學前教育治理體系的發(fā)展態(tài)勢

樊曉嬌

[摘 要] 學前教育作為社會公共服務的重要內容，是當前世界各國治理體系建設關注的焦點領域之一。從宏觀維度來說，經合組織國家存在一體化、雙層與分散式三種橫向治理結構。從中觀維度來說，經合組織國家存在?。ㄖ荩┲鲗?、多層級政府合作與中央集中治理三種縱向治理模式。從微觀維度來說，經合組織國家存在強市場化與弱市場化兩種治理策略。借鑒經合組織國家經驗，我國需要從以下方面建設和完善學前教育治理體系：一是將多部門協調治理模式逐步改為單一部門統(tǒng)領;二是明確地方政府特別是省級政府在學前教育中的地位和作用;三是謹慎對待學前教育市場化;四是完善學前教育質量評估體系。

[關鍵詞] 學前教育;公共服務;治理體系;經合組織

學前教育是現代教育體系不可或缺的一環(huán)，也是實現以人民為中心發(fā)展的題中應有之義。黨的十九大提出“幼有所育”，旨在建立全年齡段的教育服務和治理體系，讓適齡兒童獲得更公平和更高質量的養(yǎng)育。我國學前教育事業(yè)正處于新窗口期，自2010年起，經過三輪學前教育三年行動計劃，初步建立起廣覆蓋、?；镜慕逃阵w系，但學前教育服務仍然存在諸多短板，與群眾對好入園、入好園的期盼還有不小差距。學前教育也是全球主要國家政策制定者和公眾關注的熱點，經合組織在20世紀末就啟動了兒童早期教育和護理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的專項研究，對其成員國開展了長達二十余年的跟蹤調查，在其倡導和建議下，經合組織國家陸續(xù)對自身的學前教育治理進行了反思和改革，從可獲得性、可承受性、可靠性和可持續(xù)性等方面進行提升。不同國家在治理體系建設上既有相似之處也有各自的特點，改革進程中既有成功經驗也有失敗教訓，為我國學前教育治理體系建設提供了多個先行案例，應當給予關注。

一、治理視角下的學前教育發(fā)展

自20世紀80年代以來，“治理”成為西方政府改進公共服務的方向，國家權力下放、中層政府崛起、公私合作、公共決策扁平化等重要變革在西方主要國家政府中逐步推廣。[1]學前教育作為公共服務的重要構成部分，在這次改革潮流中成為各國治理體系建設的焦點領域。人們逐漸意識到學前教育不僅僅是一項嬰幼兒托管照看服務，更重要的是它能為兒童最初的心智發(fā)展提供獨特的體驗和引導。然而，要向社會提供普遍且高質量的學前教育服務并不容易，不僅要重塑政府對學前教育的政策體系和投入模式，還要整合市場、社會、社區(qū)和家庭等的資源，實現多中心和民主化的決策和監(jiān)督。學前教育治理正是指各級政府和其他所有參與者共同為管理和實施學前教育服務所做的努力，而治理體系則是對這種合作過程的統(tǒng)一安排。[2]

（一）學前教育治理的興起

學前教育在很長一段時間內沒有獲得足夠的重視，主要是因為人們習慣于將這個階段的教育視為家庭責任或社會福利范疇，而不是教育系統(tǒng)的一部分。[3]20世紀90年代起，經合組織國家相繼明確了兒童接受學前教育的權利，并著手推動學前教育治理體系建設，目標是提升學前教育普及度，確定學前教育的質量目標與規(guī)范，合理分配教育資源，為家庭創(chuàng)造均等的教育機會，實現以兒童為中心的教育服務。

一般認為，學前教育治理的興起與以下因素相關。從外部環(huán)境來看，一方面20世紀70年代的石油危機引發(fā)了西方國家持續(xù)的經濟衰退，使得凱恩斯主義下的政府積極干預公共事務的舉措無以為繼，學前教育公共支出縮減;另一方面隨著城市化加快和女權運動開展，職業(yè)女性的比例不斷上升，對嬰幼兒保育服務的需求增多。在供給不足和需求膨脹的壓力下，學前教育治理迫切需要重大變革，并需要市場、社會和個人等多種治理力量的支持。[4]從內部需求來看，人們對高質量學前教育的需要對教育體系提出了新的標準，對于家庭來說，學前教育需要滿足服務易獲得、費用可承受、方式多元化、質量有保障等要求;對管理者來說，學前教育需要體現教育起始端公平、教育質量可監(jiān)督、成本收益平衡、各層級政策相協調等目標，治理體系建設就是為實現高質量學前教育服務而做出的安排。[5]從生命科學角度看，早期教育介入已經被證明是有益于個人終身發(fā)展的，優(yōu)質的學前教育服務在促進兒童認知技能和社會行為等方面具有重大作用。[6]

