不制造“拆二代”，南通的“城市更新”為什么能

朱旭東

任港路新村的一些老住戶曾經(jīng)盼星星盼月亮一樣，盼望著成為坐擁幾套房的“拆二代”，但在南通“城市更新”模式下，他們只能“拆一換一”，區(qū)別在于，將來的新房還在原來的片區(qū)。

作為全國較早試水的老舊小區(qū)更新項目，江蘇省南通市按照“居民自愿、政府主導(dǎo)、市場運作、資金平衡”的原則，對任港路新村破舊片區(qū)啟動“原址拆建、居民回遷”的“城市更新”。

“城市更新”是老舊小區(qū)改造工作中的新課題，剛開始遭到部分群眾的誤解和抵觸，他們最大的疑惑是，“為什么不是以往的拆遷安置”？

正因有別于一般的老舊小區(qū)改造，有別于以往的拆遷安置，南通的“城市更新”顯得步履艱難、一波三折。

被遺忘的角落

任港路地處南通主城崇川區(qū)的中心地段，這里曾是當?shù)刂墓I(yè)集中區(qū)。任港路新村，始建于20世紀60年代，是南通最早建設(shè)的居民小區(qū)之一，先后建成44幢住宅樓和少量平房，共有1517戶居民。房屋面積普遍偏小，最小的不足20平方米，大部分住房只有50多平方米。

經(jīng)過半個多世紀，任港路新村的許多房屋墻體開裂、破損嚴重，室內(nèi)漏雨發(fā)霉屢見不鮮，危房比例很高。小區(qū)路面積水，下水道堵塞時有發(fā)生，且私搭亂建現(xiàn)象嚴重，造成道路擁堵，火災(zāi)、治安等隱患突出……新村周邊，不少高品質(zhì)住宅小區(qū)相繼拔地而起，林立的高樓映襯下，任港路新村成了“被遺忘的角落”。

這幾年，不少居民通過市長信箱等途徑呼吁，希望政府幫助進行小區(qū)改造更新，改善他們的居住和生活條件。

“我有8個兄弟姐妹，6個都住上了電梯房。期待在我有生之年，能告別這座老舊房屋，住上電梯直達的新樓房?！本用颀徴\已經(jīng)是81歲高齡，在任港路新村住了大半輩子的頂樓，如果不搬遷或住上新房，他每天只能靠雙腿爬樓。

居民鮑炎慶也是苦不堪言，“小區(qū)到處都堵，只能騎自行車進出小區(qū)，消防車、救護車等根本開不進來”。有些房子，四戶人家共用一個衛(wèi)生間，家中連煤氣都沒法接進來。

69歲的余允祥家住底樓，30年前搭了點違建，也算有了“門面房”，可以對外出租補貼家用，但他同樣期盼“城市更新”：“我原來住的房子，下水道的鑄管都生銹了。我曾經(jīng)也想改造，但樓上住戶不同意。光憑自己的力量，是沒辦法實現(xiàn)的?！?/p>

“這個小區(qū)的破舊程度，不是小修小補就能滿足百姓舒適宜居的生活需求的。”任港街道大慶社區(qū)黨委書記王紅燕說，任港路新村的一些建筑已成危房，不具備“小修小補”的條件。

去年上半年，崇川區(qū)在“居民自愿、政府主導(dǎo)”的前提下啟動任港路新村的“城市更新”。當?shù)夭扇　霸凡鸾?，居民回遷”的方式，確保原住戶不離故土，將來不僅能住上高品質(zhì)的商品房，而且依然能享受城市中心的商業(yè)、學(xué)區(qū)、交通等生活便利，熟悉的老鄰居、老朋友，還能像以往那樣守望相助。

沉湎于“拆遷”舊政

部分居民剛開始并沒有接受“城市更新”的理念，依然沉湎于“拆遷”并渴望成為“拆二代”。去年啟動“城市更新”簽約以來，工作組就遭遇部分居民的誤解甚至抵觸。

志愿者王明說，剛開始大部分居民不是不想?yún)⑴c更新，只是各有各的難處：有的因為經(jīng)濟比較困難、擔(dān)心“換”不起;有的住戶年事已高，覺得搬家麻煩;有的房子產(chǎn)權(quán)歸幾個兄弟姐妹共有，情況特殊……“最重要的是，少數(shù)居民對政策理解不夠，不了解破舊片區(qū)更新與拆遷之間的區(qū)別?！?/p>

“我當初就認為是拆遷。以往拆遷都是拆一換二甚至拆一換三的，現(xiàn)在怎么可能是拆一換一呢？這不明擺著欺負人嗎？”59歲的凌展新最初因此極力反對，并專門建立了“反對者微信群”，入群居民三四百人，經(jīng)常在一起發(fā)牢騷、唱反調(diào)，給“城市更新”帶來極大阻力。經(jīng)歷三輪意見征詢，居民的同意率還是達不到95%。

