相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理與政府扶貧能力轉(zhuǎn)型

王昶 王三秀

摘 ? 要：我國(guó)的扶貧重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移至鞏固拓展脫貧成果及相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理，這客觀上需要政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)生計(jì)理論對(duì)這一轉(zhuǎn)型的研究提供了有益啟示?；趯?duì)相對(duì)貧困內(nèi)涵和特性的研究，對(duì)可持續(xù)生計(jì)理論展開(kāi)生計(jì)目標(biāo)、生計(jì)策略和動(dòng)力結(jié)構(gòu)三個(gè)方面的拓展研究，不僅能為政府扶貧能力轉(zhuǎn)型帶來(lái)合理的邏輯基點(diǎn)和有效的路向設(shè)計(jì)，而且能為政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)踐意義提供價(jià)值理?yè)?jù)。依據(jù)上述分析，在政府扶貧知識(shí)、規(guī)制、方法和過(guò)程四個(gè)方面進(jìn)行變革創(chuàng)新，是最終實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的可行路徑。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理;政府扶貧能力轉(zhuǎn)型;可持續(xù)生計(jì)理論

中圖分類號(hào)：F323.8 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2021）05-0134-12

隨著精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)的完成，我國(guó)的扶貧重心轉(zhuǎn)移至鞏固拓展脫貧成果及相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理。作為一種比較性貧困，農(nóng)村相對(duì)貧困的治理需求十分迫切，2013年我國(guó)農(nóng)村居民的最高收入組與最低收入組人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年這一差距穩(wěn)定在9倍以上[1]。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》特別強(qiáng)調(diào)要鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確指出要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶。上述政策文件指明了相對(duì)貧困治理的基本目標(biāo)與原則。在此背景下，對(duì)于政府扶貧能力的理論內(nèi)涵與實(shí)踐策略進(jìn)行創(chuàng)新研究，既是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，又是踐行脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

隨著我國(guó)扶貧進(jìn)入新階段，對(duì)相對(duì)貧困的研究日益引起學(xué)術(shù)界重視，并在相對(duì)貧困的內(nèi)涵特征及治理策略等方面取得了一些研究成果。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理，有學(xué)者提出應(yīng)按照“監(jiān)測(cè)識(shí)別—制度管理—貫徹落實(shí)—反饋完善”的治理機(jī)制構(gòu)建相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制[2]。良好的機(jī)制不能離開(kāi)體制結(jié)構(gòu)的支持，因?yàn)樵谏鐣?huì)力量缺場(chǎng)以及貧困群體主體性缺失的情形下，政府支持的扶貧項(xiàng)目會(huì)更傾向于選擇容易出政績(jī)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目[3]。相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理需要從整體上打造一套扶貧治理體系[4]。這一治理體系囊括了治理結(jié)構(gòu)、治理策略和治理動(dòng)力等方面，而這種政府在相對(duì)貧困領(lǐng)域的治理能力體現(xiàn)，實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含政府扶貧能力的理論與實(shí)踐議題。政府扶貧能力實(shí)際上是貧困治理中“政府將自己意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”[5]。相對(duì)貧困在構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)、需求及目標(biāo)方面都呈現(xiàn)與絕對(duì)貧困不同的特點(diǎn)，在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)下，政府扶貧能力的順利轉(zhuǎn)型顯得分外重要而迫切。學(xué)術(shù)界對(duì)政府扶貧能力已有初步的探索，如有的學(xué)者關(guān)注基層政府扶貧中的信息溝通、內(nèi)部管理、扶貧項(xiàng)目與資源管理等能力要素[6];也有學(xué)者指出，權(quán)力能力式微、組織協(xié)調(diào)能力不足和政策執(zhí)行能力缺陷等方面的困境是產(chǎn)業(yè)扶貧難以精準(zhǔn)到位的原因[7]。雖有研究直接涉及扶貧轉(zhuǎn)型背景下政府扶貧能力構(gòu)建的問(wèn)題，但僅局限于對(duì)經(jīng)濟(jì)扶貧能力的考察分析[8]?？傮w來(lái)看，已有文獻(xiàn)缺少對(duì)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的全面考察。這種學(xué)理認(rèn)識(shí)的模糊性，不利于現(xiàn)實(shí)中相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的建立[9]。

在貧困治理重心轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理的背景下，政府扶貧能力的創(chuàng)新建構(gòu)不僅需要確立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，而且需要契合中國(guó)情境的理論予以支持與導(dǎo)引。實(shí)際上，相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理要促進(jìn)相對(duì)貧困者生計(jì)的可持續(xù)化，這既包括其生活水平的不斷提升，又包括其生計(jì)自我改善能力的持續(xù)增進(jìn)。在此方面，在農(nóng)村減貧中頗受關(guān)注的可持續(xù)生計(jì)理論具有重要的啟發(fā)意義。同時(shí)，相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力的新議題，又顯示了該理論的一定局限性，因而需要對(duì)其進(jìn)行拓展創(chuàng)新。基于此，本文嘗試基于拓展性的可持續(xù)生計(jì)理論視角，對(duì)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)研究。本文基于我國(guó)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的實(shí)際需要對(duì)可持續(xù)生計(jì)理論進(jìn)行拓展，對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的邏輯基點(diǎn)、發(fā)展路向及價(jià)值意義展開(kāi)分析，并在此基礎(chǔ)上探討相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的理論邏輯

相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型，意味著政府要在反貧困新目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)扶貧能力的創(chuàng)新建構(gòu)和實(shí)踐轉(zhuǎn)變。對(duì)這一重要問(wèn)題的探索，不僅需要深刻把握新時(shí)代我國(guó)從消除絕對(duì)貧困到治理相對(duì)貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)變化，而且需要運(yùn)用具有創(chuàng)新價(jià)值的新觀念對(duì)此予以理論上的支持。對(duì)可持續(xù)生計(jì)理論的引入、拓展和應(yīng)用，能夠?yàn)橄鄬?duì)貧困長(zhǎng)效治理目標(biāo)下的我國(guó)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型提供有效的邏輯基點(diǎn)和路向設(shè)計(jì)。

（一）政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的邏輯基點(diǎn)：可持續(xù)生計(jì)理論拓展的機(jī)理