（二）學前教育治理的三個關鍵維度

國家治理體系有其自身的結構與層級，不同的治理結構產生不同的治理效能，并影響相關利益的配置。學前教育治理體系作為國家治理體系的一個子系統(tǒng)，其治理結構與層級同樣會對教育服務供給產生直接影響。依據治理理論的分析框架，可以將學前教育治理體系分為宏觀治理維度、中觀治理維度和微觀治理維度。[7]其中宏觀治理維度即國家學前教育治理的基本制度，體現為治理職能在國家部門間的橫向分配，決定了學前教育治理的基本構架;中觀治理維度即治理的地方化運行過程，體現為中央向地方的縱向分權，影響了學前教育治理能力的強弱高低;微觀治理維度即治理的實現方式，體現為從強制型供給（政府提供）到自愿型供給（市場或社會提供）的組合選擇，影響了治理的實際效果。

經合組織國家的改革研究表明，在宏觀、中觀和微觀三個維度的不同治理模式對學前教育服務的供給效能產生決定性影響。[8]在宏觀維度，是將學前教育職能交由多個政府部門完成，抑或由單一部門負責，關系到學前教育政策的一致性和連貫性問題，過于分散的橫向結構體制可能會引起政策目標的沖突和行政效率的降低。在中觀維度，是給予地方較多的學前教育治理權，還是保留中央對治理過程的掌控力，關系到學前教育的地區(qū)均衡性和地方自主創(chuàng)新性問題，不適當的縱向分權可能導致地區(qū)間教育資源分配不均。在微觀維度，是鼓勵將學前教育服務交由市場提供，還是盡可能由公共部門提供，關系到供給效率和成本分擔問題，市場化有助于提高供給效率和豐富服務選擇，但過度市場化也會帶來家庭負擔過重、監(jiān)管不到位和其他市場失靈的狀況。通常，那些在宏觀維度上采取單一部門負責（強集中）的國家更傾向于有限的地方分權（弱分權）和更謹慎的市場化策略（弱私有化）;反之，采取多部門負責（弱集中）的國家更愿意給予地方較大的決策權（強分權）和更寬松的市場進入準則（強私有化），這體現出了三個維度之間的關聯性。

二、橫向行政結構：分散抑或整合

隨著學前教育從“私人物品”逐漸轉變?yōu)椤肮参锲贰被颉皽使参锲贰保男姓龑ё饔糜l(fā)明顯。依據國際教育階段標準劃分（International Standard Classification of Education，ISCE），“學前教育”細分為1階段（ISCED 01）和2階段（ISCED 02），其中1階段是指為嬰兒（通常指0～2周歲）提供基本的視、聽、說環(huán)境以及初級活動場所服務，2階段是指為幼兒（通常是3周歲以上）提供邏輯推理、字母與數字概念、高級語言表達和社交互動服務。對36個經合組織國家的學前教育體系進行比較后發(fā)現，在宏觀維度存在三種結構類型：分散式行政類型、雙層結構行政類型、一體化行政類型（表1）。

（一）分散式行政類型

一些聯邦制國家如美國、加拿大、德國等，受分權制度和傳統(tǒng)習慣影響，將學前教育治理交由多個部門協同完成，包括社會福利部、家庭事務部、教育部、婦女和兒童工作部、公共健康部、勞動力保障部等。例如在德國，聯邦憲法和教育法規(guī)定學前教育由兒童和青年福利系統(tǒng)負責，不屬于公共教育系統(tǒng)，實踐中由家庭事務局、婦女和青年部、社會福利部等共同承擔。由于歷史上德國學前教育服務完全是由非政府組織提供的，盡管現代教育改革中聯邦政府逐步提高了對學前教育的治理力度，但原則上只有在那些社會力量無力覆蓋的地方，公共部門才有義務直接提供學前教育服務。德國目前約有三分之二的兒童保育中心是由兒童和青年福利志愿團體組織提供，聯邦兒童福利系統(tǒng)則提供國家補貼。[9]在愛爾蘭，學前教育服務具有悠久的多部門治理傳統(tǒng)，主要是因為學前教育資金由多個部門各自分配，其中教育和技能部主要是為在正式機構中接受教育的兒童提供資金，兒童和青少年事務部向那些在非正式機構（例如社區(qū)教育中心、家庭集中式日托等）學習的兒童提供補助，衛(wèi)生部負責資助殘疾兒童的教育費用，社會保護部則為經濟困難家庭兒童提供生活費用補貼。[10]經合組織認為，這種分散式的行政安排容易導致教育政策、教學安排和資金配給等方面出現重疊、平行或沖突的狀況，需要額外建立部門間協調機制，且跨部門同步在實踐中可能難以實施。[11]

