長三角區(qū)域一體化生態(tài)共治機(jī)制下的一般工業(yè)固體廢物廢棄礦山協(xié)同處置模式探討*

王俊杰 方 正 趙震乾 王 維 周曼麗 焦少俊

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京 210042)

長三角地區(qū)主要包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省，區(qū)域面積35.8萬km2，以僅占全國3.72%的國土面積，集中了全國近1/4的經(jīng)濟(jì)總量和1/4以上的工業(yè)增加值，是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)騰飛，中華民族偉大復(fù)興的重要基地。目前，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從粗放型逐漸向精細(xì)化過渡，工業(yè)固體廢物的污染防治問題已成為限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。本研究以工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生、利用和處置現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，尤其是大宗一般工業(yè)固體廢物，結(jié)合現(xiàn)階段的國家政策和相關(guān)文件，圍繞近年來發(fā)生的突出問題，立足長三角地區(qū)，針對工業(yè)固體廢物污染防治提出新的思路和研究方向。

1 長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物概況

1.1 一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生情況

2014—2017年，全國一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量較為穩(wěn)定，2017年全國一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為331 592萬t，相較2014年增加1.83%。其中，2014—2017年長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量介于29 550萬～30 478萬t/a，增長速率較“十一五”期間放緩[1-4]。2017年，長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生總量為30 463萬t，相較2014年的29 550萬t增加了3.09%，占當(dāng)年全國一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的9.19%。

安徽省和江蘇省是長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物的產(chǎn)出大省，浙江省和上海市的產(chǎn)出量則相對較少。以2017年為例，安徽省和江蘇省的一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量同為12 002萬t，各占長三角總量的39.41%，而浙江省和上海市產(chǎn)生量分別為4 828萬、1 631萬t，占長三角總量的15.85%和5.35%。

總體來看，長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量主要由安徽和江蘇兩省貢獻(xiàn)。這主要是由各省市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異所導(dǎo)致的，安徽省淮南、淮北煤礦眾多，馬鞍山等地非金屬礦山較多、銅陵金屬礦山較多，隨之產(chǎn)生的煤矸石、尾礦等固體廢物量較多。江蘇省徐州等地煤礦眾多，煤矸石等固體廢物產(chǎn)量大。上海市和浙江省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)眾多，先進(jìn)制造業(yè)發(fā)達(dá)，且上海市無采礦業(yè)，一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)量則相應(yīng)較低。

江蘇省的一般工業(yè)固體廢物構(gòu)成以非金屬礦采選業(yè)產(chǎn)生的煤矸石、尾砂，燃煤發(fā)電產(chǎn)生的粉煤灰，火法冶煉過程中產(chǎn)生的爐渣、冶煉廢渣，煙氣脫硫過程中產(chǎn)生的脫硫石膏為主。除上述主要工業(yè)固體廢物外，其他類一般工業(yè)固體廢物種類也較多，主要包括各類制造業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的工業(yè)邊角料、塑膠橡膠廢料、電子廢料、紡織廢料、汽車修理廢料、廢棄包裝等。安徽省的一般工業(yè)固體廢物構(gòu)成相比江蘇省更為集中，主要包括非金屬礦采選業(yè)和金屬礦采選業(yè)產(chǎn)生的尾礦尾砂、金屬冶煉及延壓加工業(yè)產(chǎn)生的冶煉廢渣、燃煤發(fā)電產(chǎn)生的粉煤灰、鈦白粉制造行業(yè)產(chǎn)生的鈦石膏等[5]。

1.2 一般工業(yè)固體廢物的利用處置情況

2018年，我國200個大、中城市一般工業(yè)固體廢物綜合利用量為8.6億t，處置量為3.9億t，貯存量為8.1億t，傾倒丟棄量為4.6萬t[6]。綜合利用率和處置率分別為41.70%和18.90%，有近40%的一般工業(yè)固體廢物未得到有效處置或綜合利用。

