柏林發(fā)展租賃住房市場的做法

陳昊

從世界范圍來看，德國房屋租賃市場具有租住比例高、租房供給主體多元、租房市場結構相對穩(wěn)定等特征，形成了一套成熟完善的租賃住房體制。德國柏林市推動租賃住房市場發(fā)展的思路和舉措，對于我國大城市加快建立“租購并舉”的住房制度提供了經驗和啟示。

健全法律法規(guī)，規(guī)范租賃市場發(fā)展

柏林高度重視租賃住房領域的制度建設，形成了有效促進和規(guī)范市場發(fā)展的完整法律體系。一是法律法規(guī)具有層次性。德國聯(lián)邦政府構建了以《住房建設法》《租金水平法》《住房租賃法》《私人住房補助金法》為“四大支柱”的法律框架，在這一框架下又賦予柏林等地方政府出臺區(qū)域性租賃住房法規(guī)的權力，有效滿足不同地區(qū)租賃市場的差異化發(fā)展需求，從而更好地對本地區(qū)租賃住房市場參與主體進行有效約束。二是法律法規(guī)注重全面性。柏林租賃住房市場的法律建設十分完善，基本對租賃住房所涉及的所有市場主體、交易行為、合同關系以及運轉流程實現(xiàn)了全覆蓋，比如在社會保障性住房供給、中低收入的房租補貼、交易各方權責等方面都有詳細規(guī)定，確保各領域、各環(huán)節(jié)都有法可依。三是法律法規(guī)呈現(xiàn)偏向性。在不過分加大出租人責任義務的前提下，柏林的立法更側重于保護在市場中處于弱勢地位的租戶利益，特別是在租約到期后的續(xù)約環(huán)節(jié)對出租方作了多項限制，極大程度上保障了租約的長期穩(wěn)定性，增強了承租人對租賃住房市場發(fā)展的信心。

深挖市場潛力，加大租賃房源供給

通過鼓勵非營利型住房租賃與營利型住房租賃之間的相互競爭，柏林形成了獨特的成本型租賃市場，即房屋租金略高于實際運營成本。一是強化政策引導，鼓勵企業(yè)投資租賃住房。柏林高度重視住房租賃企業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；C構化發(fā)展，主要通過降低企業(yè)融資成本的方式壓低租金。政府在企業(yè)新建營利型住房投入使用的20—30年間，提供占建筑費用50%的無息貸款。作為交換，在貸款期間房屋使用權歸政府，租金維持在市場水平的50%左右。貸款期滿后，住房使用權歸還業(yè)主，并由其自行決定是按照市場價格出租還是對外出售。二是細化支持舉措，發(fā)展非營利型住房團體。住房合作社是柏林乃至德國租賃住房市場的重要組成部分，其主要職能是向會員提供保障性租賃住房，在滿足中低收入人群住房需求方面起到了“壓艙石”的作用。柏林市政府通過低價土地轉讓、提供長期低息或無息貸款、降低相關稅費、提供額外補貼等多種方式，支持鼓勵住房合作社增加成本型租賃住房供給，從而有效維持穩(wěn)定的租金水平。三是優(yōu)化稅收設計，積極挖掘存量房產資源。為激勵個人業(yè)主充分利用空置房源，降低市場投機購房需求，柏林在房屋使用環(huán)節(jié)設置了獨特的二套住房稅，以登記使用而非所有權為納稅基礎，即只對未被出租或使用的第二套及以上住房征稅。通過這一稅收制度，提高了多套住房的持有成本，有助于引導居民家庭不超額占用住房，增強房屋流動性、降低住房空置率。