（二）雙層結構行政類型

法國、意大利、比利時等國實行雙層行政結構，這些國家明確區(qū)分學前教育中的“保育”和“教育”界限，針對嬰兒（ISCED 01）與幼兒（ISCED 02）采取不同的治理體系，前者通常由社會福利部、公共衛(wèi)生部、人力資源部或家庭事務部中的其中一個負責，而后者一般由教育部負責。這種區(qū)分治理的原因，一方面是對國家行政結構的沿襲，另一方面是其教育觀堅持認為應當將嬰兒教育和幼兒教育進行適度區(qū)別，后者可以逐步向義務教育體系的方式靠攏，而前者則應該更多地考慮嬰兒的獨特認知習慣，鼓勵自由探索而非系統(tǒng)學習。[12]由于兩種層級存在明確的功能劃分，所采用的教程內容也明顯不同，對于兒童來說意味著每隔幾年便要面臨一次“系統(tǒng)切換”：從家庭進入保育系統(tǒng)，從保育系統(tǒng)進入學前教育系統(tǒng)，從學前教育系統(tǒng)進入義務教育系統(tǒng)。

上述國家在嬰兒早期教育階段，既有公立全日制托兒所，也有企業(yè)開辦的半日制保育園，還有由宗教或社會團體提供的慈善場館，以及由社區(qū)召集鄰近家庭組建的育兒俱樂部，其職員多以護理衛(wèi)生專業(yè)為主。政府會對這些教育機構進行補貼，但仍然需要父母支付一定的看護費用，例如在比利時，學前教育的家庭支付費用從每天數歐元到數十歐元不等，特殊困難家庭可以申請部分減免。由于費用較高，不少家庭沒有選擇讓子女接受正式保育服務。[13]而在幼兒教育階段，教職人員必須通過相關教育資格考核。譬如在法國，教師必須取得教育學的碩士以上學位，通過學前教育資格考試，并在地方學校完成教學實習。[14]在幼兒教育階段，多數國家提供了較高的教育補助，父母不再需要承擔高昂的學費，入園率大幅上升。據經合組織統(tǒng)計，所有這類國家的幼兒入園比例在這一階段都超過了60%。[15]

（三）一體化行政類型

一體化行政即0～6周歲全年齡段教育全部由一個部門負責，擁有相同的發(fā)展目標、連續(xù)的課程體系、統(tǒng)一的師資認證和持續(xù)的公共財政支持。[16]這一模式最早源自瑞典，早在1966年瑞典就成立兒童保育委員會，將社會福利中的托幼服務與兒童成長教育合并為嬰幼兒看護計劃，而1985年新西蘭通過《將兒童看護從社會福利部轉移至教育部的法案》，成為第一個將學前教育列入教育體系而非福利體系的國家。[17]隨后澳大利亞、英格蘭、西班牙等紛紛效仿新西蘭，嬰幼兒保教逐步從福利體系剝離并入教育系統(tǒng)。之所以將學前教育服務歸由教育部門單一負責，一方面是為了提高學前教育在國家教育體系中的地位，另一方面是為了解決分散行政結構下學前教育政策不連貫的問題。

大部分選擇一體化行政模式的國家都將學前教育交由教育部完成。得益于集中管理，這種模式下的學前教育具有較好的一貫性，不同地區(qū)兒童處于大致相當的保教條件中，并遵循相同的課程指南。例如在瑞典，教育部門設立了0～6周歲的《學前教育課程綱要》，建立教師資格注冊機制，而且在《教育法》中對全年齡段的教學課程作出連續(xù)一貫安排。[18]這些國家在學前教育法規(guī)中都設置了權利條款，將0～6周歲的教育服務列為兒童基本權利，原則上只要父母提出申請，不論父母的收入水平和職業(yè)狀況如何，兒童都能獲得大致相當的服務，而教育部門也會定期評估各地區(qū)的教育質量狀況。當然，一體化類型也并非完美無缺，在一些服務供給能力不足的地區(qū)，兒童可能需要較長時間的輪候才能進入當地的教育機構。[19]

（四）對行政類型選擇的考量

從經合組織系列報告《強壯開端》來看，經合組織較為推崇的是一體化行政類型，特別是由國家教育部門主持下的一貫制治理體系，被認為是擴大學前教育可獲得性、公平性以及減少兒童在不同階段間多次轉化適應的理想選擇。但現實中，依然有大約一半數量的成員國采用另外兩種行政類型，當中不乏深層的考量。一些國家擔心，將與學齡前兒童相關的所有責任集中在教育部門將導致有關兒童福利、健康等服務被不斷邊緣化，學前教育應當是兒童眾多權利中的一項，而不是凌駕于其他權利之上。另一些國家則擔心將學前教育并入教育部門將弱化學前教育的功能，在法國、比利時等國家，學前教育長期奉行自由探索和創(chuàng)造力優(yōu)先的理念，引入教育系統(tǒng)的課程可能會侵蝕學前教育的特定教學方法，出現“小學化”現象。[20]此外，一體化行政類型意味著較高的行政整合成本，以及對公共財政支出的更高要求，這也是阻礙那些行政結構龐大、經濟上不寬裕的國家轉向一體化行政的原因。

