長三角危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究*

趙 珅 焦少俊 鞠昌華 蔡印螢

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042)

長三角作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍、創(chuàng)新能力強(qiáng)的區(qū)域[1-2]，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)方面一直發(fā)揮著領(lǐng)頭羊與排頭兵的作用。自20世紀(jì)80年代提出“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟(jì)圈”以來，“長三角一體化”的概念一再擴(kuò)大和發(fā)展，至今規(guī)劃范圍已明確包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的全部城市。2019年12月，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)確定了將長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。長三角在取得經(jīng)濟(jì)高速增長的同時也面臨著發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、資源環(huán)境壓力較大等問題[3]，固體廢物(以下簡稱固廢)污染成為長三角環(huán)境污染的主要源頭[4-5]，如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與固廢安全利用處置之間的矛盾成為當(dāng)下焦點(diǎn)。

《規(guī)劃綱要》提出以綠色共保為原則，加強(qiáng)固廢污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，探索建立跨區(qū)域固廢處置補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償制度作為調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者關(guān)系的重要手段[6-8]，已在流域、森林、草地等領(lǐng)域進(jìn)行了探索實(shí)踐[9-11]，在固廢利用處置方面尚為空白。其中危險(xiǎn)廢物(以下簡稱危廢)作為固廢管理的工作重點(diǎn)，有著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大、問題突出的特點(diǎn)，因此有必要考察長三角危廢的特點(diǎn)與補(bǔ)償方式，探索建立跨區(qū)域利用處置補(bǔ)償機(jī)制，以長三角為推手為全國固廢一體化治理提供科學(xué)依據(jù)。

1 長三角危廢產(chǎn)消特征

1.1 產(chǎn)廢強(qiáng)度高、內(nèi)部差異大

長三角一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量占全國總量的比重大、單位面積承載強(qiáng)度高，產(chǎn)廢區(qū)域集中分布在資源型大中城市[12-13]，危廢也表現(xiàn)出類似的特點(diǎn)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》，2017年全國一般工業(yè)固廢產(chǎn)生量約為330 000萬t，長三角產(chǎn)生量約為30 000萬t，約占全國總量的9%；全國危廢產(chǎn)生量約為6 900萬t，長三角危廢產(chǎn)生量約為1 000萬t，約占全國總量的14%。長三角一般工業(yè)固廢、危廢單位面積承載強(qiáng)度遠(yuǎn)高于全國平均水平，上海市最為突出(見圖1)。

圖1 長三角一般工業(yè)固廢與危廢單位面積承載強(qiáng)度Fig.1 The bearing strength per unit area of general industrial solid waste and hazardous waste in the Yangtze River Delta

利用GM(1,1)灰色模型[14-15]，對長三角三省一市危廢年產(chǎn)生量進(jìn)行預(yù)測。原始數(shù)據(jù)見表1(數(shù)據(jù)來自相應(yīng)年份的中國統(tǒng)計(jì)年鑒)，預(yù)測結(jié)果見圖2(2014—2017年固廢產(chǎn)生量使用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行修正)。結(jié)果表明，江蘇省、浙江省危廢年產(chǎn)生量增長較快，安徽省、上海市危廢年產(chǎn)生量增長較慢，2020年后年產(chǎn)生量差異將進(jìn)一步擴(kuò)大。

表1 長三角三省一市危廢年產(chǎn)生量

圖2 長三角危廢年產(chǎn)生量預(yù)測Fig.2 Forecast of hazardous waste annual production in the Yangtze River Delta

1.2 利用處置能力分布不均衡

危廢利用處置能力區(qū)域失衡，呈現(xiàn)出上海市能力不足，浙江省、安徽省、江蘇省能力富余的特點(diǎn)(見圖3)。根據(jù)相應(yīng)年份生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)數(shù)據(jù)，2017年上海市危廢利用處置能力為82.34萬t，距當(dāng)年危廢產(chǎn)生量(110.44萬t)仍有28.10萬t缺口，同年安徽省、浙江省、江蘇省危廢產(chǎn)生量均低于危廢利用處置能力；至2019年，各省市危廢利用處置能力均有提升，但上海市危廢利用處置能力低、江蘇省和浙江省能力高的局面并未改變。

