國(guó)土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃分析

南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司北京分公司 趙榮樂(lè)

從2013年到現(xiàn)在，國(guó)土空間規(guī)劃在各項(xiàng)政策中被屢屢提及。作為國(guó)家治理體系中的一個(gè)重要組成部分，其內(nèi)容包括了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)邊界的劃定、用途管制、“三級(jí)劃分”、編制機(jī)制、試點(diǎn)實(shí)踐、空間治理體系建設(shè)、多規(guī)合一、權(quán)責(zé)管理、城鄉(xiāng)有機(jī)融合、數(shù)據(jù)管理等多項(xiàng)內(nèi)容?，F(xiàn)階段的實(shí)踐中，逐漸突出了系統(tǒng)性規(guī)劃方面的“一張圖”，與配套性編制方面的“多規(guī)合一”等內(nèi)容。

一、國(guó)土空間規(guī)劃背景下的交通規(guī)劃變革概述

通過(guò)現(xiàn)階段的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下的交通規(guī)劃已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變革。在規(guī)劃理念方面，側(cè)重滿足發(fā)展需求，增強(qiáng)了剛性管控與保護(hù)。同時(shí)，形成了以中心城區(qū)主導(dǎo)的規(guī)劃范圍界定，如此有利于增強(qiáng)全域規(guī)劃。而且，借助增加增量規(guī)劃，可實(shí)施增量與存量并存條件下的優(yōu)化。實(shí)際上增量規(guī)劃過(guò)程中，本身就內(nèi)含了優(yōu)化存量目標(biāo)。從規(guī)劃方法方面看，更加注重定性規(guī)劃向定量規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，借助具體的規(guī)劃指標(biāo)體系建設(shè)，有利于提升交通規(guī)劃的可操作性。具體參看圖1。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下交通規(guī)劃變革

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)交通規(guī)劃的要求

（一）精準(zhǔn)定位國(guó)土規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃

在國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”劃分方案下，交通規(guī)劃的地位、作用、要點(diǎn)等，均需要重新定位。一方面，在國(guó)土空間規(guī)劃中，上級(jí)與下級(jí)之間需要建立領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。另一方面，在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃方面，要求以總體規(guī)劃為準(zhǔn)，結(jié)合傳導(dǎo)機(jī)制使總體規(guī)劃、分層規(guī)劃保持高度一致性。另外，交通規(guī)劃作為城市文明建設(shè)、鄉(xiāng)村文明建設(shè)中的“紐帶”，既需要遵循國(guó)土空間規(guī)劃中的統(tǒng)一要求，確保規(guī)劃層級(jí)、專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)垂直深化，也應(yīng)該做好交通規(guī)劃與其它規(guī)劃之間的“銜接與互動(dòng)”。

（二）突出交通規(guī)劃建設(shè)工作中的發(fā)展基調(diào)

傳統(tǒng)時(shí)期的交通規(guī)劃注重專項(xiàng)技術(shù)指導(dǎo)，新時(shí)期的交通規(guī)劃則要求建設(shè)綜合規(guī)劃體系。具體要求突出發(fā)展基調(diào)，按照系統(tǒng)性規(guī)劃、配套性編制相結(jié)合的新思路，通過(guò)對(duì)交通規(guī)劃中表現(xiàn)出的各類問(wèn)題的系統(tǒng)性解決，創(chuàng)建與新時(shí)期交通規(guī)劃發(fā)展需求相一致的規(guī)劃方案。尤其應(yīng)該明確“大體系+小體系”的模式，在國(guó)土空間規(guī)劃總體系下完善交通規(guī)劃體系。同時(shí)，使交通規(guī)劃體系與其它規(guī)劃體系之間建立多元互動(dòng)關(guān)系，推進(jìn)各體系之間的協(xié)同合作，共同完成國(guó)土空間規(guī)劃治理目標(biāo)。

三、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃分析

（一）引入新思維，轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃理念

近十年的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)工作積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，預(yù)設(shè)了多項(xiàng)原則。其中，思路決定出路的原則發(fā)揮了重大作用。在該原則下，開(kāi)展交通規(guī)劃活動(dòng)，應(yīng)該先引入新思維，轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃理念。具體如下：

第一，應(yīng)該從“區(qū)域一體化”角度出發(fā)，為交通規(guī)劃提供戰(zhàn)略層面的牽引與支持。第二，應(yīng)該從協(xié)同發(fā)展的理念出發(fā)，在交通系統(tǒng)建設(shè)、專項(xiàng)建設(shè)之間，建立協(xié)同機(jī)制。例如，綠色交通、信息交通、道路交通建設(shè)工作之間，應(yīng)該協(xié)同合作，共同推進(jìn)交通規(guī)劃總方案的落實(shí)。第三，應(yīng)該通過(guò)建設(shè)交通規(guī)劃中的質(zhì)量體系管理標(biāo)準(zhǔn)，利用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)形式，確保交通規(guī)劃方案的有效落實(shí)。簡(jiǎn)單講，系統(tǒng)性思維、協(xié)調(diào)發(fā)展理念、標(biāo)準(zhǔn)化觀念等，均有利于對(duì)交通規(guī)劃實(shí)施多視角分析，為綜合交通規(guī)劃體系建設(shè)提供新思路。

