京津冀區(qū)域水污染立法協(xié)同治理機(jī)制探析

宋佳寧 王耀華（天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300387）

一、京津冀區(qū)域水污染現(xiàn)狀及協(xié)同治理概述

（一）京津冀區(qū)域水污染現(xiàn)狀及特征

1.京津冀區(qū)域水污染現(xiàn)狀

京津冀區(qū)域具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、污水排放量大的特點(diǎn)。人口密度大、水資源匱乏、降雨量偏少等因素均是域內(nèi)水資源自我循環(huán)效率低下、自潔能力差的重要原因。此外，京津冀三地各自為政的水污染治理模式，也成為域內(nèi)水污染治理無法走出惡性循環(huán)的制約因素。隨著國家對(duì)環(huán)境治理的重視和滿足人民對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出的更高要求，京津冀三地政府加大了水污染治理力度，并在治理過程中探尋新的合作治理模式。總體來講，盡管近年來區(qū)域內(nèi)河流、湖泊和地下水資源狀況已有一定程度的改善，但也應(yīng)看到，相關(guān)治理成效進(jìn)展仍較為緩慢，域內(nèi)水資源整體狀況仍處于全國較低水平。本文將從河流、湖泊及地下水污染情況三個(gè)層面分析京津冀區(qū)域水污染現(xiàn)狀。

第一，京津冀區(qū)域河流污染最為嚴(yán)重。因域內(nèi)絕大部分河流屬于海河流域（北京、天津域內(nèi)的全部河流，河北省域內(nèi)91%的河流屬于海河流域），即海河流域的污染狀況基本決定了京津冀區(qū)域的河流污染現(xiàn)狀?！?019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，海河流域在全國七大流域①和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河中Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)②占比最低，水質(zhì)狀況位列倒數(shù)第一（具體參見圖1）。同時(shí)，在受污染最為嚴(yán)重的劣Ⅴ類③水質(zhì)方面，與全國流域中劣Ⅴ類水質(zhì)平均占比3.0%相比, 海河流域劣V 類水質(zhì)占比高達(dá)7.5%，超過全國平均水平的2.5 倍，足見京津冀區(qū)域河流污染的嚴(yán)重程度。

圖1 七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)占比（2019年度）

第二，相較域內(nèi)河流水質(zhì)，京津冀區(qū)域湖泊水質(zhì)同樣不容樂觀。在生態(tài)系統(tǒng)中，湖泊具有加強(qiáng)流域間生態(tài)循環(huán)和補(bǔ)充地下水水源的功能，對(duì)區(qū)域間水資源整體保護(hù)起著協(xié)調(diào)作用。被譽(yù)為“華北之腎”的白洋淀大部分水域?yàn)樾郯残聟^(qū)所轄，是京津冀區(qū)域內(nèi)最大的湖泊，但2019年以前，白洋淀整體水質(zhì)狀況長期處于Ⅴ類與劣Ⅴ類之間。盡管在2019年白洋淀整體水質(zhì)提升至IV 類，但仍未擺脫水質(zhì)的富營養(yǎng)化污染嚴(yán)重的問題④?？傮w而言，京津冀區(qū)域內(nèi)湖泊水質(zhì)污染問題仍亟待解決。

第三，京津冀區(qū)域地下水水質(zhì)有所改善，但與全國平均水平相比仍有較大差距。2019年，全國地下水Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)占74.9%，而河北省地下水同類水質(zhì)僅有58.65%；同年，天津市地下水Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)首次達(dá)到50%，屬于近年來最高水平⑤。除地下水水質(zhì)狀況不佳外，京津冀區(qū)域還面臨地下水超采問題。地下水超采的直接后果是地面水資源貧乏，也就進(jìn)一步增加了區(qū)域內(nèi)水污染治理的壓力。

2.京津冀區(qū)域水污染特征

自京津冀一體化以來，域內(nèi)水污染雖有所改善，但治理成效距理想狀態(tài)仍有較大差距，始終無長足進(jìn)步。原因在于該區(qū)域水污染具有獨(dú)特的整體性、復(fù)雜性和嚴(yán)重性特點(diǎn)。