相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理是我國(guó)進(jìn)入后扶貧時(shí)代的貧困治理基本目標(biāo)，對(duì)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的探索不僅應(yīng)以此作為研究起點(diǎn)，而且應(yīng)將堅(jiān)實(shí)的理論成果作為學(xué)理支撐。自突破將貧困定義為收入不足的認(rèn)識(shí)局限性以來(lái)，人們就開(kāi)始不斷探索新的貧困治理方式，并形成一些典型的理論思路，如社會(huì)排斥和貧困脆弱性理論，以及可行能力貧困理論等。其中，作為發(fā)展型社會(huì)政策的核心理論，可持續(xù)生計(jì)理論有著自身相對(duì)完整的邏輯體系。該理論在20世紀(jì)80年代聯(lián)合國(guó)舉行的世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上首次提出后，立即引起人們的廣泛關(guān)注。在1995 年《哥本哈根宣言》中，可持續(xù)生計(jì)理論得到進(jìn)一步的闡述。尤其是在安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里等學(xué)者的研究下，可持續(xù)生計(jì)理論逐步成為農(nóng)村減貧和發(fā)展實(shí)踐的核心思想?？沙掷m(xù)生計(jì)的理論觀點(diǎn)與相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)具有良好的契合性，因?yàn)槊嫦蛳鄬?duì)貧困治理實(shí)踐的扶貧重心轉(zhuǎn)移意味著我國(guó)扶貧觀念和策略的多重轉(zhuǎn)變，而這正是可持續(xù)生計(jì)理論的關(guān)鍵議題。

在核心理念上，可持續(xù)生計(jì)理論提出“環(huán)境與政策——生計(jì)資源——機(jī)構(gòu)程序與組織架構(gòu)——生計(jì)策略——生計(jì)后果”的邏輯鏈條，強(qiáng)調(diào)對(duì)包括自然、經(jīng)濟(jì)、人力和社會(huì)資本在內(nèi)的一系列生計(jì)資源的有效獲得，是實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)并避免生計(jì)脆弱性的前置條件。這能夠?yàn)槲覈?guó)相對(duì)貧困治理提供總體性的指導(dǎo)思路。

在實(shí)踐目標(biāo)上，可持續(xù)生計(jì)理論將民眾置于減貧政策的中心地位，特別注重其生計(jì)能力建構(gòu)的目標(biāo)設(shè)計(jì)，即“如果一種生計(jì)有能力應(yīng)付壓力和沖擊并從中恢復(fù)，維持或提高其能力和資產(chǎn)，同時(shí)又不破壞自然資源基礎(chǔ)，那么它就是可持續(xù)的”[10]。這能夠?yàn)槲覈?guó)相對(duì)貧困治理提供明確的實(shí)踐方向。

在具體手段上，可持續(xù)生計(jì)理論主張政策過(guò)程的優(yōu)化，確保政府與其他主體在相關(guān)政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的合作共治，并將其視為減貧政策效率的保障機(jī)制。這能夠?yàn)槲覈?guó)相對(duì)貧困治理提供參考性的策略方法。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)以應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困為主要任務(wù)的扶貧新階段，可持續(xù)生計(jì)理論具有一定的啟發(fā)意義和理論價(jià)值。但是，相對(duì)貧困的構(gòu)成復(fù)雜性、目標(biāo)人群廣泛性及財(cái)政可負(fù)擔(dān)性等特質(zhì)，內(nèi)在要求這種治理必須將長(zhǎng)效性置于突出地位。這客觀上形成了拓展和創(chuàng)新可持續(xù)生計(jì)理論的空間。理論的發(fā)展不能僅包含“當(dāng)?shù)厝说囊暯恰盵11]，還應(yīng)基于特定的情境進(jìn)行拓展性的研究。就可持續(xù)生計(jì)理論而言，在應(yīng)用層面尤其應(yīng)注重根植于具體實(shí)踐場(chǎng)景的“本體創(chuàng)新”[12]。就我國(guó)而言，可持續(xù)生計(jì)的理論觀點(diǎn)亦必須更緊密結(jié)合相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的實(shí)踐需求背景，這就意味著首先要對(duì)相對(duì)貧困的內(nèi)涵及基本特質(zhì)獲得科學(xué)合理的認(rèn)識(shí)。相對(duì)貧困這一概念由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯森在20世紀(jì)50年代首先提出，在此之后，學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)相對(duì)貧困的內(nèi)涵進(jìn)行了探索并形成了多種觀點(diǎn)，主要包括三種：一是收入相對(duì)不足，收入可滿足基本生活需要，但難以購(gòu)買絕大多數(shù)人認(rèn)為的必備物或服務(wù)，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等[13];二是個(gè)體在多個(gè)維度下的相對(duì)剝奪，這種相對(duì)剝奪涵蓋了“貧”這一經(jīng)濟(jì)維度和“困”這一社會(huì)發(fā)展維度[14];三是發(fā)展?jié)撃芘c活力的相對(duì)不足，相對(duì)貧困中最嚴(yán)重的問(wèn)題是存在影響發(fā)揮其人力潛力和能力的不利因素，就此而言，相對(duì)貧困的人群范圍要大得多[15]。

以上認(rèn)識(shí)有助于從不同視角獲得對(duì)相對(duì)貧困概念的理解。相較而言，將相對(duì)貧困視為個(gè)體在多個(gè)維度下相對(duì)剝奪的視角具有更為全面的意涵，因而也得到了較多回應(yīng)。例如，有學(xué)者指出，相對(duì)貧困治理主要是解決脫貧后的返貧、區(qū)域間收入差距以及發(fā)展中公平公正缺失等問(wèn)題[16]。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)視野下的相對(duì)貧困治理涵蓋了收入、就業(yè)、健康、養(yǎng)老服務(wù)等多個(gè)維度的治理內(nèi)容[17]。但這一視角的缺陷在于，雖然揭示了相對(duì)貧困的多維特征，但對(duì)各維度間的內(nèi)在邏輯的聯(lián)系尚缺乏整體分析。實(shí)際上，相對(duì)貧困并非個(gè)體在多個(gè)維度下相對(duì)剝奪的簡(jiǎn)單或任意集合，更非孤立現(xiàn)象，而是存在著密切的邏輯關(guān)聯(lián)?？梢哉J(rèn)為，相對(duì)貧困實(shí)質(zhì)上是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復(fù)雜缺失現(xiàn)象或狀態(tài)。其中，“多維”指的是相對(duì)貧困者往往處于經(jīng)濟(jì)生活、基本健康、基本照護(hù)服務(wù)、基本權(quán)利、脫貧能力、知識(shí)文化等多維度的相對(duì)缺失狀態(tài)，這是由相對(duì)貧困內(nèi)涵的多維解讀所決定的。具體來(lái)看，每一維度又存在自身多維性，如健康貧困包括身體、精神心理等健康缺失，能力貧困包括勞動(dòng)就業(yè)、健康維護(hù)及其自身脫貧參與能力不足。“雙層”指的是：物質(zhì)生活、基本健康及照護(hù)服務(wù)的相對(duì)缺失，可視為相對(duì)貧困的第一層次，這是相對(duì)貧困治理的顯性目標(biāo)和傳統(tǒng)議題，而權(quán)利、能力及知識(shí)文化的相對(duì)不足則屬于相對(duì)貧困的第二層次，這構(gòu)成了貧困者難以及時(shí)察覺(jué)和清晰把握的相對(duì)剝奪。“累積循環(huán)”指的是相對(duì)貧困各個(gè)維度及不同層次之間存在的累積循環(huán)性。如收入不足影響疾病治療，易形成健康相對(duì)貧困，健康相對(duì)貧困亦可演化為更大疾病問(wèn)題的發(fā)生而形成照護(hù)服務(wù)不足等貧困，最終又會(huì)進(jìn)一步演化為收入的相對(duì)缺失。正如約翰·布雷斯所言，多種貧困之間存在復(fù)雜的影響關(guān)系，不斷循環(huán)，原因和結(jié)果甚至可以互換[18]。