去年7月13日，南通市主城區(qū)破舊片區(qū)“城市更新”指揮部貼出公告，“任港路新村‘城市更新第三輪征詢意見工作已于2020年7月10日下午5點30分結(jié)束，同意率未達到95%。根據(jù)規(guī)定，停止任港路新村‘城市更新項目實施……”

這則公告讓那些同意“城市更新”方案的居民坐不住了，他們聯(lián)名“請愿”，推動政府重新啟動。凌展新等人則從蘇州、上海請來兩家房地產(chǎn)開發(fā)商，希望他們看中這片地塊，共同參與開發(fā)。但兩家開發(fā)商到現(xiàn)場一看，覺得根本無利可圖，都打道回府了。

全資國有的南通市城市更新建設(shè)有限公司最終“接盤”。公司董事長張志泳說，任港路片區(qū)用地面積只有9萬平方米，在原址需要建成高層住宅22幢，建成后各類套型不到2000套，首先要滿足原居民1517戶的入住需求，以及原居民直系親屬的購房需求，面向社會銷售的房源所剩無幾，“社會開發(fā)商如果想盈利，要么降低品質(zhì)，要么提高房屋容積率，但這個項目沒有盈利空間。目前測算，我們也是略虧的”。

崇川區(qū)任港街道黨工委書記高峰解釋說，新小區(qū)的樓間距要滿足住戶享有充足的陽光，有整潔的綠化，舒適的社交、活動戶外空間。此外，項目還將配備社區(qū)服務(wù)站，衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老及配套商業(yè)等功能設(shè)施。如果是純商業(yè)公司接手開發(fā)，利潤空間非常有限，甚至沒有。

明白“‘城市更新不是商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，也不同于拆遷安置”之后，凌展新等部分反對者，轉(zhuǎn)身成了志愿者，積極配合工作組做好其他居民的思想工作。

凌展新的“反水”，讓其他一些反對者變得很不適應(yīng)，覺得他是“叛徒”。無奈之下，凌展新只能把自己在任港路新村的房子賣了，變成不涉及切身利益的純粹的“志愿者”。

“說實在話，全國各地有大量過了50年的危房，如果都按照以前的拆遷政策，國家財政肯定吃不消。”凌展新說，實施“城市更新”，住戶不用搬遷到城市邊緣，還是遷入原址，還在城市中心。即使房屋面積不變，新房的價格也幾乎是翻倍的，原來的住戶肯定是受益的，“更別說，新房子的產(chǎn)權(quán)重新變更為70年”。

張志泳對此解釋說，70年產(chǎn)權(quán)并不是指房屋的使用年限，而是指房屋所占土地的使用年限。

“本項目是由城市更新公司作為開發(fā)商對地塊重新進行建設(shè)開發(fā)，土地的取得是按照招拍掛流程取得的，取得后需要簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照競拍成交價支付土地使用權(quán)出讓金，相當于重新購買了土地使用權(quán)。依據(jù)這樣的流程，住宅部分的土地使用權(quán)重新變?yōu)?0年是合法合規(guī)的?！睆堉居菊f。

設(shè)計各種“工具包”

“到底是想賺錢？還是為讓百姓過上好日子？答案肯定是后者?！蹦贤ㄊ形Ｎ?、崇川區(qū)委書記劉浩說，“我們?yōu)槊褶k實事的出發(fā)點是好的，擬定的更新政策是優(yōu)惠的，把好事做好的根本，在于講透政策、做通工作?！?/p>

根據(jù)絕大多數(shù)居民的呼聲，去年8月，任港路新村更新工作重新啟動，崇川區(qū)成立了由10位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的10個工作組，區(qū)機關(guān)部門、街道工作人員、社區(qū)干部等作為工作組成員，分組入戶向居民宣傳住房置換方案、“城市更新”驛站入駐政策、物業(yè)費補貼政策等情況。對想改善居住條件的居民，工作組幫他們一起想辦法，對家庭貧困的，則幫助他們算賬如何才能既少花錢又能改善居住條件。所有工作組成員在“上崗前”都經(jīng)過培訓(xùn)，吃透一系列政策以及專門設(shè)計的各種配套“工具包”。