京津冀三地的地緣緊密性和水資源的流動(dòng)性決定了域內(nèi)水污染具有整體性的特點(diǎn)。海河流域發(fā)源于內(nèi)蒙古高原，途經(jīng)京津冀三地后匯入渤海。三地同屬海河流域并占據(jù)海河流域的主要支流，流域的流動(dòng)性使得三地水資源交匯頻繁，水污染自成一體。此外，河北省環(huán)抱北京市，半包圍天津市，三地間接壤面寬廣，從而加劇了地下水交流，使三地在水污染治理上天然成為一個(gè)不可分割的整體。概言之，京津冀區(qū)域“你中有我，我中有你”的獨(dú)特地理結(jié)構(gòu)決定了域內(nèi)水污染形成“自成一體”的整體性特點(diǎn)。

京津冀區(qū)域水污染成因的復(fù)雜性是導(dǎo)致治理成效低的重要原因。京津冀區(qū)域水污染涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和政府間利益等多個(gè)方面。其中，造成水污染的最主要原因是工業(yè)排污。改革開放以來，京津冀三地迅速發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，早期對(duì)發(fā)展的過度需求和對(duì)環(huán)境污染的忽視造成了水質(zhì)的急劇惡化。由于經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和水污染治理成效同時(shí)作為政府政績考評(píng)的兩端，政府很難為了水污染治理對(duì)工業(yè)排污進(jìn)行“一刀切”式的限制。除此之外，京津冀區(qū)域水污染治理的外部效應(yīng)性⑥也是域內(nèi)水污染久治不愈的重要原因。政府為節(jié)約治理成本，傾向于使本地水污染治理呈負(fù)外部效應(yīng)，三地間水污染的外部效應(yīng)性使得“搭便車”現(xiàn)象更易發(fā)生[1]。

除了整體性和復(fù)雜性，京津冀區(qū)域水污染還具有典型的嚴(yán)重性特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為：第一，影響范圍廣。海河流域地跨八個(gè)省市，是我國覆蓋省市最多的流域之一，域內(nèi)的水污染不只破壞京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境，還會(huì)隨著流域流動(dòng)和地下水流通影響周邊地區(qū)。第二，影響區(qū)域特殊。京津冀區(qū)域包含我國兩大直轄市，同時(shí)北京還是我國的首都兼經(jīng)濟(jì)政治文化中心，區(qū)域重要性不言而喻。再者，當(dāng)前正處于京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實(shí)施階段，環(huán)境協(xié)同治理是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，水污染問題難以解決將極大阻礙協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的最終實(shí)現(xiàn)。第三，京津冀區(qū)域本就水資源匱乏，水污染對(duì)京津冀水環(huán)境的影響無疑是雪上加霜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年京津冀區(qū)域總?cè)丝诩s1.13 億，水資源總量約為217 億立方米⑦，區(qū)域人均水資源占有量約為192 立方米，僅為全國平均水平的1/10，屬于極度缺水地區(qū)。因此，水資源的保護(hù)和水污染治理效率的提升對(duì)京津冀區(qū)域的重要性也就毋庸置疑了。

（二）京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理的必要性

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是指以區(qū)域?yàn)檎w，為了維護(hù)和增進(jìn)區(qū)域環(huán)境公共利益，形成地方間協(xié)同合作、聯(lián)防聯(lián)控的環(huán)境治理模式。在京津冀區(qū)域，大氣污染防治是環(huán)境治理領(lǐng)域的排頭兵，區(qū)域協(xié)同治理模式也最先適用于大氣污染防治。早在21世紀(jì)初，珠江三角洲地區(qū)和長江三角洲地區(qū)就以政府間協(xié)議的方式進(jìn)行了區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的探索[2]。2017年始，京津冀三地及周邊地區(qū)會(huì)同國務(wù)院九部委每年制定大氣污染防治方案，協(xié)同治理大氣污染。目前，京津冀區(qū)域已基本形成立法、執(zhí)法、司法、守法一體化的大氣污染協(xié)同治理機(jī)制。然而，一直以來，水污染治理卻并未受到如大氣污染治理一般的重視，區(qū)域水污染協(xié)同治理僅存在于個(gè)別地區(qū)的地方性規(guī)范文件中，水污染協(xié)同治理機(jī)制也始終未能形成。

