城鎮(zhèn)化中的農(nóng)村土地管理問題探析

張自強(qiáng) 王小玲

摘要：當(dāng)前一些地區(qū)存在的“賣土”“盜土”等行為，不僅破壞了基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，還使得農(nóng)民利益受損。這些現(xiàn)象直接反映出基層短期逐利與新發(fā)展理念之間的沖突與背向，間接折射出地方基層治理缺少準(zhǔn)備和前瞻以及失序等問題。農(nóng)民的各種行為（合法或非法）是在一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境以及資源稟賦、社會(huì)關(guān)系等條件下的反應(yīng)和選擇。除了如“賣土”“盜土”等違法行為以及失范失序的邊緣性違法違規(guī)行為如土地撂荒等，也有一些違規(guī)失范行為源于地方政府的行政要求，如下發(fā)通知要求“退果/苗/塘還糧”“退林還耕”等。這些現(xiàn)象和問題往往具有隱蔽性和模糊性，缺乏具體的法律調(diào)整，而政府又監(jiān)管不到位或者難到位，使得個(gè)別地區(qū)土地等資源利用無序和失范。要想徹底解決這些問題，需要政府部門進(jìn)行深度思考、高度重視以及進(jìn)一步規(guī)范、引導(dǎo)，補(bǔ)齊責(zé)任主體監(jiān)管不到位和治理能力不足的短板、明確各利益主體間的責(zé)權(quán)利邊界。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)村;土地管理;問題探析

引言

加強(qiáng)農(nóng)村承包地日常管理與服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包信息化建設(shè)。健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利等土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛以及補(bǔ)貼政策、征地補(bǔ)償、抵押擔(dān)保等管理服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。加快建設(shè)農(nóng)村承包地管理信息應(yīng)用平臺(tái)，強(qiáng)化農(nóng)村承包地信息跟蹤調(diào)查和日常變更，全面及時(shí)掌握承包地變化信息，推進(jìn)承包地?cái)?shù)字化、精細(xì)化管理。

1農(nóng)村土地資源情況

我國國土面積遼闊、人口數(shù)量眾多，人均土地占有量0.54公頃，低于世界平均水平，被聯(lián)合國列為土地資源匱乏國家之一。而且我國山地、荒漠較多，人均耕地面積1.4畝，位列世界126位以后，耕地資源較為缺乏。在人均土地資源占有量較少的情況下，存在嚴(yán)重的土地浪費(fèi)問題，不僅造成土地毀損，同時(shí)也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。我國經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展階段，一些地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)化率，加快建設(shè)速度，對土地資源粗放利用，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)和破壞。比如一些地區(qū)為搶抓項(xiàng)目，在建項(xiàng)目尚未完工，又立馬開工新的項(xiàng)目，多項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行，導(dǎo)致土地資源在短時(shí)間內(nèi)快速消耗。城鎮(zhèn)建設(shè)管理部門需要肩負(fù)土地管理責(zé)任，結(jié)合實(shí)際情況，積極探索先進(jìn)的土地管理方式方法。政府要加強(qiáng)對土地的監(jiān)管，從土地資源利用入手，做好土地資源規(guī)劃，積極引導(dǎo)人們參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)和開發(fā)中，充分發(fā)揮廣大人民群眾在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的積極作用，提升土地資源的利用率，讓土地資源得到充分利用，進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

2城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中土地管理面臨的問題

2.1土地資源利用效率低下

部分地方政府在推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中將重點(diǎn)放在建設(shè)主題公園或者經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等方面。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，從20世紀(jì)末到現(xiàn)在，我國城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，由于規(guī)劃不合理的問題，導(dǎo)致土地資源沒有得到充分利用，一部分土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)的情況，不少被浪費(fèi)的土地還是肥沃的耕地。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，部分耕地被用于其他用途，失去了原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用，給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失。此外，由于某些建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)問題，導(dǎo)致一些被占用的土地長時(shí)間處于閑置或停工狀態(tài)，造成土地資源浪費(fèi)。

2.2土地流轉(zhuǎn)無序。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在流轉(zhuǎn)無序的情況，一是由于土地分散，難以連片流轉(zhuǎn)。土地零碎化已經(jīng)成為流轉(zhuǎn)過程中的主要問題，自實(shí)施家庭承包制后，為保證公平，分地根據(jù)土地等級、距離及肥沃程度平均劃分，導(dǎo)致每個(gè)家庭地塊較多，存在布局分散、面積小的問題，對于農(nóng)地經(jīng)營流轉(zhuǎn)造成了制約。二是政府引導(dǎo)不足。土地流轉(zhuǎn)需要有政府進(jìn)行引導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)國家政策方針，結(jié)合實(shí)際情況積極引導(dǎo)農(nóng)民有序規(guī)范的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。但當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較低，仍處于自發(fā)性階段。三是土地流轉(zhuǎn)后用途監(jiān)管不到位，原有耕地流轉(zhuǎn)造成的耕地非糧化、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后成的非農(nóng)化問題，已成為流轉(zhuǎn)過程無序的最終表現(xiàn)形式。