“其實，改造政策還是挺不錯的?！本用袷┖姓J，老百姓的后顧之憂，政府都一一想出了解決辦法。比如，舊房所有權(quán)人可自愿選擇貨幣結(jié)算或產(chǎn)權(quán)置換。選擇原地置換的舊房所有權(quán)人，舊房套內(nèi)建筑面積對應(yīng)新房建筑面積部分，無須支付新舊差價款;新房層次費按實結(jié)算。新房超過等套內(nèi)建筑面積部分按16000元/m2，結(jié)合新房層次費按實結(jié)算。在房源允許的情況下，舊房所有權(quán)人希望跨套型置換，對新房靠套型以外的建筑面積部分，無論以后實際銷售時房價如何自然增長，仍然按不超過25000元/m2結(jié)合新房層次費結(jié)算。如果房價降了，按實際銷售價結(jié)算。在規(guī)定時間內(nèi)簽訂協(xié)議的，跨套型購置新房超出原有住房面積的，可享受10m2的21000元/m2的優(yōu)惠價。此外，針對原地置換且未跨套型的住戶，符合條件的還可以享受共有產(chǎn)權(quán)政策。居民還可選擇簡裝交房或毛坯交房，選擇毛坯房的可根據(jù)套內(nèi)面積拿到300元/m2的裝修補貼。

對于少數(shù)困難群眾，工作組同樣努力想辦法提供解決方案。

74歲的曹連英，每月退休金只有1300元，體弱多病的她，每天要吃4種藥，生活很是拮據(jù)。她原來在任港路新村擔(dān)任保潔，擔(dān)心搬遷后失去這份工作，生活更加沒有保障，因而遲遲不愿簽字。工作組幫她在城市驛站安排一份保潔工作，每月收入1200元?！拔以瓉頁?dān)心丟了工作，擔(dān)心沒有過渡房，擔(dān)心沒錢換新房，所以不想簽約……現(xiàn)在，沒問題了。”她的老房子原來只有58.5平方米，她想換成70平方米的，因為想給兒子留一套“像樣的房子”。只要能改善居住條件，她還能從親戚朋友那里借到10萬元。

崇川區(qū)根據(jù)不同需求設(shè)計工具包。如設(shè)計面積不等的10種戶型，滿足不同居民的需求（套型如此繁雜，也是社會開發(fā)商不愿接手的一個重要原因）;保證居民原有住房套內(nèi)面積不變，靠套型面積優(yōu)惠，跨套型改善面積有封頂價格且低于市場價;探索共有產(chǎn)權(quán)、貸款政策、裝修補貼、物業(yè)費補貼等措施。

“‘城市更新驛站”是崇川區(qū)的創(chuàng)新之舉。為照顧生活困難的特殊群體，開發(fā)公司在任港路新村附近建成400多套臨時過渡房，每戶均配備煤氣、自來水、網(wǎng)絡(luò)、有線電視以及衛(wèi)生潔具、電熱水器等，驛站內(nèi)還配套超市、社區(qū)管理、快遞用房等便民生活設(shè)施，確保過渡群眾生活無憂。

以真心換信任

任港路新村所在的大慶社區(qū)黨委書記王紅燕，親歷了任港路新村“城市更新”項目從起步到小區(qū)順利拆除的全過程。

“整個過程的確是一波三折。一段時間里，一些對政策理解還存在誤區(qū)的居民情緒激動地到社區(qū)對我們進行指責(zé)，甚至拍桌子罵娘。大家也有因為勞累和委屈情緒低落的時候，但房子對居民來說是大事情，我們要理解他們心中的不安。只要我們工作做細了，他們一定會理解政府的惠民初心。”

王紅燕說，不僅是社區(qū)干部，先后還有區(qū)、街道等各級300多人的工作隊伍，歷經(jīng)300多個日日夜夜，聽過難聽的話、進過難進的門、熬過漫長的夜，不辭辛勞地撲到了這個項目上?！八麄冞€要兼顧各自單位的工作，的確非常不容易?！?/p>

南通港閘經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會副主任尹先松曾擔(dān)任第三攻堅組組長，有一戶居民住在崇川區(qū)之外，攻堅組每天堅持上門做工作。

組里一位女同志最后動情地對住戶說：“伯伯，我把您家的事當成自家的事在做，而且更加用心。我也有父親，我也有本職工作，但這一個多月我天天來陪您聊天、吃飯、幫忙干活，都沒時間回去看過父親……”老人家感動了，當天就簽了字。

尹先松感慨地說：“事實表明，只要我們帶著感情去做工作，百姓終究會支持政府的民心工程的。”

崇川區(qū)市場監(jiān)督管理局副局長任衛(wèi)軍所在的工作小組，承擔(dān)了20戶居民的房屋更新簽約工作。有一戶居民，父親因病去世后留下欠債，母親患有慢性病，兒子還在讀初中。祖孫三代擠在唯一的一套40平方米的房子里。面對工作組，住戶坦言，的確想通過“城市更新”來增加房屋面積，但是家庭實在困難，三年過渡期租房又是一筆不小的開支，所以遲遲不愿意簽字。