以上對(duì)相對(duì)貧困內(nèi)部結(jié)構(gòu)、相互關(guān)系與延續(xù)機(jī)制的新認(rèn)識(shí)，有助于洞悉我國(guó)相對(duì)貧困治理的復(fù)雜需求，但也凸顯了可持續(xù)生計(jì)理論的局限性。對(duì)于可持續(xù)生計(jì)理論的拓展，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)蘊(yùn)含相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的觀念基礎(chǔ)與內(nèi)在邏輯，主要包括以下方面：

第一，生計(jì)目標(biāo)的拓展。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的目標(biāo)下，可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的拓展是從強(qiáng)調(diào)發(fā)展性生計(jì)目標(biāo)，轉(zhuǎn)向兼顧發(fā)展性與穩(wěn)定性生計(jì)目標(biāo)?？沙掷m(xù)生計(jì)理論主要是強(qiáng)調(diào)發(fā)展性的可持續(xù)生計(jì)，對(duì)生存穩(wěn)定性的生計(jì)目標(biāo)關(guān)注較少，或持有過(guò)于樂(lè)觀的態(tài)度。實(shí)際上，發(fā)展性生計(jì)不可能離開(kāi)對(duì)生計(jì)的整體考察分析。就相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理而言，在物質(zhì)生活、基本健康及照護(hù)服務(wù)層面的生計(jì)穩(wěn)定性尤為重要，因?yàn)椴簧儇毨д呒幢阋褦[脫絕對(duì)貧困而轉(zhuǎn)化為相對(duì)貧困者，這種轉(zhuǎn)化也并不穩(wěn)固。雖然可持續(xù)生計(jì)理論也提出了涉及能力、機(jī)會(huì)及權(quán)利不足等與穩(wěn)定性生計(jì)相關(guān)的深層次貧困問(wèn)題，但仍屬于較為抽象的論述，缺乏實(shí)際操作性。生計(jì)目標(biāo)的拓展強(qiáng)調(diào)政府要追求穩(wěn)定性與發(fā)展性的生計(jì)目標(biāo)，如可行能力的具體清單還包括生命、身體健康、身體完整、感覺(jué)、情感、實(shí)踐理性、依存、其他物種、玩耍、對(duì)自身環(huán)境的控制等[19]。這也意味著，政府扶貧必須從以往的收入支持能力轉(zhuǎn)型為更多地關(guān)注應(yīng)對(duì)非收入性貧困，如考察權(quán)利貧困的衡量維度包括是否存在參與，機(jī)會(huì)貧困包括是否有可及性或可負(fù)擔(dān)性等。這種扶貧目標(biāo)的變化對(duì)貧困治理提出了新的要求。政府整合自身與社會(huì)各類資源，并在此基礎(chǔ)上探索從治理結(jié)構(gòu)層面的變化著手，提升在貧困治理中將發(fā)展性生計(jì)和穩(wěn)定性生計(jì)目標(biāo)有效銜接的能力。

第二，生計(jì)策略的拓展。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的戰(zhàn)略目標(biāo)下，生計(jì)策略的拓展體現(xiàn)在如下方面：一是從強(qiáng)調(diào)微觀—宏觀層面策略到注重中觀層面制度創(chuàng)新的支持策略。可持續(xù)生計(jì)理論一方面?zhèn)戎赜趥€(gè)體生計(jì)策略的設(shè)計(jì)，這使得其過(guò)于關(guān)注微觀事務(wù)，忽視了那些需要加以變革的根深蒂固的結(jié)構(gòu)性障礙[20];另一方面，對(duì)宏觀問(wèn)題也有所關(guān)注，但往往因過(guò)于宏大而難以產(chǎn)生直接效果，如土地政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的情境下，中觀層面的制度創(chuàng)新尤其重要。制度是造成相對(duì)貧困者權(quán)利、機(jī)會(huì)及能力不足的關(guān)鍵性因素，也是應(yīng)對(duì)深層次相對(duì)貧困和防止相對(duì)貧困累積循環(huán)的主要著力點(diǎn)。二是從注重生計(jì)策略共性到共性與差異性的有機(jī)結(jié)合?？沙掷m(xù)生計(jì)理論在具體的策略主張上特別重視貧困者生計(jì)需求的共性，而對(duì)個(gè)體差異性在總體上關(guān)注不足。事實(shí)上，相對(duì)貧困群體存在著相當(dāng)程度的差異性。如從我國(guó)的地區(qū)差異性來(lái)看，民族地區(qū)與非民族地區(qū)相比，多維貧困中的能力貧困在貢獻(xiàn)度上大于收入貧困[21]。相對(duì)貧困者個(gè)體的扶貧需求差異需要在個(gè)別化分析的基礎(chǔ)上形成更為精準(zhǔn)的生計(jì)策略。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府扶貧整體能力較強(qiáng)，而對(duì)差異化個(gè)體的扶貧能力不足。精準(zhǔn)扶貧策略雖使政府在此方面的能力有所提升，但這種相對(duì)貧困的差異化對(duì)政府扶貧能力而言仍是新的挑戰(zhàn)。以上兩方面的生計(jì)策略拓展都意味著政府需要有能力創(chuàng)新扶貧過(guò)程中的治理策略，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)最大化的可持續(xù)生計(jì)效果。

第三，脫貧動(dòng)力的拓展。新的扶貧目標(biāo)需要政府扶貧有科學(xué)合理的實(shí)踐策略，同時(shí)也需要相應(yīng)的行為動(dòng)力。可持續(xù)生計(jì)理論注重貧困者自我脫貧動(dòng)力，這對(duì)于同時(shí)在多個(gè)維度和層次破解相對(duì)貧困無(wú)疑是具有效率的。但“生計(jì)思路是把那種強(qiáng)烈的、自下而上的傳統(tǒng)發(fā)展到了極致，非常相信草根階層組織通過(guò)直接行動(dòng)來(lái)解決他們問(wèn)題的能力”[20]。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于歷史、教育、觀念、環(huán)境等因素的制約，這種生計(jì)思路的實(shí)現(xiàn)并非易事。精準(zhǔn)脫貧的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)揭示，有效脫貧需要內(nèi)外動(dòng)力共同凝聚成脫貧攻堅(jiān)的強(qiáng)大合力[22]，可持續(xù)生計(jì)在我國(guó)后扶貧時(shí)代的實(shí)現(xiàn)亦要求如此。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的場(chǎng)域下，政府需要有能力實(shí)現(xiàn)扶貧治理動(dòng)力的轉(zhuǎn)型。一方面，脫貧動(dòng)力需要從以外部動(dòng)力為主，逐步轉(zhuǎn)向更多依靠貧困者的內(nèi)生動(dòng)力，避免絕對(duì)貧困治理中存在的“包辦式扶貧”現(xiàn)象;另一方面，內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)運(yùn)用會(huì)存在一定的制約因素，需要政府通過(guò)積極行動(dòng)使包括社會(huì)和市場(chǎng)的外部幫扶力量與內(nèi)生力量形成聯(lián)結(jié)，在內(nèi)外動(dòng)力互嵌互動(dòng)的狀態(tài)下最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)以達(dá)到扶貧長(zhǎng)效效果。這對(duì)于政府扶貧能力也是新的考驗(yàn)。