2.3農(nóng)民參與度較低

被占用的大量土地資源中包括部分耕地，導(dǎo)致我國糧食減產(chǎn)。農(nóng)民則失去了賴以生存的土地，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入逐漸減少。農(nóng)村沒有良好的就業(yè)機(jī)會(huì)和條件，土地被征用后，農(nóng)民沒有了經(jīng)濟(jì)來源，面臨再就業(yè)的問題，這種連鎖反應(yīng)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對城鎮(zhèn)化建設(shè)的參與度較低。

3改善建議

3.1調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與規(guī)劃的積極性與主動(dòng)性，合理使用土地資源

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，社會(huì)快速進(jìn)步，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，使得土地資源人均占有量不足的問題更加明顯，土地管理相關(guān)人員需要引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與到土地管理當(dāng)中，提高農(nóng)民參與土地規(guī)劃的熱情，使人們明確了解到城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用，避免出現(xiàn)誤會(huì)。除此之外，政府需要提高宣傳力度，利用活動(dòng)或者宣傳手冊等方式，使農(nóng)民可以及時(shí)掌握城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)態(tài)與進(jìn)程，了解其中的具體信息;還可以借助新媒體渠道，如微信、抖音等做好宣傳，確保土地管理過程科學(xué)化、透明化、合理化;還要進(jìn)一步完善監(jiān)督管理制度，通過有效的監(jiān)管方式，避免再次出現(xiàn)違規(guī)違法問題，有效利用土地資源，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3.2完善征地補(bǔ)償。

土地作為農(nóng)民賴以生存的要素，征用土地與農(nóng)民未來生活息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)完善征地補(bǔ)償，以解決征地難的問題。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共利益認(rèn)定，舉辦聽證會(huì)，以此了解農(nóng)民意見。通過討論的方式確定大部分人所認(rèn)定的公共利益，嘗試?yán)米杂山灰追绞剑罐r(nóng)民能夠自愿交出土地，保證雙方意見一致。如若雙方無法達(dá)成一致意見，則可引入第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)定價(jià)格，尋求替代方案。并且，在征收過程中，嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用補(bǔ)償倍數(shù)計(jì)算模式，根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)助費(fèi)分配。但是，在實(shí)際中一年銷售額無法確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)幅度較大，法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)差異較大，在實(shí)際操作中為避免農(nóng)民追求最大化利益盲目投資搶種搶建，應(yīng)規(guī)定在征用中附著物補(bǔ)償參考前一年農(nóng)業(yè)、建筑、林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確種植密度與建筑面積。對于農(nóng)民人為的補(bǔ)償不公平，可在參考建筑施工定額情況下，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一年調(diào)整一次，結(jié)合實(shí)際情況提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，以獲得農(nóng)民的支持。另外，在支付土地征收補(bǔ)償中，強(qiáng)化補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管，從財(cái)政部門直接將資金發(fā)放至銀行卡，直接補(bǔ)償給農(nóng)民，且定期進(jìn)行公告，避免產(chǎn)生不合理分配情況。

3.3要做好農(nóng)村土地資源的規(guī)劃、利用與管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值與效益。

馬克思明確指出，“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。土地是農(nóng)村發(fā)展的根本性要素資源和載體。農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的生計(jì)都依賴于土地的產(chǎn)能以及合理利用。農(nóng)村土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規(guī)劃、利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要解決的重要問題。村民自治組織有責(zé)任和義務(wù)規(guī)劃、利用、保護(hù)以及管理好鄉(xiāng)村的集體資源資產(chǎn)。同時(shí)，縣級政府部門在土地利用管理過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)和激勵(lì)作用，給予村民委員會(huì)參與的空間，增強(qiáng)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力和行動(dòng)能力，鼓勵(lì)其盤活、用好農(nóng)村的資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素資源的分類管理與高效利用。

結(jié)束語

土地管理在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到了重要作用，目前我國土地資源管理還存在一定缺陷和不足，所以在后續(xù)的土地管理工作中，需要結(jié)合土地實(shí)際情況，采取完善科學(xué)的管理措施應(yīng)對現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題。在土地管理的過程中，注重保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)，適時(shí)依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況完善土地管理制度，不斷提升土地的集約化水平，調(diào)整人口、土地和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。

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