三、縱向治理權劃分：集中抑或下放

治理權的縱向劃分通常代表權力下放、放松管制和組織扁平化。治理權劃分存在兩種不同的方式，一種是作為授權的下放（decentralization as delegation），另一種是作為分權的下放（decentralization as devolution），前者是由地方代理執(zhí)行中央一級的決策，后者則是將行政決策權和責任都歸屬地方，經合組織國家的教育治理權下放屬于后者。[21]為比較不同國家間治理權下放程度的差異，尤其是理解這種差異對于學前教育質量的影響，經合組織自2013年起開展“早期學習與發(fā)展質量”的長期跟蹤調查，通過比較24個國家和地區(qū)的學前教育治理改革歷程，提出財政籌撥、最低標準設置、課程開發(fā)與教材編撰、質量監(jiān)督等四項關鍵指標作為衡量治理權分配的變量，認為這四個變量對學前教育治理具有全局性影響。[22]其中，財政籌撥關系到學前教育基礎設施建設、教職工招募和減輕家庭教育負擔等可持續(xù)目標的實現，最低標準設置是確保兒童的健康與安全的最低級別條件要求，課程開發(fā)與教材編撰是確保國家或地區(qū)提供更為一致連貫的學前教育服務，并為不同的教育者和機構提供共同的發(fā)展目標，而質量監(jiān)督主要是考察監(jiān)督主體的構成和質量評估體系。從經合組織的調查結果來看，成員國在上述四個領域表現差異很大，一些國家奉行徹底的分權，地方政府負責幾乎全部學前教育教育職能，另一些國家則恰好相反，中央政府承擔了大部分責任，多數國家則處于兩者之間（表2）。

（一）州（?。┱鲗Ｊ?/p>

盎格魯-撒克遜國家以及比利時、德國等國家以州（?。┮患壸鳛閷W前教育的主要治理層級，原因是這些國家的教育事務在憲法上都劃歸州（?。┴撠煟倚枰紤]各地方教育條件相差較大的狀況。其中最典型的代表是英國，英格蘭由教育部管轄，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭則自成體系，地區(qū)議會負責教育立法和財政籌撥，地方教育部門則負責課程編寫和教學最低標準設置。[23]例如蘇格蘭就有《1980年教育（蘇格蘭）法》和《2014年兒童與青少年（蘇格蘭）法》，蘇格蘭教育部還頒布《早期教育框架》，內容區(qū)別于英國其他地方。[24]盡管英國教育部下屬的國家教育督導辦公室（The Office for Standards in Education，Ofsted）定期對全英學前教育質量進行監(jiān)督并發(fā)布督查報告，但理論上教育部無權對地方教學機構實施獎懲，其報告也沒有法定約束力，僅僅是起到輿論引導的作用。[25]

相比之下，加拿大、澳大利亞和美國的聯邦政府還保留了少部分職責，但主要是在資金籌措方面，地方（市）一級政府也在州政府授權下獲得了一些治理權。以加拿大為例，自《1867年憲法法案》將兒童護理與教育權責歸為省政府管轄后，聯邦政府不再對學前教育提供強制規(guī)范，學前教育服務受所在地區(qū)教育法約束，省政府還直接管理地方幼兒園、托兒所等的董事會機構，從而對其運營負有主要責任，各省還可以自由厘定教育稅種，有權向社會團體和企業(yè)募集學前教育捐款，加拿大聯邦政府僅對各省學前教育提供專項轉移支付，此外在溫哥華市、阿爾伯塔省和薩斯喀徹溫省等地方，市一級政府也會參與到本省學前教育規(guī)劃和政策制定中。[26]