京津冀三地地緣相接、地域一體，水資源像血液一般在三地間流淌、交融，三地水資源治理也因此形成了一榮俱榮、一損皆損的局面。由于三地間發(fā)展模式、發(fā)展水平以及水污染嚴(yán)重程度不同，加之決策者的水污染治理方式、觀念各異，導(dǎo)致三地治理成效不能累積，反而相互削弱。數(shù)年來京津冀區(qū)域水污染治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，面對(duì)京津冀區(qū)域水污染現(xiàn)狀及水污染的整體性、復(fù)雜性和嚴(yán)重性，有效治理水污染不僅要流域協(xié)同，還應(yīng)區(qū)域協(xié)同。水污染協(xié)同治理旨在擱置府際沖突與差異，破除“以鄰為壑”的行政區(qū)劃邊界，建立多方合作機(jī)制，形成流域間、組織間與部門間聯(lián)防聯(lián)控的常態(tài)化水污染治理模式。水污染協(xié)同治理這一環(huán)境治理模式是遵循客觀規(guī)律的有效治理模式，“以鄰為壑”“各自為政”的劃片式治理模式是有?？陀^規(guī)律的。京津冀區(qū)域應(yīng)加快探索水污染協(xié)同治理模式，盡早建立常態(tài)化的水污染防治協(xié)同治理機(jī)制。

二、京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理立法現(xiàn)狀及問題分析

（一）京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理立法現(xiàn)狀

法律是治國之重器，良法是善治之前提。國家治理需要良法，水污染協(xié)同治理亦如此。在水污染協(xié)同治理中，良好的立法是水污染得以善治的前提，協(xié)同治理的有效推進(jìn)以區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的完善為基礎(chǔ)。京津冀一體化發(fā)展與環(huán)境污染協(xié)同治理已提出數(shù)年，但是，由于水污染協(xié)同治理起步較晚，其中立法的沖突與差異仍極大阻礙著協(xié)同治理的整體推進(jìn)。

1.國家立法層面

國家層面的水污染協(xié)同治理規(guī)范性文件是地方立法的上位法依據(jù)，影響甚至決定著京津冀區(qū)域水污染協(xié)同立法的內(nèi)容及形式。20世紀(jì)80年代，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，水污染問題產(chǎn)生。與此同時(shí)，受國際環(huán)境立法發(fā)展影響和完善我國法律體系的需要，《水污染防治法》應(yīng)運(yùn)而生[3]。這部最早的《水污染防治法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)控制工業(yè)污染，并未規(guī)定流域污染治理以及跨界水污染治理問題。1996年，《水污染防治法》修訂，規(guī)定“防治水污染應(yīng)當(dāng)按照流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”“各級(jí)人民政府各部門應(yīng)結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理”。上述條款均表明當(dāng)時(shí)國家對(duì)跨域水污染治理的重視程度。此后，國家層面涉及水環(huán)境治理的規(guī)范性文件并不多。直至2008年，再次修訂的《水污染防治法》又進(jìn)一步細(xì)化了流域水污染防治規(guī)劃的制定規(guī)則。從1984年到2008年三部《水污染防治法》的變化，可以看出我國對(duì)水污染治理模式的探索與進(jìn)步，但是，三部《水污染防治法》對(duì)于水污染協(xié)同治理均僅停留在流域協(xié)同層面。

2008年的《水污染防治法》對(duì)流域水污染治理的規(guī)定促進(jìn)了流域整體治理模式的發(fā)展，“河長制”這一以流域?yàn)閱挝坏乃廴局卫砟Ｊ揭驳靡酝茝V。但是，“河長制”這種單純的負(fù)責(zé)人式的治理模式無法從根本上治理水污染，有效治理水污染還需要區(qū)域協(xié)同治理模式下各地政府、組織和民眾間的密切配合。2017年新《水污染防治法》修訂通過，其中第28 條規(guī)定了政府部門間的水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，提出實(shí)行區(qū)域、流域水污染治理的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的治理新模式。至此，水污染治理模式從流域協(xié)同向區(qū)域協(xié)同層面轉(zhuǎn)化在立法上確立下來。不過，2017年的《水污染防治法》雖然表達(dá)了協(xié)同治理的理念，但規(guī)定太過籠統(tǒng)，在具體實(shí)施層面稍顯欠缺。