（二）創(chuàng)建新體系，完善綜合交通規(guī)劃

第一，以“五級(jí)三類”的劃分為準(zhǔn)，在信息技術(shù)路徑下，建設(shè)具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)形式的“五級(jí)”信息交流平臺(tái)。明確“三類”交通規(guī)劃，構(gòu)建交通規(guī)劃體系綜合框架。需要注意的是，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃中的“五級(jí)”是將原來(lái)市縣交通規(guī)劃中的縣級(jí)交通規(guī)劃分離了出來(lái)，并且擴(kuò)展到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通規(guī)劃。其中，國(guó)家交通規(guī)劃重點(diǎn)集中于鐵路、公路、水運(yùn)、航空、交通樞紐方面的戰(zhàn)略性規(guī)劃，省級(jí)交通規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在戰(zhàn)略性規(guī)劃下與其他設(shè)施的協(xié)調(diào)規(guī)劃，市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通規(guī)劃，則將重點(diǎn)放在實(shí)施層面，包括公共交通、客運(yùn)貨車站、慢行交通、靜態(tài)交通，以及其他交通劃等。由此也形成了一個(gè)垂直分級(jí)的交通規(guī)劃體系。

第二，突破傳統(tǒng)時(shí)期的專項(xiàng)規(guī)劃體系，使“政策、體系、治理”實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，并遵循總體交通規(guī)劃，落實(shí)分層規(guī)劃編制工作。例如，采用全要素分析方法，將國(guó)土空間管理中的空中交通、地面交通、地下交通統(tǒng)一起來(lái)，擴(kuò)大交通規(guī)劃范圍、拓展交通規(guī)劃內(nèi)容。再如，在傳導(dǎo)機(jī)制下，將交通規(guī)劃總目標(biāo)、分層目標(biāo)對(duì)應(yīng)起來(lái)，推進(jìn)交通規(guī)劃垂直深化。同時(shí)，借助“五級(jí)”信息交流平臺(tái)，降低各級(jí)之間的信息交易成本，確保上級(jí)交通規(guī)劃對(duì)下級(jí)交通規(guī)劃的科學(xué)指導(dǎo)與有效管控。尤其在同一級(jí)別之內(nèi)，應(yīng)該遵循“三類”規(guī)劃，同步實(shí)施交通規(guī)劃編制，形成彼此協(xié)調(diào)互動(dòng)的局面，提高編制效率。至于事權(quán)方面的內(nèi)容表述，則應(yīng)該以交通規(guī)劃編制的實(shí)際需求為準(zhǔn)，通過(guò)剛性約束、指標(biāo)化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)交通規(guī)劃的科學(xué)牽引、合理操作、有效評(píng)估。

（三）開(kāi)拓新路徑，增強(qiáng)交通規(guī)劃編制

現(xiàn)階段的交通規(guī)劃已經(jīng)隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善，發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變革。在這種情況下，既需要更新交通規(guī)劃理念，也應(yīng)該在完善綜合交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，配套的增強(qiáng)交通規(guī)劃編制。建議在“區(qū)域一體化”戰(zhàn)略牽引之下，對(duì)交通規(guī)劃進(jìn)行精準(zhǔn)定位，構(gòu)建區(qū)域交通規(guī)劃編制方案，合理地配置各項(xiàng)交通資源，借助“協(xié)調(diào)”“融合”“創(chuàng)新”的基本思路進(jìn)行落實(shí)。

例如，可以嘗試通過(guò)編制時(shí)間的同步化、組織方式的一致化，提高空間規(guī)劃協(xié)調(diào)水平。如“三區(qū)三線”的劃定，在實(shí)際上已經(jīng)為交通規(guī)劃編制的同時(shí)性提供了前提條件。再如，結(jié)合黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中的特定專項(xiàng)規(guī)劃（指“五級(jí)三類”），遵循戰(zhàn)略性（國(guó)家）、協(xié)調(diào)性（省級(jí)）、實(shí)施性（市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）方面的各級(jí)功能，推進(jìn)交通規(guī)劃融合，可以通過(guò)“一張藍(lán)圖”加以實(shí)現(xiàn)。另外，現(xiàn)階段交通規(guī)劃編制中的技術(shù)工具應(yīng)用相對(duì)普遍，并且在技術(shù)工具的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了許多新方法，能夠利用數(shù)據(jù)共享的辦法，快速實(shí)現(xiàn)組織主體、審批部門之間的信息交流，以此化解多部門管理時(shí)的信息不一致、審批時(shí)間長(zhǎng)、相互扯皮等問(wèn)題。由此可以嘗試建立一個(gè)內(nèi)容相對(duì)完整的交通規(guī)劃編制體系。交通規(guī)劃編制要點(diǎn)見(jiàn)圖2。

圖2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下區(qū)域交通規(guī)劃編制要點(diǎn)

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，既滿足了我國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際需求，也有利于系統(tǒng)性的解決國(guó)土空間規(guī)劃中暴露的問(wèn)題。通過(guò)以上初步分析可以看出，國(guó)土空間規(guī)劃體系中，要求對(duì)交通過(guò)規(guī)劃的地位、作用、發(fā)展基調(diào)等進(jìn)行重新定位，并構(gòu)建“五級(jí)三類”規(guī)劃框架。因此，在“十四五”規(guī)劃建議提出建設(shè)更高層次的平安中國(guó)目標(biāo)之下，一方面，應(yīng)該積極地引入一些新思維，遵循思路決定出路的基本原則，合理地轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃理念，另一方面，應(yīng)該創(chuàng)建綜合交通規(guī)劃體系。