城市規(guī)劃導(dǎo)向下的土地儲備發(fā)展策略

徐海波

摘要：現(xiàn)代城市規(guī)劃建設(shè)理念與城市土地儲備管理制度的出現(xiàn)同時迅速興起與同步出現(xiàn)，不是偶然的，兩者之間更是有著密切的相互作用關(guān)聯(lián)。城市規(guī)劃運(yùn)作理念的不斷興起，城市規(guī)劃土地儲備僅為運(yùn)作制度提供了一套相應(yīng)的理論指導(dǎo)，相反，城市規(guī)劃土地儲備運(yùn)作制度的不斷完善，又為我國城市規(guī)劃運(yùn)作提供了一項具體儲備運(yùn)作的新形式。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;土地儲備;發(fā)展

一、建立規(guī)范城市土地儲備管理制度是必然趨勢

從儲備制度結(jié)構(gòu)設(shè)計需要針對的實(shí)際問題和設(shè)計初衷上來看，城市建設(shè)土地儲備制度具有以下幾個必要性：一是城市土地所有使用權(quán)出讓制度結(jié)構(gòu)更新的具體實(shí)施需要。從無償、無期限土地到有償、有償無期限土地使用，就必然需要一個好的土地出讓市場平臺來真正實(shí)現(xiàn)使用過度。我國一個國家政府土地管理者擁有城市中的土地，換句話說也就是說在城市中的土地管理是不隸屬于一個國家的，國家的地方政府對城市土地管理起著一種調(diào)控性作用，有利于基本實(shí)現(xiàn)一個國家政府作為城市土地資源所有者的社會主體經(jīng)濟(jì)地位。二是權(quán)責(zé)明晰保障土地固定資產(chǎn)所有產(chǎn)權(quán)。由于長期以來實(shí)行無償、無期限土地劃撥無償使用國有土地，城市規(guī)劃土地所有變異產(chǎn)權(quán)為所有使用者個人所有。國家有權(quán)壟斷國有土地一級開發(fā)市場，有利于企業(yè)明晰掌握土地所有產(chǎn)權(quán)。三是有效防止我市國有土地固定資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。無償、無限期違規(guī)劃撥非法使用國有土地，導(dǎo)致一部分國有單位以及國有企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)違規(guī)出租和非法轉(zhuǎn)讓國有土地不良現(xiàn)象，造成使用國有土地固定資產(chǎn)的大量收益流失。

二、目前我國城市土地儲備分析

目前現(xiàn)在我國具代表性的地方土地儲備管理模式主要有以下幾種：第一種模式是"上海模式"，上海三種模式等都是以土地市場機(jī)制及其運(yùn)行規(guī)律為理論基礎(chǔ)的;第二種模式是"杭州模式"，杭州三種模式等都是一種以政府部門為主要力量指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)力量的模式﹔第三種模式是"武漢模式"，武漢三種模式等都是中央市場和地方政府的有效相互結(jié)合管理模式。盡管由于目前缺乏統(tǒng)一性的法律或相關(guān)行政部門法規(guī)以有效規(guī)范城市土地開發(fā)收購使用儲備，各地方的做法也不盡相同，但是，城市使用土地儲備管理制度基本特征依然有章可循。在整個我國土地儲備管理過程中，土地的前期收購、土地的前期處理、土地的后期產(chǎn)權(quán)出讓都已經(jīng)是非常重要的一個環(huán)節(jié)，土地、資金又同樣屬于這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.不夠明確的城市土地儲備機(jī)構(gòu)定位