長三角各省市一般工業(yè)固體廢物的利用處置方式以綜合利用為主，如表1所示，綜合利用率介于90.63%～93.76%；處置率則相對較低，僅4.81%～6.12%，并且4省(市)之間差異不大；對于一般工業(yè)固體廢物的貯存，安徽省的貯存率最高，為4.56%，上海市的貯存率最低，僅為0.12%，而江蘇省和浙江省貯存率相差不大[7]。這可能是由于上海市土地資源較為稀缺，可用于貯存一般工業(yè)固體廢物的場所也相對有限。

表1 2017年長三角一般工業(yè)固體廢物利用處置等情況1)

從數(shù)據(jù)層面來看，長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物的綜合利用率已達(dá)到90%以上，但實(shí)際上工業(yè)固體廢物的綜合利用技術(shù)相較于歐美等發(fā)達(dá)國家，還處于較為落后的水平。我國工業(yè)固體廢物的綜合利用多數(shù)還停留在簡單的金屬回收、破碎拌和用于建材等低效率利用技術(shù)，對于本身有價值成分利用較少，力學(xué)強(qiáng)度較低的固體廢物綜合利用更是束手無策，距離真正實(shí)現(xiàn)大宗工業(yè)固體廢物的減量化、循環(huán)化和資源化還有不小的差距。

另外，一般工業(yè)固體廢物的綜合利用在實(shí)際操作中還存在較多制約因素，很多固體廢物的自身特性就導(dǎo)致其難以被有效綜合利用。以脫硫石膏為例，脫硫石膏的粒徑一般小于60 μm，并且其含水率較高、黏性強(qiáng)，在裝載、提升和輸送等生產(chǎn)過程中極易黏附在各種設(shè)備上，進(jìn)而造成積料堵塞，運(yùn)輸困難，影響生產(chǎn)過程的正產(chǎn)進(jìn)行，所以很大程度上影響了其實(shí)際綜合利用效率[8]，因此，對于一般工業(yè)固體廢物的綜合利用及處置問題的研究仍需不斷深入。從全國范圍來看，相較于長三角地區(qū)，我國其他地區(qū)的工業(yè)固體廢物利用處置率還處于較低水平，原因主要在于目前我國大部分地區(qū)的一般工業(yè)固體廢物處置能力薄弱，綜合利用能力不足。

2 長三角地區(qū)工業(yè)固體廢物污染防治的主要困難

2.1 “黑色產(chǎn)業(yè)鏈”中的工業(yè)固體廢物難以追溯，污染環(huán)境案件頻發(fā)

工業(yè)固體廢物污染環(huán)境案件可主要分為以下兩大類：一類屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識薄弱，受利益的驅(qū)動，相關(guān)責(zé)任人將大宗工業(yè)固體廢物轉(zhuǎn)移至監(jiān)管能力相對薄弱的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是利用江、河、湖、礦坑等大型的消納場非法處置固體廢物，掩蓋犯罪事實(shí)，導(dǎo)致不可逆的生態(tài)環(huán)境損害；另一類則傾向于被迫發(fā)生，工業(yè)固體廢物的利用處置是以市場為導(dǎo)向，由于發(fā)達(dá)地區(qū)利用處置能力相對有限，超期貯存將面臨高額處罰，經(jīng)濟(jì)水平的差異驅(qū)使大量工業(yè)固體廢物向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移過程中進(jìn)入“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”，最終導(dǎo)致污染環(huán)境案件發(fā)生。