2.地方立法層面

三地水污染地方立法是協(xié)同立法體系的核心部分，地方立法協(xié)同治理規(guī)定的完善與否直接決定著京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理能否順利進(jìn)行。近年來，京津冀三地均重視《水污染防治條例》的修訂，但契合度不高，仍存有明顯差距。

2016年，《天津市水污染防治條例》創(chuàng)新性地專章規(guī)定了區(qū)域水污染防治協(xié)作，在京津冀及周邊地區(qū)建立水污染防治上下游聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制和統(tǒng)一協(xié)同的流域水環(huán)境管理機(jī)制，共同做好流域污染治理和水環(huán)境保護(hù)。具體內(nèi)容還包括在水質(zhì)斷面監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急處理方面形成聯(lián)動(dòng)和會(huì)商機(jī)制。除此之外，還對(duì)跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制做了規(guī)定?！短旖蚴兴廴痉乐螚l例》中的協(xié)同治理規(guī)定，標(biāo)志著京津冀地區(qū)首次將水污染協(xié)同治理以立法形式加以規(guī)定。然而，同一時(shí)期的北京和河北地方立法中并沒有協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定。2014年的《河北省水污染防治條例》僅有36 條，不僅沒有提及協(xié)同治理機(jī)制，甚至對(duì)水污染防治的基本問題都規(guī)定得非?；\統(tǒng)。直到2018年，《河北省水污染防治條例》修訂，條款數(shù)量從36 條增加至78 條，第六章專章規(guī)定了區(qū)域水污染防治協(xié)作，關(guān)于區(qū)域協(xié)同治理的內(nèi)容跟天津保持了步調(diào)一致。2018年和2019年《北京市水污染防治條例》進(jìn)行了兩次修訂，但沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容改變，修訂內(nèi)容僅限于部門名稱和細(xì)節(jié)性規(guī)定。時(shí)至今日，現(xiàn)行《北京市水污染防治條例》仍沒有關(guān)于協(xié)同治理的規(guī)定。

相比修訂前，京津冀三地現(xiàn)行《水污染防治條例》均有較大進(jìn)步，具體表現(xiàn)在章節(jié)的完善以及內(nèi)容的細(xì)化規(guī)定上。除了上文提及的三地在區(qū)域協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定沒能統(tǒng)一外，三地《水污染防治條例》中具體的水污染治理內(nèi)容仍存有差距。《北京市水污染防治條例》和《天津市水污染防治條例》將水污染細(xì)化為工業(yè)水污染、城鎮(zhèn)水污染以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染，并分章對(duì)三種水污染做了更加細(xì)致的規(guī)定；而《河北省水污染防治條例》沒有水污染分類，只是籠統(tǒng)地規(guī)定在水污染防治措施一章。《天津市水污染防治條例》和《河北省水污染防治條例》在區(qū)域水污染防治協(xié)作一章后，又專章規(guī)定了水污染事故預(yù)防與處置，完善了水安全突發(fā)事件的應(yīng)急處理措施。北京市針對(duì)域內(nèi)水資源匱乏與水污染嚴(yán)重的雙重問題，規(guī)定了生態(tài)環(huán)境用水保障與污水再生利用，實(shí)行水資源開發(fā)利用與水污染防治相結(jié)合的水污染治理模式。總體來說，京津冀三地的《水污染防治條例》各有優(yōu)劣，倘若三地取長補(bǔ)短，將形成較為完善的水污染地方立法。