圖3 長三角危廢產(chǎn)生量與利用處置能力Fig.3 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in the Yangtze River Delta

同一省份內(nèi)，不同地市間危廢產(chǎn)生量與本地利用處置能力同樣存在顯著差異。以浙江省為例，2018年浙江省各地市危廢產(chǎn)生量與當(dāng)?shù)乩锰幹媚芰Ρ容^情況如圖4所示(數(shù)據(jù)由浙江省生態(tài)環(huán)境廳提供)，杭州市、金華市、湖州市、舟山市、紹興市、溫州市、衢州市危廢利用處置能力大于本地危廢產(chǎn)生量，寧波市、嘉興市、臺州市、麗水市的危廢利用處置能力已經(jīng)不能滿足本地需求。

圖4 2018年浙江省各地市危廢產(chǎn)生量與當(dāng)?shù)乩锰幹媚芰ig.4 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in various cities in Zhejiang in 2018

1.3 結(jié)構(gòu)性失衡、轉(zhuǎn)移需求強(qiáng)烈

長三角普遍存在利用處置設(shè)施“吃不飽”或“吃不完”等結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象[16-18]，如安徽省2016年危廢實(shí)際利用處置量僅占全省利用處置能力的21.4%[19]，而臺州市、蘇州市工業(yè)園區(qū)HW17類(表面處理廢物)、HW09類(油/水、烴/水混合物或乳化液)與HW22類(含銅廢物)危廢處置能力存在缺口[20-21]。對上海市2020年各區(qū)利用處置能力進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，利用處置能力排名第一的浦東新區(qū)主要處置能力僅限于HW18類(焚燒處理殘?jiān)?的填埋，其他類別處置能力較低(見圖5，數(shù)據(jù)由上海市生態(tài)環(huán)境局提供)。

圖5 上海市2020年危廢利用處置能力分布Fig.5 Distribution of hazardous waste utilization and disposal capacity in Shanghai in 2020

結(jié)構(gòu)性失衡加劇了異地轉(zhuǎn)移的需求，上海市危廢跨市轉(zhuǎn)移量占總轉(zhuǎn)移量的比例由2017年的27.25%上升至2019年的36.18%；江蘇省危廢轉(zhuǎn)入量由2015年的15.15萬t上升至2017年的45.00萬t，轉(zhuǎn)出量由44.71萬t上升至92.50萬t。根據(jù)部分地市公布的固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)等信息，近年來上海市、南京市、蘇州市危廢市外轉(zhuǎn)移量已接近各地總轉(zhuǎn)移量的40%(見表2)。

表2 上海市、南京市、蘇州市、寧波市危廢轉(zhuǎn)移情況

利用處置能力不匹配一方面反映出污染防治設(shè)施規(guī)劃不足，另一方面暴露出了各地發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異。對于量小且分散的危廢，宜以收運(yùn)后集中處置的方式進(jìn)行消納，盲目要求每個區(qū)縣規(guī)劃配套完整的處置類別會造成極大的資源浪費(fèi)。長三角總利用處置能力較高，但區(qū)域差異較大，產(chǎn)消不匹配的條件下有必要開展跨區(qū)域利用處置。

2 長三角危廢跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)原則

2.1 建立生態(tài)補(bǔ)償制度，完善污染者責(zé)任制

危廢跨區(qū)域利用處置往往伴隨著污染轉(zhuǎn)移、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移以及鄰壁效應(yīng)轉(zhuǎn)移等問題，為規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，接收地政府往往缺乏接納外來固廢特別是危廢的積極性。并且處置單位獲益、當(dāng)?shù)卣?zé)任兜底的現(xiàn)象時有發(fā)生，如填埋場關(guān)閉后環(huán)境修復(fù)費(fèi)用通常由政府“買單”。同時目前各地大氣污染防治考核壓力大，均不希望外地污染物輸入本地。地方政府對固廢轉(zhuǎn)入處理處置的抵觸情緒反映出固廢污染責(zé)任轉(zhuǎn)移補(bǔ)償?shù)娜笔?，建立生態(tài)補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域利用處置的核心。