（二）中央—地方合作模式

從表2統(tǒng)計結果來看，多數經合組織國家以多級政府合作的方式實行學前教育治理，中央、州、地方（市）在四個關鍵領域都被賦予了一定權責，但又各自有所側重，這與憲法對教育權的安排和教育公共財政的收支結構有關。意大利是合作模式的典型代表，國家、地區(qū)和地方三級政府在憲法上都擁有學前教育治理的權力，并且三級政府都擁有學前教育資金的收支權限。意大利學前教育治理依賴一個跨政府層級的聯合督查機構（Iori）共同評估和監(jiān)督學前教育質量，而在其他方面，三級政府的側重點各有不同：國家對學前教育的總體組織，如基本原則、國家級財政安排、最低教育標準擁有專門立法權;各地區(qū)負責轄區(qū)內教師資格認證和課程開發(fā);地方政府則負責制定地方校歷和日程。[27]由于三級政府都擁有設立學前教育機構的權利和資金來源，因此公立保教機構類型多樣，既有國家直屬幼兒園，也有地區(qū)或市政府運營的幼兒園。值得一提的是，自2015年起意大利啟動《0～6周歲集成系統(tǒng)》（The Good School）方案以來，國家教育部門逐步加強對學前教育課程一體化的介入，學前教育的課程開發(fā)和師資培訓轉為由國家和地區(qū)共同設置，地方政府的自主權被削弱。[28]

鑒于三級或更多層級的合作治理在實踐中過于復雜，許多國家更愿意采取兩級政府合作的治理架構，多數國家選擇“中央+地方”的合作方式，少數則采取“中央+州（省）”的方式，兩種劃分在權責分配上并無太大差別。例如在瑞典，傳統(tǒng)上教育系統(tǒng)治理權下放到市一級，?。ぃ┮患壵疀]有管轄權，《教育法》授予國家教育局和市級政府對0～6周歲兒童保教服務的共同治理權：在課程開發(fā)和教材編寫上，國家教育部設立教學目標和分級體系，而各市政府則自主決定教材選擇和教學方式;在教育經費上，兩級政府都有獨立的教育稅種;在最低教學標準上，國家教育部確立機構的最大班級規(guī)模和師生比，市級政府則按照地區(qū)人口狀況決定招生規(guī)模。[29]

（三）中央集中模式

少數國家如新西蘭、盧森堡、捷克等保持著中央政府對學前教育的總攬模式，這些國家因國土面積較小、人口規(guī)模不大，其行政體系本身已無太多分權空間，采取中央集中治理反而更具優(yōu)勢。譬如作為經合組織國家中學前教育質量評價最高的國家之一的新西蘭，在生均經費、入園率、師生比等多個指標中名列前茅，[30]這部分得益于其獨特的中央集中治理模式。由于新西蘭《地方政府法》中沒有賦予地方政府教育行政權，因此包括學前教育在內的各級教育均由中央政府直接管轄，相關法規(guī)均由國家頒布，并由教育部強制實施。[31]在新西蘭，一個全國性的幼兒園協會負責所有6周歲以下教育機構的管理，學前教師資格認證和培訓則由全國教師委員會負責，教育部下專設評估辦公室（ERO）負責監(jiān)督各地方教學質量，學前教育大部分資金來自國家財政撥款，小部分由家庭承擔。[32]

（四）對治理分權差異的評述

治理權縱向下放是當代政府管理研究的重要議題，學前教育治理的分權是這項議題的局部延伸。從理論上看，支持教育治理分權的理由主要有三：一是“效率論”，即認為分權能有效地提高教育系統(tǒng)的成本收益比;二是“文化差異論”，即認為分權有利于為不同地區(qū)的差異文化保留發(fā)展空間;三是“民主代表論”，即認為分權可以為不同層級的組織和個人提供表達渠道。[33]從實踐角度看，學前教育分權既包括“地區(qū)分權”也包括“功能分權”，前者指向不同層級政府進行授權，后者指對主要治理職能（財權、辦學標準、課程設計、質量監(jiān)督等）進行分配。當前絕大多數經合組織國家都在不同程度上對學前教育治理進行了分權，當中不乏一些在行政傳統(tǒng)中偏好中央集中管理的國家如瑞典、丹麥、法國等，這表明學前教育治理下放是大勢所趨。概括而言，分權較之集中更能滿足地方教育需求并擁有更廣泛的教育資源來源，但這也可能加大不同地區(qū)間教育質量的差距。其中，以州（省）政府為主要治理層級的分權模式體現出很強的分權特征，這一級政府幾乎集所有學前教育職能于一身，區(qū)域內部教育模式和教育質量差別很小，但區(qū)域之間的差別很大，一旦兒童需要跨區(qū)域遷移就學，就會面臨較大的適應問題。而在中央—地方合作模式的學前教育治理體系中，區(qū)域間教育水平差異會得到一定控制，當然這種合作模式有賴于良好的全局協調體系，這勢必會增加行政成本。那些堅持中央政府集中治理的國家則很少出現地區(qū)間教育不平衡狀況，問題在于這種模式需要強有力的垂直組織能力，對中央政府的財政能力要求也更高，這對于人口規(guī)模較大、地區(qū)差異突出、公共財政狀況不佳的國家而言存在很大的執(zhí)行難度。