（二）政府扶貧能力轉(zhuǎn)型路向設(shè)計(jì)：可持續(xù)生計(jì)理論拓展的應(yīng)用

基于相對(duì)貧困內(nèi)涵和特性的理解對(duì)可持續(xù)生計(jì)理論進(jìn)行拓展和應(yīng)用，意味著在保留其以生計(jì)為核心概念的基本理論邏輯的同時(shí)，能夠更加有效地匹配相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的中國(guó)情境。可持續(xù)生計(jì)理論的拓展不僅包含了政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的理論意蘊(yùn)，而且為政府的扶貧能力轉(zhuǎn)型提供了清晰的發(fā)展路向，主要包括以下方面：

第一，基于拓展的生計(jì)目標(biāo)，由植入性干預(yù)能力向嵌入式扶貧能力轉(zhuǎn)型。植入性干預(yù)通常是基于特定扶貧目標(biāo)的外部政策實(shí)施，因主要依托行政力量而帶有更多的科層制色彩，在消除絕對(duì)貧困上具備一定效率優(yōu)勢(shì)。然而，我國(guó)后扶貧時(shí)代對(duì)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的訴求，將發(fā)展性生計(jì)目標(biāo)與穩(wěn)定性生計(jì)目標(biāo)緊密聯(lián)結(jié)，要求政府扶貧能力在治理結(jié)構(gòu)層面發(fā)生變化，完成由植入性干預(yù)能力向嵌入式扶貧能力的轉(zhuǎn)型。嵌入性這一概念用于描述網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的直接聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)整體功能結(jié)構(gòu)及行動(dòng)者關(guān)系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)[23]。就政府扶貧能力而言，嵌入式的扶貧能力要求多元扶貧主體圍繞相對(duì)貧困內(nèi)容達(dá)成高度交互性和精細(xì)化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種多主體的深度合作正是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性生計(jì)目標(biāo)不可或缺的前提條件。從這樣的治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，可持續(xù)生計(jì)的發(fā)展性和穩(wěn)定性目標(biāo)能夠獲得有機(jī)整合和相互銜接。

第二，基于拓展的生計(jì)策略，由財(cái)政支持能力向整體性扶貧能力轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型意味著在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的背景下，政府需要具有在整體上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的能力，避免因局限于某一特定方面而造成治理低效或缺乏長(zhǎng)效性。從前文對(duì)相對(duì)貧困內(nèi)涵和特性的分析中可以看出，相對(duì)貧困從表層到深層的延伸，以及不同維度和層次間的累積循環(huán)，使得扶貧難度逐漸增加，因而對(duì)于生計(jì)策略的選擇也就不可能再采用單一的財(cái)政支持方式，在治理手段層面勢(shì)必要實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力由財(cái)政支持能力向整體性扶貧能力的轉(zhuǎn)型。這種整體性的扶貧能力需要圍繞中觀層面的政策制度創(chuàng)新而展開(kāi)，并在充分考慮個(gè)體生計(jì)需求差異性的基礎(chǔ)上形成整體性的策略體系，由此才能使可持續(xù)生計(jì)的效果得以延續(xù)。

第三，基于拓展的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，由外部力量扶貧能力向內(nèi)外動(dòng)力整合能力轉(zhuǎn)型。內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的核心驅(qū)動(dòng)力量。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的場(chǎng)景下，可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的達(dá)成與否很大程度上取決于政府的內(nèi)外動(dòng)力整合能力大小，即外部力量與貧困者自身的內(nèi)部力量是否形成了良性結(jié)合。在絕對(duì)貧困治理中，由于大多數(shù)貧困者自我脫貧參與能力不足，來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的外部幫扶十分必要。過(guò)往我國(guó)對(duì)于扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、績(jī)效考核等方面的實(shí)踐安排主要體現(xiàn)了外部扶貧能力的特點(diǎn)，對(duì)內(nèi)生動(dòng)力則重視不足。一方面，相對(duì)貧困的特性使政府直接幫扶的效果存在較多局限;另一方面，相對(duì)貧困人群規(guī)模更為龐大，人群更加多樣，蘊(yùn)含的內(nèi)生潛能也更加豐富。因此，在治理動(dòng)力層面，推動(dòng)政府由外部扶貧能力向內(nèi)外動(dòng)力整合能力的轉(zhuǎn)型，可使可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)獲得更為持久的動(dòng)力根基。

三、相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)踐價(jià)值

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧的快速推進(jìn)，特別是精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)踐，使農(nóng)村貧困居民的生計(jì)狀態(tài)獲得了較大改善，這得益于《中共中央 ?國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中所提出的堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接原則的有效實(shí)踐，以及基于上述原則在兜底型扶貧和發(fā)展型扶貧兩條基本扶貧政策路線上的有序展開(kāi)，即不斷提升兜底救助和將貧困者收入增加與生計(jì)發(fā)展能力提升相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)扶貧及就業(yè)援助。這些做法在取得巨大成效的同時(shí)，也存在著一些亟待解決且不利于治理長(zhǎng)效化的問(wèn)題。后扶貧時(shí)代的相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理，無(wú)疑是一種更高層次的扶貧行動(dòng)。應(yīng)用拓展的可持續(xù)生計(jì)理論設(shè)計(jì)政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型路向，將通向一種有別于“政府財(cái)政投入—貧困者增收產(chǎn)出”的線性思維邏輯的能力轉(zhuǎn)型。這對(duì)于我國(guó)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理有著三方面的重要實(shí)踐價(jià)值。