3.地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

三地排污標(biāo)準(zhǔn)是具有法律性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范，屬于廣義上的立法性文件。當(dāng)前，京津冀三地的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)具有較大差異。首先，三地適用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不統(tǒng)一。天津和北京分別有各自的《城鎮(zhèn)水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》。而河北省除了綜合排放標(biāo)準(zhǔn)適用國家標(biāo)準(zhǔn)外，沒有相關(guān)城鎮(zhèn)水處理廠和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)，但按流域規(guī)定了《大清河流域水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》《子牙河流域水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》和《黑龍港及運(yùn)東流域水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》。其次，三地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行依據(jù)差距大。其中，北京、天津分別于2013年和2018年修訂了嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的《北京市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》和《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，然而時(shí)至今日，河北省仍采用的是2002年的《國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》⑧。最后，具體的排放標(biāo)準(zhǔn)差距大。三地按水污染的排放去向和功能類別將標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)，其中，天津和河北采用三個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，北京則采用二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，提高了排污準(zhǔn)入門檻[4]。

綜上，盡管目前我國水污染治理的基本法——《水污染防治法》中已涉及水污染區(qū)域協(xié)同治理，但并未有詳細(xì)規(guī)定和可操作性細(xì)則。京津冀三地中，天津市和河北省的地方性法規(guī)明確了水污染協(xié)同治理，但卻沒有得到北京市的呼應(yīng)，無法徹底做到三地協(xié)同治理。在具體的排污標(biāo)準(zhǔn)上，三地規(guī)定也參差不齊，這對(duì)三地工作人員的實(shí)際操作造成一定困難。

（二）問題分析

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的水污染治理立法協(xié)同機(jī)制尚未形成。宏觀來看，三地間沒有明確的協(xié)同立法依據(jù)，京津冀區(qū)域尚未形成完善的協(xié)同立法體系，水污染協(xié)同立法僅呈點(diǎn)狀分布，還遠(yuǎn)未在三地間形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。具體來看，三地協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)和意識(shí)較為欠缺，在具體的地方性法規(guī)政策制定上經(jīng)驗(yàn)不足，存有較多的法律法規(guī)漏洞；水污染治理的協(xié)同立法意識(shí)不強(qiáng)，以致在水污染協(xié)同治理立法中缺乏全面性，較少有協(xié)同性質(zhì)的細(xì)化規(guī)定。

1.頂層設(shè)計(jì)規(guī)制缺失

京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理的有序?qū)嵤?，主要依靠的是三地水污染協(xié)同立法，而三地水污染協(xié)同立法又以頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)為前提基礎(chǔ)。當(dāng)前，京津冀區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致三地地方性立法銜接不夠緊密；而中央層面立法關(guān)于水污染協(xié)同治理規(guī)定不足，導(dǎo)致三地地方性立法缺失上位法依據(jù)。

第一，三地協(xié)同立法的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺失。地方立法主體是多元的，地方性法規(guī)由三地人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定，地方政府規(guī)章由地方政府主導(dǎo)，因沒有協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的統(tǒng)籌，三地地方性立法由于治理模式、利益追求和價(jià)值取向的不同而容易產(chǎn)生差異甚至沖突。

第二，上位法關(guān)于協(xié)同治理的規(guī)定不足。區(qū)域水污染地方性立法的上位法是《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》，這兩部法律對(duì)水污染區(qū)域協(xié)同治理及區(qū)域協(xié)同立法起引領(lǐng)作用。上位法協(xié)同治理相關(guān)規(guī)定的完善有利于加強(qiáng)三地立法協(xié)同，但當(dāng)前兩部上位法關(guān)于協(xié)同治理的規(guī)定略顯不足。具體說，《環(huán)境保護(hù)法》具體內(nèi)容上規(guī)定較為詳細(xì)（如，規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制），但缺少環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)內(nèi)容；《水污染防治法》中雖有流域協(xié)同和區(qū)域協(xié)同的規(guī)定，卻只停留在表面，缺乏明確性和可操作性。兩部水污染治理基礎(chǔ)性法律的協(xié)同治理規(guī)定不足，使得三地地方性立法缺失上位法依據(jù)，加大了三地間協(xié)同立法的難度。