完善租金管理，發(fā)揮政府引導作用

租賃住房市場建設方面，柏林在遵循基本市場規(guī)律的基礎上，始終堅持以較強的政府干預力度，刺激市場主體在保證房屋質量、維持租金穩(wěn)定方面保持較高的積極性。一方面，設定房屋租金上限。由城市住房管理機構牽頭，協(xié)同本地區(qū)的租賃住房經營企業(yè)、住房合作社等相關利益群體，根據(jù)住房所在城市區(qū)位、建造年限、房屋質量等因素，制定“價格明鏡”，即房屋租金基準價格，且至少每兩年更新一次。租金基準價格并不精準確定每一處住房的具體租金，但為租金的制定提供了計算依據(jù)和參考標準。對于收取租金超過基準價格一定比例的業(yè)主，柏林地方法院有權對其進行高額罰款，嚴重的還將處以監(jiān)禁。另一方面，控制租金上漲幅度。德國《民法典》對房租上漲的時間節(jié)點和幅度有明確規(guī)定，過去15個月未調整房租的業(yè)主，可以要求將房租提升至該地區(qū)租金基準價格，且3年內房租上漲幅度總和不得超過20%;對于類似柏林這樣住房供應緊張的地區(qū)，租金增長幅度被進一步壓縮，通常要求3年內房租上漲幅度總和不得超過15%。通過對租金漲幅設置制度性的硬約束，特別是對新約租金，加租和減租方式、程序和要求進行具體規(guī)定，有效提升了中低收入群體的房租可支付性。

推動租購同權，強化房屋居住屬性

柏林以《民法典》為基礎，實施一系列措施保障承租人的居住權利，通過讓住房更多回歸居住屬性，吸引不同階層主動選擇租賃方式解決住房問題。一是實施住房質量標準化。針對租賃住房建立了統(tǒng)一的住房安全與健康標準評估體系，只有房屋達到評估體系所設定的一系列標準才能夠進入住房租賃市場，這一做法促使成本型租賃住房在建設質量、居住環(huán)境等方面與營利型租賃住房大體相當，讓中低收入人群能夠負擔起安全、體面的居住場所，從而有效消除由租房產生的心理落差。二是推動公共服務均等化。二戰(zhàn)后，德國城市化步伐持續(xù)加速，無論是城鄉(xiāng)之間還是城市內部不同區(qū)域之間，公共服務的空間分布相對均衡。柏林市基本完成房屋所有權與公共服務獲取權之間的合理脫鉤，房屋承租人與房屋持有人在教育、衛(wèi)生、文化等社會資源分配上基本實現(xiàn)了無差別化，促使市民整體租房意愿更強。三是促進住房補貼貨幣化。近年來，柏林由政府主導的保障性租賃住房建設規(guī)模逐年下降，住房保障的主要方式由過去的實物保障逐步向貨幣保障轉變。這一做法賦予中低收入群體更多自主的租賃選擇權，不同群體根據(jù)自身需求確定居住范圍，能有效避免因集中建設低成本住房形成的居住隔離和貧民窟化，從而更好地促進居住混合和社會融合。

加大金融支持，拓展多元融資渠道

除了行政性財稅支持外，當?shù)卣€推出了一系列穩(wěn)健的關于住房租賃金融服務產品和模式創(chuàng)新的舉措，為緩解租賃企業(yè)融資問題提供了金融支持。一是推進租賃資產證券化。目前，許多西方國家普遍采取設立房地產投資信托基金的方式，匯集眾多中小投資者的閑置資金，再交由專業(yè)機構投資房地產行業(yè)，以降低企業(yè)杠桿率、壓減行業(yè)風險，為產業(yè)發(fā)展提供資金支持。德國將房地產投資信托基金可投資范圍限定于租賃住房、商業(yè)地產及相關在建工程，更有利于租賃企業(yè)的發(fā)展壯大和租賃市場的快速發(fā)展。二是鼓勵政策性銀行發(fā)展。通過提供資本利得方面稅收減免的優(yōu)惠政策，有效促進了本土政策性銀行的蓬勃發(fā)展。目前，德國政策性銀行近2000家，占其銀行總數(shù)的比重超過80%，是各類住房租賃企業(yè)、住房合作社以及非營利性住房租賃機構獲取低息或無息貸款最為主要的來源，為公共租賃住房市場的發(fā)展提供了有力的金融支持。三是打造融資自循環(huán)系統(tǒng)。依托住房合作社，建立了一套獨特的住房金融模式，其主要特點是“先存后貸，互助低息，封閉運行，政府獎勵”。該模式的運轉規(guī)則是，會員先按月儲蓄，存款總額達標后可申請購房貸款，該貸款可用于自購住房也可用于建設租賃住房。與此同時，住房合作社將吸納的儲蓄專項用于成本型租賃住房建設，既發(fā)揮了銀行的作用，又承擔了開發(fā)商的職責，形成“融資—建設—管理”的完整閉環(huán)。

（作者單位：中共南京市委研究室） 責任編輯：賈瀟瀟