（一）加快相對(duì)貧困治理進(jìn)程

我國(guó)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)及民眾生活品質(zhì)的普遍提升，必然要求加快相對(duì)貧困治理進(jìn)程。薩巴蒂爾指出，一項(xiàng)政策從實(shí)踐到實(shí)施再到合理化，通常需要10年乃至更長(zhǎng)時(shí)間，而縮短這一過(guò)程的重要途徑是強(qiáng)化政府的實(shí)踐能力。應(yīng)用拓展的可持續(xù)生計(jì)理論進(jìn)行政府扶貧能力轉(zhuǎn)型，能夠最大限度地避免相對(duì)貧困治理行動(dòng)與相對(duì)貧困群體需求的脫節(jié)，以致制約實(shí)際減貧績(jī)效。有調(diào)查顯示，2018年身體健康的人群貧困發(fā)生率為1.6%;身體基本健康的人群貧困發(fā)生率為1.9%，而身體健康狀況較差人群的貧困發(fā)生率為2.6%[24]。這種多維貧困交錯(cuò)的情形更容易在低保、低收入家庭中的老年人、殘疾人、疾病患者等特殊群體中發(fā)生，而其中更為深層次的原因在于其制度權(quán)利、能力和知識(shí)的相對(duì)不足。因此，圍繞可持續(xù)生計(jì)的有效提升來(lái)形塑政府扶貧能力，將對(duì)貧困者權(quán)利不足的治理納入其中，可加快相對(duì)貧困的治理進(jìn)程。

（二）保障政府扶貧財(cái)政投入的可持續(xù)化

貧困治理任務(wù)的艱巨性要求政府給予大量的財(cái)政支持，而扶貧資金作為首要的公共產(chǎn)品始終具有稀缺性，這一困境在相對(duì)貧困治理的情境中會(huì)顯得更為突出。這是因?yàn)椋鄬?duì)貧困的扶貧對(duì)象人群范圍更大，發(fā)生原因更為復(fù)雜，政府直接的植入式干預(yù)無(wú)疑需要付出更高的治理成本。同時(shí)，我國(guó)的相對(duì)貧困扶貧任務(wù)仍會(huì)長(zhǎng)時(shí)間聚集于中西部等資源相對(duì)稀缺地區(qū)，這些政府長(zhǎng)期面臨著巨大的扶貧壓力，很容易陷入扶貧財(cái)政投入難以持續(xù)化的困境。

與發(fā)達(dá)省份比較，中西部部分省份公共預(yù)算和社會(huì)保障支出都處于相對(duì)較低水平。與東部省份相比，我國(guó)中西部地區(qū)在涉及扶貧方面的公共服務(wù)支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都處于相對(duì)不足的狀態(tài)，扶貧財(cái)政支持能力較為有限。從未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)相對(duì)扶貧任務(wù)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還會(huì)比較艱巨。政府扶貧能力轉(zhuǎn)型之于可持續(xù)的財(cái)政投入具有重要意義，尤其是扶貧嵌入式治理結(jié)構(gòu)的塑造，以及圍繞中觀制度所打造的治理策略體系，可以使政府有能力充分調(diào)動(dòng)多元主體力量并運(yùn)用更多非財(cái)政手段來(lái)應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題，擺脫簡(jiǎn)單粗放的“政府財(cái)政投入—貧困者增收產(chǎn)出”的扶貧邏輯，從而追求以最小扶貧投入解決更多貧困問(wèn)題。這是實(shí)現(xiàn)發(fā)展性和穩(wěn)定性生計(jì)目標(biāo)的更優(yōu)之解，也可以幫助政府減輕扶貧財(cái)政壓力，使我國(guó)中西部地區(qū)的相對(duì)貧困治理在財(cái)政投入可持續(xù)性上具有更好前景。

（三）充分激發(fā)運(yùn)用貧困者的自身潛能

以往我國(guó)政府扶貧能力主要體現(xiàn)在對(duì)外部力量的動(dòng)員和運(yùn)用方面，長(zhǎng)期存在對(duì)貧困者潛能激活和有效運(yùn)用不足的問(wèn)題。這就容易導(dǎo)致反貧困中的福利依賴，也不利于實(shí)現(xiàn)扶貧公平與效率的有機(jī)結(jié)合，更難以從根本上實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困群體的可持續(xù)生計(jì)。從近年來(lái)的農(nóng)村家庭收入情況來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付收入呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而與此同時(shí)，工資收入及家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比非但沒(méi)有增加，反而還呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這在一定程度上表明，我國(guó)農(nóng)村扶貧中對(duì)貧困者自身潛能的發(fā)掘、動(dòng)員與運(yùn)用遠(yuǎn)不充分。

實(shí)際上，如果政府能夠從強(qiáng)調(diào)區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向更為注重個(gè)體與家庭的幫扶能力提升，就可能產(chǎn)生不同的效果。因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)向意味著政府扶貧能力在治理動(dòng)力層面上的重大變化，即從外部力量扶貧能力到內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)能力的轉(zhuǎn)型。這種政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型對(duì)于貧困者自身潛能的激發(fā)作用不言而喻，并將有助于從根源上破解相對(duì)貧困中的權(quán)利、能力及知識(shí)不足等深層次貧困難題，最終使貧困者自身潛能的轉(zhuǎn)化運(yùn)用成為可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)的一條主要途徑。

四、相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

就相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理下的政府扶貧能力轉(zhuǎn)型而言，應(yīng)以拓展的可持續(xù)生計(jì)理論為學(xué)理基點(diǎn)，從結(jié)構(gòu)、策略、動(dòng)力及扶貧能力的轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)四方面探索創(chuàng)新性的實(shí)踐路徑，從而促進(jìn)相對(duì)貧困者可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)到相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的根本目的。

（一）通過(guò)扶貧知識(shí)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的治理結(jié)構(gòu)層面轉(zhuǎn)型

作為政府治理能力的一個(gè)重要組成部分，政府扶貧能力首先表現(xiàn)為在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理的新情境下促成治理結(jié)構(gòu)變化的能力。相對(duì)貧困包括了健康、機(jī)會(huì)、權(quán)利、能力及文化觀念等方面的深層次貧困，具有較強(qiáng)的非經(jīng)濟(jì)性。這內(nèi)在要求政府突破財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的植入干預(yù)式做法，根據(jù)嵌入性的治理結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。治理結(jié)構(gòu)作為一種扶貧政策中的頂層設(shè)計(jì)，需要以對(duì)相對(duì)貧困的“多維、分層及累積循環(huán)”的深入認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，這客觀上對(duì)扶貧知識(shí)提出了創(chuàng)新需求。這種創(chuàng)新需求意味著扶貧知識(shí)基礎(chǔ)要從扶貧經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)向多元專業(yè)知識(shí)轉(zhuǎn)變。鑒于相對(duì)貧困的復(fù)雜結(jié)構(gòu)、形態(tài)及致因特點(diǎn)，很難對(duì)貧困進(jìn)行僅僅以經(jīng)濟(jì)為基本特質(zhì)的線性化的識(shí)別與治理，需要更多相關(guān)專業(yè)化知識(shí)的引入與運(yùn)用，這構(gòu)成了扶貧治理結(jié)構(gòu)多元化轉(zhuǎn)型的認(rèn)知前提。如在健康貧困中，對(duì)體質(zhì)和心理健康貧困的標(biāo)準(zhǔn)確定及對(duì)策選擇上就需要更多的醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)。相對(duì)貧困的多維特性使其治理可能涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、健康醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等多個(gè)專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域。因此，政府需要突破過(guò)往關(guān)于貧困的經(jīng)濟(jì)學(xué)視野與思維，積極引入更為多元化的扶貧專業(yè)知識(shí)系統(tǒng)，或通過(guò)服務(wù)購(gòu)買等方式吸收具有相關(guān)知識(shí)能力的社會(huì)主體參與相對(duì)貧困治理。