2.地方立法協(xié)同不足

京津冀區(qū)域水污染立法協(xié)同不足，指的是三地《水污染防治條例》的制定不夠協(xié)同。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，立法節(jié)奏不協(xié)同。京津冀區(qū)域最早頒布的水污染防治條例為1997年的《河北省水污染防治條例》，然而直至2010年，《北京市水污染防治條例》才面世?！短旖蚴兴廴痉乐螚l例》自2016年連續(xù)修訂三次，北京在2018年、2019年也連續(xù)進(jìn)行了修訂，而河北省自2014年以來僅修訂了一次。以上，足見三地《水污染防治條例》立法節(jié)奏不協(xié)同。第二，立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)。2016年，《天津市水污染防治條例》率先對(duì)區(qū)域水污染協(xié)同防治加以規(guī)定，且內(nèi)容較為全面，包括協(xié)同的水污染監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、會(huì)商治理機(jī)制和區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。2018年，《河北省水污染防治條例》緊隨其后，同樣專章規(guī)定了區(qū)域水污染協(xié)同防治。然而，時(shí)至今日，《北京市水污染防治條例》仍沒有相關(guān)規(guī)定。三地《水污染防治條例》立法節(jié)奏與立法內(nèi)容上的差異足見三地地方立法協(xié)同性不足。

3.排污標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一

地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、技術(shù)和水污染治理需求，為了控制污染物排放，依照水污染治理?xiàng)l例制定的具有法律性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范。排污標(biāo)準(zhǔn)在水污染協(xié)同治理中具有承上啟下的作用，區(qū)域間排污標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一使域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法的依據(jù)更加明確，有利于域內(nèi)水污染協(xié)同治理的有效開展。同時(shí)，統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)反作用于上位法的制定，也有助于區(qū)域間立法內(nèi)容上的協(xié)同。當(dāng)前，除了水污染治理地方性法規(guī)立法協(xié)同不足外，京津冀三地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)從適用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量到綜合排放標(biāo)準(zhǔn)適用依據(jù)，再到具體的排放標(biāo)準(zhǔn)值均存在不統(tǒng)一、差距大的問題。

4.協(xié)同立法方式單一

協(xié)同立法方式指的是區(qū)域間針對(duì)某一領(lǐng)域協(xié)同立法的形式。當(dāng)前，京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理和協(xié)同立法起步較晚，缺乏對(duì)協(xié)同立法新形式的探索，水污染協(xié)同立法局限于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，立法主體無外乎人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和政府及相關(guān)部門，協(xié)同立法方式單一。雖然協(xié)同立法方式單一對(duì)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法體系和框架的影響不大，但是會(huì)在一定程度上阻礙區(qū)域協(xié)同立法技術(shù)的提高，同時(shí)不利于水污染協(xié)同立法機(jī)制的全面性和可實(shí)施性發(fā)展。

三、完善京津冀區(qū)域水污染治理立法協(xié)同機(jī)制的對(duì)策建議

京津冀區(qū)域水污染立法協(xié)同機(jī)制是一個(gè)以協(xié)同立法為目的的體系化運(yùn)行方式。在機(jī)制運(yùn)行過程中，不僅需要組織、單位和個(gè)人的橫向行動(dòng)協(xié)同，還需要立法機(jī)構(gòu)的上下聯(lián)動(dòng)協(xié)同?；诖?，本文給出的對(duì)策建議基本遵循地方立法的上位法、地方立法和地方立法的下位法這一自上而下的體系。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)規(guī)制

1.建立水污染協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

京津冀區(qū)域水污染立法協(xié)同不足，很大程度上歸咎于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的缺失。我國地方政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制和民主集中制，目的在于提高行政效率和加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。水污染立法中也是如此。沒有水污染協(xié)同立法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就容易出現(xiàn)協(xié)同立法效率低下、三地立法條文無法更好對(duì)接。對(duì)此，有學(xué)者提出設(shè)立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會(huì)，組織成員由三地省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)、政府法制辦公室、環(huán)保廳（局）抽調(diào)相關(guān)工作人員，同時(shí)可以吸納環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與[5]。