2.2 依據(jù)發(fā)展定位決定危廢流向

長三角危廢利用處置設(shè)施布局應(yīng)結(jié)合各地發(fā)展定位，加強(qiáng)中心區(qū)、重點(diǎn)城市與周邊區(qū)域聯(lián)動和分工協(xié)作，著眼“一盤棋”統(tǒng)籌規(guī)劃，避免各自為政。根據(jù)《規(guī)劃綱要》對上海市引領(lǐng)，江蘇省、浙江省、安徽省錯位發(fā)展的定位，宜充分發(fā)揮安徽省北部、江蘇省北部、浙江省西南部等地生態(tài)資源良好、發(fā)展空間大的優(yōu)勢，解決能力不足地區(qū)的處置難題，進(jìn)一步拓寬危廢異地處置轉(zhuǎn)移渠道。

2.3 優(yōu)化轉(zhuǎn)移監(jiān)管，打破行政壁壘

近年來固廢沿長江、京杭大運(yùn)河非法傾倒案件時有發(fā)生[22-23]，特別是危廢傾倒案件影響惡劣、后續(xù)修復(fù)處置費(fèi)用高，各省政府與環(huán)境主管部門紛紛對危廢轉(zhuǎn)入進(jìn)行了限制。2016年10月施行的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》明確規(guī)定禁止將境外或外省市的危廢和不作為生產(chǎn)原料的固廢轉(zhuǎn)移到上海市；安徽省與江蘇省在2018年發(fā)文禁止轉(zhuǎn)入焚燒、填埋和物化處置類危廢，嚴(yán)控綜合利用類危廢；浙江省為了提高各地利用處置能力建設(shè)，于2019年提出了“一般工業(yè)廢物不出縣、危險(xiǎn)廢物不出市”的原則。因此，危廢跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)需要考慮轉(zhuǎn)移運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)，減少監(jiān)管壓力。

3 危廢跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

3.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)思路

長期以來固廢處置模式為產(chǎn)生方與處置方的一對一交易，忽視了接受地承擔(dān)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會負(fù)外部效應(yīng)。當(dāng)處置單位對當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)的收益難以彌補(bǔ)污染治理成本與風(fēng)險(xiǎn)時，市場流通往往被人為設(shè)置壁壘，危廢轉(zhuǎn)移受到限制。現(xiàn)階段長三角固廢生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)以解決主要矛盾——跨區(qū)域轉(zhuǎn)移限制為切入點(diǎn)，在明確補(bǔ)償對象、補(bǔ)償途徑的基礎(chǔ)上，逐步細(xì)化適用于危廢的補(bǔ)償分類與保障制度，具體見圖6。

圖6 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)思路Fig.6 Design ideas of ecological compensation mechanism

3.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架

整體生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計(jì)如圖7所示，基于共建共享、受益者補(bǔ)償和損害者賠償?shù)脑瓌t要求，在危廢生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索階段，可在具備補(bǔ)償條件的地區(qū)采用由轉(zhuǎn)移雙方政府達(dá)成“結(jié)對幫扶”固定協(xié)議的方式建立補(bǔ)償制度。從危廢流向來看，建立以縣區(qū)或地市政府為基本單元、由產(chǎn)消園區(qū)或企業(yè)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)轉(zhuǎn)移運(yùn)輸模式，可以有效消除轉(zhuǎn)移過程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。從補(bǔ)償流向來看，可按照補(bǔ)償對象的不同分為處置費(fèi)用補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償兩個方面分別進(jìn)行探討，并且依據(jù)危廢種類與處置特性的差異，宜制定分類、分級的補(bǔ)償措施，特別對于利用價值高、二次污染小的危廢，應(yīng)增加補(bǔ)償排除與豁免機(jī)制研究。

圖7 危廢跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)Fig.7 Design of ecological compensation system for cross-regional utilization and disposal of hazardous waste