了解相關(guān)情況后，經(jīng)多方努力，任衛(wèi)軍為住戶的母親切實解決了看病問題。針對他們想要擴大居住面積改善居住條件的愿望，任衛(wèi)軍也積極出謀劃策、商定以房換房的方案。感動之下，住戶終于簽字同意。

“部分居民之所以剛開始沒同意，每戶都有具體原因。家家都有一本難念的經(jīng)，我們能做的就是以真心換信任?！比涡l(wèi)軍說。

問題依然不簡單

在10個工作組和廣大志愿者付出艱辛努力獲得95%的居民同意后，崇川區(qū)順利啟動入場評估工作。目前，令人期待的新小區(qū)已經(jīng)破土動工，取名“陽光悅城”，規(guī)劃建設(shè)22幢高層住宅，總面積20萬平方米，衛(wèi)生、文化、體育等配套設(shè)施一應(yīng)俱全。居民將在3年后全部回遷至任港路新村原址生活。

南通市計劃在主城區(qū)陸續(xù)啟動其他9個破舊片區(qū)改造試點項目，任港路新村的模式，似乎為其他破舊片區(qū)的改造打了樣。但是，問題依然不是那么簡單。

崇川區(qū)委書記劉浩說，“城市更新”不同于征地拆遷，其實施目的是解決老城區(qū)居民區(qū)配套服務(wù)設(shè)施缺失，消除消防、安防隱患，改善破舊小區(qū)居住條件，提升城市環(huán)境，因此在實施中實行的大多是原拆原建?！俺鞘懈隆钡貕K往往面臨居住人群老齡化、經(jīng)濟能力差、原有建筑密度大、戶均面積小、自身及周邊公共配套缺失等情況，實施難度很大。目前，國內(nèi)針對城市建設(shè)項目的法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準等頂層設(shè)計都是針對新建建筑的，而對于“城市更新”改造并沒有明確規(guī)定。各地近年來也在實施中摸索制定出了一些適合地方的條例，但在具體實施中仍面臨很大困難。

一方面，“城市更新”沒有成熟的搬遷、補償、安置標準。劉浩說，征地拆遷經(jīng)過二十余年已形成了一套完善的工作流程和政策，包括強制拆遷手段作為托底措施?！俺鞘懈隆庇捎谝跃用褡栽笧榍疤幔趯嵤┻^程中出現(xiàn)了以大多數(shù)居民利益綁架改造主體謀取個人利益的現(xiàn)象，因為沒有行政強拆作支撐，掃尾難度很大，急需出臺相關(guān)行政法規(guī)，確保維護大多數(shù)群眾的利益。

另一方面，存在規(guī)劃審批困局。由于“城市更新”處于老城區(qū)，在容積率、周邊建筑影響上存在很大難度，受周邊地形和既有建筑限制，在一些規(guī)劃指標上難以滿足規(guī)范要求，有的即使?jié)M足規(guī)劃硬性條件，也會遇到周邊既有小區(qū)居民的強烈反對，群眾工作難度很大。

“這同樣需要強有力的行政法規(guī)的支撐和相關(guān)部門的支持?！眲⒑普f，任港路新村改造項目在推進過程中，基本是通過召開“城市更新”指揮部協(xié)調(diào)會，采取會商機制，進行群策群商，形成“會議紀要”，依據(jù)會議紀要來解決更新過程中遇到的難題。

一些基層工作者認為，為順利推進這項工作，首先要吃透現(xiàn)有政策，厘清“城市更新”和舊城改造以及拆遷的概念，避免新的“釘子戶”的產(chǎn)生，避免少數(shù)人綁架絕大多數(shù)人的利益。

尹先松表示，對于“城市更新”，政策必須講誠信，一把尺子量到底，不讓老實人吃虧，同時要兼顧少數(shù)人的利益，給他們尋找出口。比如，對個別不愿意就地安置的住戶，崇川區(qū)協(xié)調(diào)他們到相對偏遠地塊換購大戶型，但總價不變。

即便是新生事物，同樣要確保群眾利益不受損害。南通市專門成立全資國有的城市更新建設(shè)有限公司，就是區(qū)別于一般的商業(yè)開發(fā)公司，明確告訴社會，“城市更新”不以營利為目的，最多微利甚至可能虧本，虧損部分則由政府兜底。

南通“城市更新”參與者表示，全國各地即將迎來面廣量大的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，相關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺更為詳盡的指導(dǎo)意見。比如，明確哪些住房必須進行“更新”？哪些住房可以進行改造出新？確?；鶎釉谕七M這項工作過程中，對不同的建筑采取不同的措施時，有章可循、有據(jù)可依。