利用扶貧知識(shí)創(chuàng)新促進(jìn)政府扶貧能力在治理結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)型，核心問(wèn)題包括以下方面：一是注重探索和應(yīng)用相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理中存在的科學(xué)規(guī)律。科學(xué)把握相對(duì)貧困中“多維、分層及累積循環(huán)”的影響因素及作用機(jī)制規(guī)律，并加以有效運(yùn)用。二是通過(guò)專業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，提高扶貧個(gè)案的管理能力。要充分運(yùn)用不同扶貧主體的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，來(lái)激勵(lì)不同情境下的貧困者發(fā)揮潛能。如通過(guò)貧困者潛能激發(fā)開(kāi)發(fā)人力資源的做法，就會(huì)涉及感知、理解和情緒管理等專業(yè)知識(shí)[25]。三是扶貧知識(shí)獲取手段的多樣化，如通過(guò)自身不斷學(xué)習(xí)、以服務(wù)購(gòu)買形式實(shí)現(xiàn)對(duì)專業(yè)知識(shí)人員的合理吸納等。

（二）通過(guò)扶貧規(guī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的治理策略轉(zhuǎn)型

可持續(xù)生計(jì)策略的拓展強(qiáng)調(diào)制度策略在實(shí)現(xiàn)生計(jì)目標(biāo)中的作用，政府需要依托有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)提升整體性的扶貧能力。政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)需要圍繞扶貧規(guī)制進(jìn)行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新意味著：一是對(duì)各類制度規(guī)則要從被動(dòng)的執(zhí)行轉(zhuǎn)向積極的應(yīng)用與反應(yīng)，因?yàn)椤叭绻豢紤]政府的能力，抽象地考慮一個(gè)政府應(yīng)行使什么樣的職能是無(wú)意義的”[26]。為此，需要在現(xiàn)實(shí)中對(duì)制度規(guī)則的功能發(fā)揮進(jìn)行優(yōu)化，避免相關(guān)規(guī)制措施因過(guò)于抽象而不愿執(zhí)行，或執(zhí)行中發(fā)生偏差、低效乃至失敗等問(wèn)題。二是在自身權(quán)限內(nèi)充分進(jìn)行各類扶貧規(guī)則的創(chuàng)新探索。具體應(yīng)著力進(jìn)行三方面的規(guī)則細(xì)化：

第一，扶貧目標(biāo)功能的規(guī)則細(xì)化。有研究表明，扶貧中細(xì)化的公共干預(yù)政策，能夠?yàn)樨毨д咛峁┯行У拿撠氈?，并防止依賴機(jī)制的形成[27]。一是對(duì)象目標(biāo)細(xì)化，即基于不同扶貧對(duì)象進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的清晰規(guī)則設(shè)定。如目前老年人和殘疾人權(quán)益保障法等在涉及對(duì)老年人及殘疾人的福利支持時(shí)，相關(guān)規(guī)定大多呈原則性或模糊性狀態(tài)，權(quán)利和義務(wù)的設(shè)計(jì)并不清晰，這就難以從根源上消除權(quán)利的貧困缺失問(wèn)題。二是功能目標(biāo)細(xì)化，即基于特定人群確定合理功能目標(biāo)，主要目標(biāo)是促進(jìn)貧困者潛能的充分激活和運(yùn)用。核心策略是基于適度普惠的扶貧理念規(guī)范對(duì)相對(duì)貧困人群的支持。在促進(jìn)貧困者獲得扶貧資源的同時(shí)，明確規(guī)定其承擔(dān)積極勞動(dòng)就業(yè)脫貧等參與義務(wù)，以及闡述對(duì)違反義務(wù)的不利后果的承擔(dān)。

第二，政府扶貧權(quán)責(zé)內(nèi)容的規(guī)則細(xì)化。一是各級(jí)政府根據(jù)相對(duì)貧困治理的特點(diǎn)，基于特定相對(duì)貧困者的扶貧需求、水平與類型，依照相關(guān)立法政策或在自身法律制定權(quán)限內(nèi)制定精細(xì)化的扶貧權(quán)責(zé)內(nèi)容體系。我國(guó)現(xiàn)有政策制度雖然也有不少相關(guān)規(guī)定，但大多不夠具體，難以真正滿足實(shí)際的扶貧需求。如2014年實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定：吸納就業(yè)救助對(duì)象的用人單位，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等就業(yè)扶持政策;通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼即稅收優(yōu)惠促進(jìn)社會(huì)力量參與社會(huì)救助等。以上規(guī)定在相對(duì)貧困治理中的作用將日益凸顯，但在各級(jí)政府如何進(jìn)行財(cái)政支持、技術(shù)支持、具體服務(wù)支持等方面，尚未形成細(xì)化的權(quán)責(zé)內(nèi)容規(guī)定。二是政府對(duì)于扶貧社會(huì)資源整合權(quán)責(zé)的細(xì)化。在扶貧過(guò)程中，可以運(yùn)用包括社區(qū)、家庭及貧困者個(gè)人等多方面的社會(huì)資源，這種做法能夠在相對(duì)貧困的整體治理中發(fā)揮特定優(yōu)勢(shì)，這就需要政府將扶貧社會(huì)資源的整合明確納入其權(quán)責(zé)內(nèi)容體系之中。國(guó)外在社區(qū)參與家庭貧困治理方面已形成不少正式制度規(guī)則，并包含具有可操作性的權(quán)責(zé)內(nèi)容設(shè)計(jì)。如日本于1994年將《保健所法》更名為《地域保健法》，并制定了配套實(shí)施令，在近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的社區(qū)密切型服務(wù)系統(tǒng)中專門要求設(shè)立老人照護(hù)站，為獨(dú)居老人配備24小時(shí)上門服務(wù)的專門人員。1995年英國(guó)的《照護(hù)者法》和2008年德國(guó)的《照護(hù)休假法案》均包含有政府整合家庭資源的詳細(xì)規(guī)范。我國(guó)可先從政府部門行政法規(guī)及地方制度著手，總結(jié)和積累相關(guān)權(quán)責(zé)內(nèi)容細(xì)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使全國(guó)性的規(guī)制始于地方探索。