2.完善上位法規(guī)制

我國立法體系為“中央—地方”的分層立法體系，下位法依據(jù)上位法做出，并起到補(bǔ)充完善上位法的作用。當(dāng)前，上位法關(guān)于水污染協(xié)同治理的規(guī)定不足，阻礙著京津冀區(qū)域的水污染協(xié)同立法。因此，筆者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》應(yīng)將區(qū)域協(xié)同治理以條文形式加以明確，甚至要將協(xié)同治理作為一項(xiàng)基本原則加以確認(rèn)。除此之外，還應(yīng)健全上位法的法律解釋機(jī)制[6]?！董h(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律制度，原則性規(guī)定多見其中，規(guī)定內(nèi)容不可能事無巨細(xì)。因此，應(yīng)啟動(dòng)和運(yùn)行法律解釋機(jī)制，明確、細(xì)化相關(guān)協(xié)同治理?xiàng)l文。

（二）加強(qiáng)三地立法工作協(xié)同機(jī)制建設(shè)

三地水污染地方立法是區(qū)域水污染協(xié)同治理的直接依據(jù)，因此，三地立法協(xié)同工作機(jī)制的建設(shè)十分重要。針對(duì)當(dāng)前京津冀區(qū)域水污染地方立法不協(xié)同問題，應(yīng)盡快建立京津冀區(qū)域地方立法工作協(xié)同機(jī)制。

首先，建立三地立法交流平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)具有極大的便捷性并能保存大量數(shù)據(jù)資料，因此，三地可嘗試建立京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同立法交流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。三地將地方立法規(guī)劃及實(shí)施情況、具體立法動(dòng)態(tài)和立法經(jīng)驗(yàn)上傳至網(wǎng)站，以達(dá)到三地立法信息交流通暢、協(xié)同立法有效開展的效果。其次，完善常態(tài)化的協(xié)同立法程序。自上而下的立法體系是我國的立法傳統(tǒng)，同級(jí)間的協(xié)同立法是創(chuàng)新型立法模式，目前處在探索階段的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制應(yīng)完善協(xié)同立法程序并使之常態(tài)化。最后，形成清理三地沖突法規(guī)政策的長效機(jī)制。三地協(xié)同立法難免出現(xiàn)法規(guī)沖突，進(jìn)而對(duì)三地協(xié)同治理構(gòu)成規(guī)范層面的制約，清理沖突法規(guī)使三地立法融合性更強(qiáng)，使協(xié)同治理執(zhí)行過程更加順暢。

（三）逐步統(tǒng)一排污標(biāo)準(zhǔn)

京津冀三地水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有利于三地協(xié)同執(zhí)法，反之，標(biāo)準(zhǔn)差距大將會(huì)阻礙三地協(xié)同執(zhí)法，并給部分小散亂污企業(yè)和非法排污者提供非法排污機(jī)會(huì)。因此，建立統(tǒng)一的區(qū)域排污標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。當(dāng)前，京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水污染治理能力和水污染程度存有差距，貿(mào)然制定統(tǒng)一的三地排污標(biāo)準(zhǔn)并不會(huì)達(dá)到更好的協(xié)同執(zhí)法效果，反而可能拉大三地之間的治理差距，導(dǎo)致治理難度增加。因此，三地排污標(biāo)準(zhǔn)的制定可效仿協(xié)同立法模式，由三地相關(guān)政府部門會(huì)同專家學(xué)者進(jìn)行協(xié)商研究，依照治理成效分時(shí)段、分等級(jí)逐步制定統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)[7]。

（四）探索區(qū)域協(xié)同立法新形式

1.區(qū)域合作協(xié)議

區(qū)域合作協(xié)議又稱區(qū)域契約性立法，是在當(dāng)前區(qū)域一體化發(fā)展背景下提出的，以政府間自愿為前提，以區(qū)域協(xié)同治理為目的的協(xié)同立法新形式[8]。京津冀區(qū)域現(xiàn)有的單一協(xié)同立法形式無法較好地滿足協(xié)同治理的法治需求，水污染的整體性和外部效應(yīng)性使得地方之間更易享受相鄰地區(qū)治理成果，增加區(qū)域水污染治理成為“公地悲劇”的可能。區(qū)域合作協(xié)議要求域內(nèi)各地將地方利益和治理目標(biāo)明確提出，通過協(xié)商制定出在合理競爭中尋求區(qū)域公共利益最大化的立法協(xié)議。區(qū)域合作協(xié)議的制定，能夠加強(qiáng)各地之間溝通互動(dòng)，通過彌補(bǔ)地方立法的滯后性以提高協(xié)同治理效率。