3.3 補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

跨區(qū)域利用處置生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的前提是轉(zhuǎn)移處置成本低于市場價，產(chǎn)廢單位具有同時承擔(dān)處置費(fèi)用與生態(tài)效益占用費(fèi)用的意愿，前者是向處置單位支付的處置費(fèi)，后者是作為接收地環(huán)境容量占用、二次污染治理、處置設(shè)施鄰避效應(yīng)等的補(bǔ)償。除產(chǎn)廢單位直接向接收地政府補(bǔ)償外，還可采用由轉(zhuǎn)出方政府代為補(bǔ)償?shù)姆绞?，由產(chǎn)廢單位向?qū)俚卣Ц堆a(bǔ)償費(fèi)用、后者再采用經(jīng)濟(jì)或政策的手段向轉(zhuǎn)入方政府代為補(bǔ)償。政府作為補(bǔ)償主體可發(fā)揮引導(dǎo)作用[24]，充分使用包括專項(xiàng)資金補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等在內(nèi)的多元化政策與市場補(bǔ)償手段[25-27]。

科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度良性發(fā)展的保證，包括處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。處置費(fèi)用需按照補(bǔ)償成本、合理盈利的原則定價，收費(fèi)過高會導(dǎo)致產(chǎn)廢單位喪失轉(zhuǎn)移意愿。根據(jù)固廢危害特性、污染物含量與處置難度的不同，可采用“基準(zhǔn)價+浮動價”的定價模式，經(jīng)由轉(zhuǎn)移雙方政府定期開展處置成本的審核與評價，并隨市場波動進(jìn)行周期性調(diào)整。服務(wù)功能價值法、機(jī)會成本法等生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法主要適用于生態(tài)環(huán)境要素的占用或保護(hù)成本[28-31]，危廢作為一種環(huán)境對象，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于雙方意愿協(xié)商確定，補(bǔ)償意愿主要由平均市場處置價格和轉(zhuǎn)移處置價格決定，受償意愿則由補(bǔ)償費(fèi)用、當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量、轉(zhuǎn)移處置風(fēng)險(xiǎn)等因素共同決定。

3.4 分類分級補(bǔ)償制度與豁免補(bǔ)償機(jī)制

危險(xiǎn)特性與處置特性的差異決定著危廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置的難易程度，應(yīng)予以充分考慮，制定相應(yīng)的分類分級補(bǔ)償措施。從分類角度來說，對轉(zhuǎn)移受限類固廢，當(dāng)產(chǎn)廢地不具備處置能力時，由屬地政府承擔(dān)主體責(zé)任，主動與具有處置能力的地市或縣區(qū)建立轉(zhuǎn)移處置補(bǔ)償制度。對于轉(zhuǎn)移不受限制類或產(chǎn)廢地具備處置能力仍需轉(zhuǎn)移的，由企業(yè)選擇自行轉(zhuǎn)移處置或參與生態(tài)補(bǔ)償制度(見圖8)。從分級角度來說，對于高附加值類的固廢還需引入生態(tài)補(bǔ)償和豁免補(bǔ)償機(jī)制，保證其市場流通性。各地應(yīng)評估不同種類固廢轉(zhuǎn)移帶來的收益與風(fēng)險(xiǎn)，基于本地發(fā)展需要制定豁免清單。

注：圖中帶箭頭的虛線為備選方案。圖8 危廢生態(tài)補(bǔ)償分類分級情形Fig.8 Classification and grading of hazardous waste ecological compensation

4 結(jié) 語

長三角實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展、達(dá)到生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治的目標(biāo)，勢必要打破各地危廢利用處置“各自為戰(zhàn)”的局面，消滅跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的行政壁壘。探索建立長三角危廢跨區(qū)域利用處置的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不僅能夠增強(qiáng)長三角危廢監(jiān)管力度，緩解企業(yè)處置壓力，而且對全國建立市場化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制具有重大意義，起到了進(jìn)一步補(bǔ)充全國多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)布局的作用。

本研究從長三角危廢協(xié)同處置的轉(zhuǎn)移限制入手，對轉(zhuǎn)移雙方的根源性矛盾進(jìn)行了剖析，提出建立生態(tài)補(bǔ)償制度解決固廢跨區(qū)域利用處置的負(fù)外部性問題，初步構(gòu)建了框架性機(jī)制。然而由于國內(nèi)固廢生態(tài)補(bǔ)償研究的欠缺，適用于工業(yè)固廢、生活垃圾、建筑垃圾與農(nóng)業(yè)固廢的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等仍需進(jìn)一步完善。