四、治理實踐方式：公有抑或私立

教育私立化（privatization），或者說是私營部門參與教育供給，是過去二十年里全球教育發(fā)展的一個顯著趨勢。世界銀行發(fā)布的《教育中的公私伙伴關系角色與影響》報告表明，盡管政府提供了教育服務的主要資金，但越來越多的國家開始與私營部門簽訂教育合同，由后者負責校園運營、課程設計和教師培訓，這類私立化教育包括由企業(yè)運營的營利或非營利學校、宗教學校、非政府組織舉辦的學校、接受政府補貼但由私人校委會掌管的學校、社區(qū)自治學校等。[34]尤其在學前教育階段，政府投入、私營部門運作的公私伙伴關系（PPPs）被認為是提升學前教育普及率、減輕政府財政負擔、滿足不同家庭對教育內容和教學方法差異化需求的有效措施。對經合組織國家學前教育入園狀況的統(tǒng)計表明，在31個被調查國家中，15個國家的全年齡段兒童私立機構就讀率超過30%，大約有一半的0～3周歲嬰兒接受私立機構學前教育服務，而4～6周歲階段幼兒的這一比例也超過三分之一（表3）。

（一）強私立化策略

受到20世紀末新自由主義思想的影響，學前教育市場化被認為是確保兒童教育領域的自由競爭和個人選擇、推動“知識經濟”發(fā)展、提高學前教育投資回報率的技術手段。[35]在這股思潮影響下，學前教育私立化受到眾多經合組織國家政府的歡迎，在德國、以色列、英國、韓國、日本等國家，私立機構在過去二十年間已經發(fā)展成為學前教育服務主要的供給來源，新西蘭和愛爾蘭則幾乎完全依靠私立機構提供學前教育。在這些國家，私立化包括兩個目的：其一是借助私營部門的管理理念和技術改進學前教育治理效能，其二是實現學前教育服務從政府供給變?yōu)槎嘀黧w合作供給。[36]

需要指出的是，實行強私立化策略的國家其背后的原因和目標各不相同。一些國家將學前教育私立化視為教育選擇多元化和民主化的途徑，政府通過大量教育撥款和嚴格的教育標準控制，實際上將私立學前教育內化為公益資源的一部分。[37]典型代表如新西蘭，政府除特殊學校外不提供任何學前教育服務，取而代之的是教育企業(yè)、非政府組織和社區(qū)團體，政府的高額補助是這些機構得以持續(xù)生存的保證，而獲得補助的條件就是滿足最低教學標準，并接受教育部門的教學質量督查。[38]在愛爾蘭等國家，強私立化是在公共預算不足的情況下快速提高學前教育入學率的辦法，學前教育投入占愛爾蘭GDP比重長期不足0.4%，位列經合組織國家倒數第二，但其兒童入學率卻超過98%，高居經合組織國家第五位，究其原因，是企業(yè)、社區(qū)、志愿團體和個人提供了相當大比例的教育費用。[39]在美國，強私立化更多的是源自其“小政府”治理理念，政府對學前教育參與度不高，根據智庫美國進步中心（Center for American Progress）的調查顯示，90%的教育服務由私人經營的幼兒園或日托中心提供，其中一半以上是以營利為目的，余下少數公立機構要么是面向教職工或在校學生子女的大、中小學附屬幼兒園，要么是面向貧困家庭、各州教學質量參差不齊的公共學前教育中心。在私立幼兒園為主的體系下，美國中等收入的家庭需要花費其年收入的18%以上才能為兒童購買到足夠時長的服務，一些全日制機構的收費甚至超過公立大學的學費，許多家庭無力讓子女入讀。[40]此外由于聯邦政府沒有制定學前教育質量規(guī)范，各州對私立機構的教學監(jiān)督普遍不足，許多州甚至還取消了對宗教園、企業(yè)辦園、家庭中心等機構的政府監(jiān)督責任，使得不同私立機構在教育環(huán)境和健康安全方面存在很大差異。[41]

（二）弱私立化策略

弱私立化政策代表了與自由主義不同的另一種學前教育意識形態(tài)：強調平等而不是自由競爭，關注兒童的公民權利而不是父母的偏好，突出集體福利而非個人利益。[42]這些國家的兒童入讀私立機構的比例一般不超過30%，呈現出以公立為主、私立為輔的混合結構，且私立機構多為非營利性質。在法國、西班牙、意大利等國家，學前教育被認為是生命發(fā)展機會平等的第一站，政府對學前教育的直接管理不僅合理而且必要，其目的是保證兒童不受家庭經濟狀況、種族背景或居住區(qū)域的影響，確保所有兒童獲得平等和普遍的教育服務，有關教育私立化的觀點沒有獲得主流支持。[43]