2.公眾參與立法

實(shí)踐中，立法者往往是少數(shù)人，由于知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)視野、關(guān)注焦點(diǎn)范圍有限，立法內(nèi)容也不可能面面俱到。同時(shí)，環(huán)境問題涉及民眾的基本利益，所以，應(yīng)完善立法前的公眾參與機(jī)制，聽取區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織、專家學(xué)者和公民的立法建議，提高地方立法的科學(xué)性和合理性，從而盡可能實(shí)現(xiàn)立法的全面性[9]。

3.制定流域管理?xiàng)l例

早在1995年，國務(wù)院就制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》，2010年又對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。在學(xué)者的呼吁下，2019年12月，《長江保護(hù)法（草案）》頒布，標(biāo)志著長江流域的水資源保護(hù)立法提升到國家法律層面[10]。鑒于此，筆者認(rèn)為，針對(duì)水污染最為嚴(yán)重的海河流域同樣應(yīng)制定這樣一部法律規(guī)范?？蓢L試制定《海河流域水污染防治條例》，結(jié)合海河流域水資源管理和水污染治理的實(shí)際情況，對(duì)流域水污染問題統(tǒng)籌規(guī)定。

結(jié) 語

京津冀區(qū)域水污染的治理需求倒逼著三地協(xié)同治理的力度不斷加強(qiáng)。然而，京津冀區(qū)域水污染協(xié)同治理尚處于探索階段，三地水污染協(xié)同治理意識(shí)與經(jīng)驗(yàn)略顯欠缺，無法通過治理實(shí)踐形成科學(xué)有序的水污染協(xié)同治理模式。盡管當(dāng)前域內(nèi)水污染協(xié)同立法成效已初露頭角，但仍存在上位法依據(jù)缺失、三地間存有較多立法空白與不協(xié)調(diào)之處等問題。針對(duì)上述不足之處，京津冀區(qū)域應(yīng)搭乘協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略順風(fēng)車，加強(qiáng)協(xié)同立法的頂層設(shè)計(jì)規(guī)制，從國家立法層面提高三地間水污染協(xié)同立法的緊密性，通過建立立法交流平臺(tái)以及常態(tài)化的協(xié)同立法程序，完善地方立法和地方政策標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同制定。同時(shí)，還應(yīng)提高立法技術(shù)，探索區(qū)域協(xié)同立法新形式，從而最終構(gòu)建起京津冀區(qū)域水污染協(xié)同立法機(jī)制，以促使京津冀三地達(dá)成真正意義上的水污染協(xié)同治理。

①我國七大流域是指長江流域、黃河流域、珠江流域、松花江流域、淮河流域、海河流域和遼河流域。

②《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》GB3838-2002。Ⅰ類：主要適用于源頭水、國家自然保護(hù)區(qū)；Ⅱ類：主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)場、仔稚幼魚的索餌場等；Ⅲ類:主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)；Ⅳ類: 主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)；Ⅴ類:主要適用于農(nóng)業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域。

③根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，劣V 類水指的是污染程度超過V 類的水。

④《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》。

⑤數(shù)據(jù)來源：《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》《2019年河北省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》《2019年天津市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》。

⑥所謂外部效應(yīng)性，是指三地水污染治理中，一個(gè)地方的水污染治理成效會(huì)影響另外兩地，治理成效優(yōu)于另外兩地稱為正外部效應(yīng)，反之則是負(fù)外部效應(yīng)。

⑦數(shù)據(jù)來源：《2018年北京市水資源公報(bào)》《2018年天津市水資源公報(bào)》和《2018年河北省水資源公報(bào)》。

⑧京津冀三地污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)詳見：《北京市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》DB11/307-2013、《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》DB12/356-2018、《國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》GB8978-1996。