土地儲備管理機(jī)構(gòu)功能職責(zé)主體定位不夠充分明確，很大程度上也阻礙著我國土地儲備工作目標(biāo)的順利完成實(shí)現(xiàn)。通過案例分析目前全國各地的企業(yè)土地儲備部在中心內(nèi)部的各種權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)，由此可見，土地儲備部在中心內(nèi)部扮演著兩種重要的主導(dǎo)角色。第一種方法是根據(jù)企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而做的從事大型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動。例如∶按照國有土地出讓市場的發(fā)展需要，之后首先進(jìn)行土地決策，并且及時的計劃進(jìn)行國有土地的開發(fā)收購、土地的收購儲備、土地的預(yù)備出讓等管理活動，按照實(shí)行現(xiàn)代國有企業(yè)管理制度的實(shí)際經(jīng)營需求，進(jìn)行資金籌集、運(yùn)作和進(jìn)行管理的在土地上的收購、儲備和預(yù)備的出讓土地資金等管理活動。第二種方式是通過地方政府部門授權(quán)之后可以行駛的地方政府職能。例如：需要代表各級政府的領(lǐng)導(dǎo)指示，制定好一些土地集中收購項目儲備開發(fā)計劃，并且按照提高土地綜合利用率的總體規(guī)劃和中心城市規(guī)劃，將那些因?yàn)闊o法進(jìn)行”騰籠還鳥”、”退二進(jìn)三”的類型土地、企業(yè)因?yàn)楦淖冏陨斫?jīng)營制度以及就中心城區(qū)進(jìn)行改造的其他存量類型土地以及新城進(jìn)行開發(fā)的其他增量類型土地等等的收購項目集中清理起來。

2.城市儲備土地的供應(yīng)方式不合理

開展我國城市政府土地儲備管理工作，具體來說包括幾個主要階段：首先主要是城市土地的前期收購，其次再才是城市土地的前期儲備、最后再才是城市土地的持續(xù)供應(yīng)。土地的具體供應(yīng)階段是政府城市儲備土地具體使用權(quán)所有價值具體的直接實(shí)現(xiàn)，把政府儲備城市土地的具體使用權(quán)直接投入市場經(jīng)濟(jì)活動中，這其實(shí)是一項具體計劃性非常的強(qiáng)的市場活動，政府把儲備土地上的出售權(quán)讓給工業(yè)用地管理單位，而不是獲取儲備土地上的使用權(quán)后所帶來的土地出讓金以及獲得土地出讓收益的具體實(shí)現(xiàn)階段。城市居民儲備住宅土地所有使用權(quán)的土地供應(yīng)管理方法對促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)發(fā)展以及維護(hù)城市人民政府、用地管理單位及廣大市民的切身利益安全具有重大的社會影響。

三、城市規(guī)劃導(dǎo)向下的土地儲備模式

使整個城市里的土地投資市場更加的有序，創(chuàng)造了一個很好的土地投資市場氛圍。建立城市土地儲備供應(yīng)體系，還因?yàn)榭梢酝ㄟ^科學(xué)合理的控制調(diào)控城市土地儲備供應(yīng)市場規(guī)模以及供應(yīng)節(jié)奏，使一個城市中的土地供應(yīng)市場更加的安全規(guī)范和更加科學(xué)。通過及時提供一級土地市場相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)土地投資者的住宅用地出讓審批辦理手續(xù)的有效簡單化，為土地投資市場軟環(huán)境的有效實(shí)現(xiàn)改善創(chuàng)造了更多可能。同時，政府根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的實(shí)際情勢，適時調(diào)節(jié)中國土地市場供應(yīng)，避免中國經(jīng)濟(jì)過冷或樓市過熱。政府土地壟斷城市土地資源供應(yīng)之前，開發(fā)商通過獲取政府土地的各種途徑不同，土地的資產(chǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別也很大，導(dǎo)致政府土地價格與資產(chǎn)價值標(biāo)準(zhǔn)不符合的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。政府過度壟斷城市土地一級出讓市場，導(dǎo)致我國土地市場供應(yīng)流動渠道過于單一，通過土地拍賣、招標(biāo)等多種市場化交易方式直接決定城市土地價格，最大限度地提高體現(xiàn)城市土地的實(shí)際使用價值，土地價格嚴(yán)重過高背離實(shí)際價值的不良現(xiàn)象很難得到有效抑制。

結(jié)束語

通過建立完善土地儲備管理機(jī)制一定可以有效實(shí)現(xiàn)土地收購、儲備、出讓國有土地等各項經(jīng)濟(jì)活動，這樣就一定能大大強(qiáng)化我國土地開發(fā)市場的綜合調(diào)控供應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)我國土地市場資源的有效優(yōu)化合理組合。減少和有效避免了影響土地利用收益的大量資本流失，創(chuàng)造了更大的經(jīng)濟(jì)效益。

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