弱私立化策略也出現在那些公立學前教育體系完備的國家當中。對他們來說，教育市場化是一個新近出現的事物，保證私立機構嵌入而不是取代現有的公立學前教育體系才是首要目標。北歐國家大多采取這種方式，他們一直以來都是由政府提供學前教育服務，盡管近年來私立機構獲得了一定發(fā)展，政府對非營利私立機構也提供支持，但較高的設立門檻、嚴苛的教師培訓標準和最高收費規(guī)定抑制了私立機構的發(fā)展速度，例如所有北歐國家都出臺了關于學前教育收費限價的法案，全日制學前教育機構的收費基本控制在250歐元/月以下，且家庭所支付費用不得超過機構運營總費用的25%，家庭學前教育支出不得超過家庭收入的20%，[44]這些規(guī)定使得大部分私立機構在沒有政府補助的情況下幾乎無法維系，市場化在這些國家的學前教育領域并不顯著。[45]

（三）對學前教育私立化的爭議

近年來，私立學前教育機構的迅速擴張引發(fā)了經合組織內部的廣泛討論，焦點主要是對學前教育服務監(jiān)督不足和質量下降的擔憂。經合組織在研究報告中多次提醒注意市場化與持續(xù)低質量的學前教育服務之間的關系，認為依賴私立機構來快速提升入學率的做法很可能導致學前教育質量的失控，長遠來說既不會帶來社會生產力收益，也不能滿足兒童健康成長的要求。[46]來自多個國家的案例更是表明，私立機構經常變相降低教學條件或者躲避相關的法規(guī)。例如在愛爾蘭，完全私立化的辦學體制加上監(jiān)督松弛的政府監(jiān)管，使得許多私立學校的教學條件實際上并不合格，教室通常過小且生師比過大，以至于無法開展互動課程。又例如在挪威，由于學前教育法規(guī)沒有規(guī)定戶外活動區(qū)域的面積，許多私立學校并沒有配備足夠的活動場地，使得兒童不得不長時間待在室內。[47]

認為市場競爭將起到優(yōu)勝劣汰作用的觀點也受到了挑戰(zhàn)，特別是當規(guī)模巨大的私立學前教育機構存在的時候，這些機構因為在讀兒童人數過多以至于“大而不能倒”，從而引發(fā)政府責任邊界問題。[48]一個典型的案例是澳大利亞的學前教育集團ABC Learning，作為世界最大的學前教育機構，ABC為30%的澳大利亞兒童提供了學前教育服務，該集團因過度擴張和經營不善宣布破產，而為保障入讀兒童的教育權利，澳大利亞政府不得不宣布持續(xù)資助這所私立教育集團。[49]由私立機構承擔公共服務產生的不利后果進一步證明了教育私立化的“市場失靈”問題，而許多旨在通過市場化提高學前教育入讀率的國家對此并沒有做好準備。

五、結論及對我國的啟示

對經合組織成員國家學前教育治理體系的比較表明，在三個主要的治理維度，即宏觀上的橫向行政劃分、中觀上的縱向分權和微觀上的市場化選擇中，各國采用了不同的組合模式，這對教育的可獲得性、服務的連續(xù)性和質量的可控性產生了直接影響。在宏觀維度上，將學前教育職能合并到教育部門是經合組織國家的發(fā)展趨勢，盡管這意味著需要經歷復雜的行政整合過程。在中觀維度上，將學前教育職責交給地方政府被證明是更能貼合被服務者需求的舉措，中央政府應當致力于制訂教學目標，向地方提供較少使用限制的一般性撥款，并盡力保持地區(qū)間教育供給水平大體一致。在微觀維度上，允許市場機構進入學前教育領域有助于解決學前教育供給不足問題，并豐富家庭的學前教育選擇，但過度市場化也會產生負面效應。

改革開放至今，我國學前教育經歷了重啟恢復、政府供給萎縮和回歸公益普惠等三個主要階段。[50]隨著2010年國家中長期教育規(guī)劃和學前教育發(fā)展意見的頒布，學前教育治理按照“廣覆蓋、?；?、有質量”的目標有序發(fā)展。經過十年建設，學前教育事業(yè)取得長足進步，在“公辦園+普惠性民辦園”的思路下，學前教育服務供給能力有了明顯提升。教育部2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報表明，當前我國共有幼兒園28.12萬所，在園幼兒4713.88萬人，學前三年毛入園率達到83.4%，基本完成國家中長期教育規(guī)劃中提出的毛入園率85%的目標。我國對學前教育的財政投入總量也逐年增加，增速為各級各類教育中最快，形成了自中央和省、市、縣四級財政分擔機制，2019年全國學前教育經費總投入達4099億元，占全部教育總投入比重首次超過8%。然而，由于學前教育長期不被重視，短期內還不能滿足社會需求，突出表現為優(yōu)質資源供給不足、教育投入不平衡、城鄉(xiāng)教育差距有所擴大、教育市場監(jiān)督薄弱、治理主體權責分配不合理等。