第三，政府部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)則細(xì)化。這涉及政府能否避免部門間扶貧行為的脫節(jié)，以及不確定、模糊性和不一致現(xiàn)象，具備更加精準(zhǔn)處理在不同的扶貧時(shí)間、空間及目標(biāo)任務(wù)下的權(quán)責(zé)關(guān)系的能力。根據(jù)布迪厄的場(chǎng)域理論，一種場(chǎng)域意味著各主體因素在特定位置及相互之間構(gòu)成的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)化的空間關(guān)系，這種關(guān)系貫穿于權(quán)力運(yùn)作關(guān)系之中，只有作用規(guī)則的精細(xì)化才能保證參與的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性。相對(duì)貧困治理同樣也可以視為一種特定的扶貧場(chǎng)域，這就需要特別注重通過(guò)規(guī)則層面細(xì)化設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范政府各部門在扶貧全過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（三）通過(guò)扶貧方法創(chuàng)新，促進(jìn)政府扶貧能力的治理動(dòng)力轉(zhuǎn)型

相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理需要豐富多樣的扶貧資源為扶貧行動(dòng)提供充分的動(dòng)力，即“法律制度的執(zhí)行取決于投入的資源”[28]。為此，政府不僅需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的自上而下的行政化扶貧方法，在與社會(huì)力量及貧困者關(guān)系的處理中，還需要更多引入包括協(xié)商、指導(dǎo)、服務(wù)等多種柔性方法，實(shí)現(xiàn)主要依靠政府的扶貧治理動(dòng)力，到政府、社會(huì)、市場(chǎng)和貧困者自身動(dòng)力有機(jī)整合的轉(zhuǎn)型。這些扶貧方法的創(chuàng)新主要包括三個(gè)方面：

第一，注重契約化方法的運(yùn)用。契約方式是一種積極運(yùn)用契約體現(xiàn)扶貧各主體之間的平等、互惠、協(xié)商自治等關(guān)系的方法，是對(duì)科層化扶貧的有效修正。有別于傳統(tǒng)的行政方法，契約方法在相對(duì)貧困治理中具有較多優(yōu)勢(shì)，即針對(duì)不同的扶貧參與主體、扶貧對(duì)象及貧困類型，采取多種契約化方法并在扶貧中靈活運(yùn)用，能夠有效地聯(lián)系來(lái)自內(nèi)外部的脫貧動(dòng)力，創(chuàng)造一種平等、自治和互惠的良性扶貧關(guān)系，還可以使扶貧權(quán)責(zé)關(guān)系更加明確，從而有效提高政府扶貧能力。從契約主體看，包括了政府相關(guān)部門、社會(huì)參與主體、貧困家庭及貧困者自身;從契約功能看，包括了經(jīng)濟(jì)支持、知識(shí)教育、健康及照護(hù)服務(wù)等;從契約形式看，包括了制度契約、訂立契約及其他非正式契約等，目前不少地方民政部門與分散供養(yǎng)五保老人的近親屬所簽訂的撫養(yǎng)協(xié)議就可以看作一種對(duì)契約化方法的應(yīng)用，也取得了一定成效，但從狀況來(lái)看，在契約的內(nèi)容、執(zhí)行力及實(shí)踐效果等方面還需加以完善?，F(xiàn)階段，我國(guó)有地方政府開(kāi)始嘗試推動(dòng)家庭成員參與簽訂孝道契約，這有利于老年扶貧的積極探索。家庭醫(yī)生簽約服務(wù)也是一種頗受關(guān)注并值得推廣的契約化健康管理方式，這種做法能夠?qū)崿F(xiàn)政府、家庭醫(yī)生及簽約居民在預(yù)防保健、常見(jiàn)病和多發(fā)病治療、病人康復(fù)及慢性病管理等方面的一體化服務(wù)，將外部的幫扶和貧困者自身的努力通過(guò)契約加以聯(lián)系，有利于提高健康相對(duì)貧困治理的精細(xì)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

第二，強(qiáng)化市場(chǎng)化方法的運(yùn)用。在相對(duì)貧困治理中運(yùn)用市場(chǎng)化方法意味著扶貧需要遵循市場(chǎng)規(guī)律并參與市場(chǎng)力量的博弈，為扶貧的治理動(dòng)力注入市場(chǎng)機(jī)制的力量以提升政府扶貧能力。目前已存在通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式使專業(yè)機(jī)構(gòu)參與扶貧的市場(chǎng)化做法，但總體來(lái)看，相關(guān)機(jī)制還不夠健全，存在著偏離市場(chǎng)規(guī)律的問(wèn)題。例如，即使政府預(yù)算及服務(wù)項(xiàng)目不合理，市場(chǎng)組織出于生存需要也會(huì)進(jìn)行購(gòu)買，這直接導(dǎo)致了財(cái)政資源不能配置給合適的承接主體和社會(huì)領(lǐng)域，而相關(guān)績(jī)效評(píng)估機(jī)制又存在形式化問(wèn)題[29]。加強(qiáng)扶貧中市場(chǎng)化方法的運(yùn)用可以從三個(gè)方面入手：一是市場(chǎng)方法運(yùn)用的多樣化，包括產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)、勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場(chǎng)，這有利于實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困多維結(jié)構(gòu)中對(duì)特定貧困的治理;二是探索和遵循市場(chǎng)規(guī)律，注重每種市場(chǎng)運(yùn)行形式的特殊性;三是不斷促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范化，通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)明確市場(chǎng)參與主體的權(quán)利與義務(wù)。

第三，引入多功能組合的扶貧方法。即通過(guò)特定措施設(shè)計(jì)扶貧項(xiàng)目，將各種扶貧功能同時(shí)納入其中，以達(dá)到對(duì)相對(duì)貧困的整體治理效果。根據(jù)阿馬蒂亞·森的可行能力理論，一個(gè)人的可行能力指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合。由此可見(jiàn)，扶貧政策應(yīng)展現(xiàn)出對(duì)多種方法和功能的組合性。如將慢性疾病患者或殘疾人的治療、康復(fù)、照護(hù)、就業(yè)、心理健康服務(wù)進(jìn)行多功能組合，這在國(guó)外扶貧實(shí)踐中取得了明顯效果。20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐盟就先后通過(guò)了包括社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)、社會(huì)憲章、兒童照顧和父母休假、就業(yè)策略指導(dǎo)方針、男女平衡參與家庭和工作等多種整合性政策措施。對(duì)多功能組合的扶貧方法的引入應(yīng)注意以下方面：一是社會(huì)救助與扶貧開(kāi)發(fā)的銜接，包括加強(qiáng)不同扶貧主體的信息、資源、決策及行動(dòng)的整體化銜接能力;二是扶貧政策與家庭政策的銜接，積極實(shí)現(xiàn)家庭照顧與勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)功能的組合;三是城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理措施的銜接，政府應(yīng)積極推動(dòng)在相對(duì)貧困治理層面上的城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)村相對(duì)貧困者同樣享有城市就業(yè)福利，以此提升政府適度普惠型城鄉(xiāng)融合的就業(yè)福利提供能力。

