖”的林地和非林地界線、以及生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃范圍邊界一致。林地范圍內(nèi)的國家級公益林小班邊界，根據(jù)實際情況進行必要的區(qū)劃和糾正。但一個小班同時跨兩個保護等級的必須按照林地“一張圖”中不同林地保護等級的界限進行小班劃分，其中自然保護地范圍定為一級保護，并對保護區(qū)內(nèi)權屬集體和個人的林地提高補償單價。在上述工作的基礎上，建立國家級公益林基礎信息數(shù)據(jù)庫，為公益林管理和森林生態(tài)效益補償資金兌現(xiàn)提供翔實、科學的數(shù)字依據(jù)。

結束語

森林生態(tài)的效益補償基金對于推動公益林的建設和林業(yè)生態(tài)的保護發(fā)展都非常有意義。完善基金補償，明確補償對象，確定好補償范圍，會使我國的公益林建設越來越好。

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隆林各族自治縣林業(yè)局 廣西 百色 533400