經合組織及其成員國的改革經驗對我國學前教育治理體系建設和完善提供了以下啟示。

第一，應當在國家層面逐步將學前教育的職能歸并入教育部門。長期以來，我國學前教育治理形成了多個相關部門分工負責、齊抓共管的工作機制，這不僅與世界主要國家走向一體化治理的學前教育理念不符，更重要的是造成了批管分離、職能交叉、監(jiān)管漏洞等問題，尤其是對占比最大的民辦幼兒園，沒有明確部門進行歸口管理，除教育部門外，衛(wèi)生健康、資源規(guī)劃、工商、人力資源等也各有管轄范圍。經合組織一直倡導在教育部門的統(tǒng)一主持下對全年齡段兒童進行閉環(huán)管理，從我國發(fā)展現狀來看，短期內可以采取增強部門間協同的方式改進治理效能，長期來看則應當將學前教育職能逐漸劃歸教育部統(tǒng)籌。

第二，應當進一步明確地方政府在學前教育治理中的主導地位，理順事權和財權的匹配度。經合組織國家的實踐表明，區(qū)域差異較大、人口較多的國家宜采取以省級政府為主、央地合作的治理權分配模式，中央政府的職責主要在于縮小地方在教育資源上的差距。在我國現行“地方負責、分級管理”的治理體系基礎上，為解決一些地方將學前教育職能下放過低導致地方政府參與積極性不高、服務能力不足的問題，可以考慮將治理主體和財政責任適度上移，從以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為落實主體變?yōu)槭〖壵y(tǒng)籌、縣區(qū)政府落實，允許地方根據自身條件探索不同重心的治理體系，越是教育資源不足的地方，治理主體和財政保障的主體層級應當越高。

第三，應當謹慎對待學前教育市場化趨勢。必須指出學前教育市場化對政府治理體系和治理能力提出了更高而不是更低的要求，且市場化的目標應當是為持有不同教育理念的家庭提供更豐富的選擇，而不僅僅是簡單地提高入園率，更不是為地方政府“甩包袱”。多數經合組織國家的市場化方向都是培育非營利性幼兒園，對營利性幼兒園則有嚴格的準入門檻和強制約束，而那些寄希望于通過市場化減輕甚至取消政府責任的國家?guī)缀醵冀洑v著教育質量下降、家庭教育成本分擔過重、教學安全和健康環(huán)境堪憂等問題。我國學前教育事業(yè)在經歷過片面市場化帶來的“入園難”“入園貴”問題后，目前已經明確將學前教育作為社會公益事業(yè)對待，下一步應當提升包括營利性幼兒園在內的各類幼兒園的公益屬性，可以參考經合組織國家的做法，對各類幼兒園逐步實現同等支持，加強對私立幼兒園的風險管控。

第四，應當進一步完善學前教育質量評估體系。宜盡快制訂全國幼兒園保教質量評估指南，建立分級分類評估機制，既支持有條件的地方和園區(qū)提高辦園標準，也要充分考慮部分地區(qū)和園區(qū)存在的困難，對后者除給予財力和人力支持外，可酌情適當降低要求，確保教育資源和學位數量滿足當地需求。此外，應積極探索組建包括一線教育工作者、教育專家、企業(yè)家、社會組織、家長代表等組成的新型質量評估團隊，逐步實現對全部各類學前教育機構的評估全覆蓋，不斷優(yōu)化質量評估體系。

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The Development of Preschool Education Governance System： Based on the Experiences of OECD Countries

Xiaojiao Fan

（School of Preschool Education， Guangdong Second Normal College， Guangzhou 510303 China）

Abstract： Preschool education governance system is one of the hot fields that countries worldwide focus on when they construct the national public service system. The experiences of OECD member states in this field are worthy of attention. The different construction and combination of the preschool education governance system in the macro， meso， and micro dimensions have a significant impact on the effectiveness of preschool education services. Comparing the practice of OECD countries， we find that there are three types of horizontal governance structures： integrated， two？鄄tier， and decentralized in the macroscopic dimension， and three types of vertical governance in the medium dimension： provincial （state） dominance， multi？鄄level government cooperation， and centralized governance. Besides， there are different strategies of strong marketization and weak marketization in the micro dimension. Drawing on the different practical experiences of OECD countries， the current construction of Chinas preschool education governance system needs to be improved from the following aspects： the first is to gradually change the multi？鄄sectoral coordinated governance model to a single？鄄sectoral command; the second is to make clear the status and role of local governments， especially provincial？鄄level governments; the third is to adhere to the public welfare orientation and to treat the marketization of preschool education with caution; the fourth is to improve the preschool education quality evaluation system.

Key words： preschool education， public service， governance system， OECD