（四）通過(guò)扶貧過(guò)程創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府扶貧能力的評(píng)價(jià)機(jī)制保障

政府扶貧能力是否真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，需要建構(gòu)和形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。在相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理目標(biāo)下，扶貧過(guò)程中的政府能力評(píng)價(jià)創(chuàng)新是政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的重要保障機(jī)制，具體包括：

第一，從重結(jié)果達(dá)成能力評(píng)價(jià)到將結(jié)果與過(guò)程并重的轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于政府扶貧能力的評(píng)價(jià)重結(jié)果而輕過(guò)程，由此帶來(lái)了扶貧資金濫用、配置不公平或不精準(zhǔn)等問(wèn)題。為此，需要進(jìn)行兩方面的改進(jìn)：一方面，注重評(píng)價(jià)政府設(shè)計(jì)精細(xì)化流程的能力。政府扶貧的流程對(duì)其行動(dòng)能力具有直接的影響。因此，需要在扶貧決策、各類資源配置、貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定、扶貧考評(píng)及責(zé)任承擔(dān)等流程上由抽象的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)的規(guī)定。另一方面，要注重評(píng)價(jià)政府促進(jìn)扶貧對(duì)象參與扶貧全過(guò)程的能力。將貧困者僅僅視為扶助受益者，還是將其看作能動(dòng)的參與主體，會(huì)產(chǎn)生完全不同的效果。扶貧對(duì)象對(duì)扶貧過(guò)程的能動(dòng)參與是提升其自我脫貧能力的內(nèi)在要求，也是政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的重要保障。對(duì)政府扶貧能力進(jìn)行評(píng)價(jià)的關(guān)鍵之處在于，是否根據(jù)扶貧行動(dòng)情境給參與行動(dòng)者更多資源、信息獲得途徑及選擇某種行動(dòng)等的能力[30]。概言之，扶貧過(guò)程的最優(yōu)狀態(tài)要求各扶貧行動(dòng)者能夠基于特定情境合理參與資源供給，同時(shí)保持作為自主主體的獨(dú)立性和能動(dòng)性，在信息充分獲取的基礎(chǔ)上進(jìn)行密切協(xié)作。

第二，從注重被動(dòng)執(zhí)行能力評(píng)價(jià)到主動(dòng)調(diào)適能力評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。相對(duì)貧困的復(fù)雜結(jié)構(gòu)存在著變動(dòng)性與不確定性，由此帶來(lái)的扶貧目標(biāo)任務(wù)變化需要政府基于變動(dòng)的貧困情形，在扶貧過(guò)程中注重評(píng)價(jià)政府主動(dòng)調(diào)適的能力。以健康扶貧為例，生活方式的轉(zhuǎn)變與生活質(zhì)量的提高使健康與疾病的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，也使得人們對(duì)健康的認(rèn)識(shí)從生物醫(yī)學(xué)的單一視角轉(zhuǎn)向生物—心理—社會(huì)的多元視角。因此，政府在相對(duì)健康貧困的治理過(guò)程中，需要關(guān)注政府是否有能力在相關(guān)策略、方法和手段上進(jìn)行積極調(diào)整，以適應(yīng)扶貧需求的變化。

第三，從注重自我展開(kāi)能力評(píng)價(jià)到交互學(xué)習(xí)能力評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。扶貧過(guò)程中的自我展開(kāi)能力主要是指特定政府部門按照自己預(yù)定的一套計(jì)劃展開(kāi)扶貧行動(dòng)，對(duì)其他相關(guān)成功案例或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)缺乏敏感性，在扶貧過(guò)程中呈現(xiàn)封閉性的特點(diǎn)。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從自我展開(kāi)能力評(píng)價(jià)到交互學(xué)習(xí)能力評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變，如地方政府可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等手段積極了解其他地方同行項(xiàng)目，追求在扶貧過(guò)程中必要的學(xué)習(xí)、互動(dòng)與融合，亦可參考國(guó)外在貧困兒童家庭救助、教育及公民權(quán)利實(shí)踐等方面的交互學(xué)習(xí)做法。政府對(duì)于交互學(xué)習(xí)能力的建構(gòu)，有助于破解扶貧過(guò)程中的信息聯(lián)動(dòng)困局，為政府扶貧能力提供更清晰的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也可以在相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理中獲取更多提高政府扶貧能力的經(jīng)驗(yàn)參考。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)扶貧目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變的背景下，作為治理能力現(xiàn)代化在貧困領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)，政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型具有現(xiàn)實(shí)迫切性。這是因?yàn)?，相?duì)貧困長(zhǎng)效治理的任務(wù)復(fù)雜性，對(duì)政府長(zhǎng)期扶貧觀念、行動(dòng)模式、資源配置都形成了前所未有的新挑戰(zhàn)，但如果政府“具有良好組織潛能激發(fā)能力，即使在外在條件缺失的情況下，仍然有能力實(shí)現(xiàn)并達(dá)成治理目標(biāo)”[31]。對(duì)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理，需要在清晰把握相對(duì)貧困內(nèi)涵與特性的基礎(chǔ)上，形成堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)支持。在我國(guó)已經(jīng)邁入相對(duì)貧困治理的新階段，若缺乏對(duì)相對(duì)貧困概念內(nèi)涵的系統(tǒng)把握，就可能偏離在可持續(xù)生計(jì)發(fā)展上的治理目標(biāo)，進(jìn)而容易造成對(duì)貧困治理認(rèn)識(shí)的割裂，也就難以實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理。

相對(duì)貧困是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復(fù)雜現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)可持續(xù)理論的拓展及運(yùn)用，可以發(fā)現(xiàn)政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論依據(jù)。為此，需要突破政府扶貧能力長(zhǎng)期注重植入性干預(yù)、財(cái)政支持和外部力量為主的建構(gòu)方式，并且通過(guò)在扶貧知識(shí)、規(guī)則、方法、過(guò)程等扶貧關(guān)鍵要素上的創(chuàng)新，最終促進(jìn)政府扶貧能力的轉(zhuǎn)型。這不僅能夠促進(jìn)將公平、效率、效益、效果有機(jī)結(jié)合的相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的形成，而且還能為政府能力建設(shè)提供新的觀念與視野。在相對(duì)貧困呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性的現(xiàn)實(shí)背景下，地方政府尤其是基層政府的扶貧能力轉(zhuǎn)型尤為重要。因此，未來(lái)研究中需要更加注重基層政府扶貧能力轉(zhuǎn)型的專門研究。因?yàn)閺囊酝膶?shí)踐看，在扶貧領(lǐng)域容易出現(xiàn)問(wèn)題且相對(duì)薄弱的更多是政府政策意志執(zhí)行鏈條中的末端場(chǎng)域，這是具有較大政策走樣風(fēng)險(xiǎn)性的實(shí)踐空間[32]。在未來(lái)的相關(guān)研究中，需要特別重視此類問(wèn)題。

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