據(jù)《中國環(huán)境資源審判(2017—2018)》顯示，2018年全國法院共受理環(huán)境資源刑事一審案件26 481件，同比2017年增加3 752件，增加16.51%[9]。長三角區(qū)域更是該類案件的多發(fā)地區(qū)，根據(jù)江蘇省公安廳公布的數(shù)據(jù)，2016年以來，江蘇省公安機(jī)關(guān)共偵辦各類生態(tài)環(huán)境犯罪案件5 200起，抓獲犯罪嫌疑人10 959名。此外，根據(jù)安徽省公安廳公布的數(shù)據(jù)，2016年至2018年6月，安徽省公安機(jī)關(guān)偵辦各類污染環(huán)境犯罪案件178起，抓獲犯罪嫌疑人340名，成功偵破了多起由工業(yè)固體廢物非法轉(zhuǎn)移引發(fā)的固體廢物污染環(huán)境案件，摧毀多條由周邊省份向安徽省沿江地帶非法轉(zhuǎn)移工業(yè)固體廢物的“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”。

2.2 區(qū)域利用處置能力不平衡，壁壘效應(yīng)嚴(yán)重

在長三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃布局、土地資源緊缺以及“鄰避效應(yīng)”等原因，一般工業(yè)固體廢物的利用處置設(shè)施難以落地，利用處置能力難以有效提升，逐漸不足。相較之下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般工業(yè)固體廢物市場處置價格低，沿江區(qū)位優(yōu)勢明顯，處置能力相對充足。但是，由于監(jiān)管能力較為薄弱，導(dǎo)致地方主管部門難以應(yīng)對，壁壘效應(yīng)嚴(yán)重。

2.3 一般工業(yè)固體廢物配套利用處置污染控制標(biāo)準(zhǔn)缺失

長三角地區(qū)的一般工業(yè)固體廢物復(fù)雜多樣，如鋼渣等大宗一般工業(yè)固體廢物，其利用和處置去向往往多元化，其利用方向之一是作為良好的路基水穩(wěn)層等建筑材料，但是其在利用或處置過程中配套的指導(dǎo)性政策文件或污染控制標(biāo)準(zhǔn)不完善，導(dǎo)致其作為原料進(jìn)行綜合利用或者非法處置的界定不清晰，進(jìn)而導(dǎo)致長三角地區(qū)多家企業(yè)面臨公益訴訟甚至刑事訴訟的困境。表2為當(dāng)前我國一般工業(yè)固體廢物相關(guān)管理文件及技術(shù)規(guī)范。

表2 一般工業(yè)固體廢物利用處置相關(guān)文件

3 機(jī)遇和挑戰(zhàn)

自2018年5月，生態(tài)環(huán)境部組織實(shí)施打擊固體廢物環(huán)境違法行為專項行動(即“清廢行動”)以來，上海市、江蘇省、浙江省和安徽省分別出臺了《關(guān)于開展本市固體廢物堆放點(diǎn)大排查和整治工作的通知》《江蘇省工業(yè)固體廢物資源綜合利用評價管理實(shí)施細(xì)則(暫行)》《浙江省工業(yè)固廢專項整治行動方案》《安徽省人民政府關(guān)于建立固體廢物污染防控長效機(jī)制的意見》等一系列配套管理文件，固體廢物排查徹底，環(huán)境問題整改成效顯著。

2019年以來，國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部針對長三角區(qū)域一體化發(fā)展及生態(tài)環(huán)境共治等問題，相繼印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)、《推動長三角一體化發(fā)展近期重點(diǎn)工作、重點(diǎn)事項和重點(diǎn)項目清單》等相關(guān)文件，旨在促進(jìn)長三角區(qū)域一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

另一方面，目前大量的廢棄礦山和尾礦庫在政策要求下需要實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作。采礦累計損毀土地約3萬km2，在無社會資本投入或投入不足的困境下，歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，截至2017年已修復(fù)治理的僅約0.8萬km2，尚有2.2萬km2損毀土地亟待治理。

2019年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》《關(guān)于建立激勵機(jī)制加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(征求意見稿)》，旨在通過建立政策激勵機(jī)制，推動市場化運(yùn)營和治理礦山土地，實(shí)現(xiàn)土地資源再生和產(chǎn)生生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益。

4 思路與對策

4.1 處置模式新思路

綠色礦山建設(shè)對一般工業(yè)固體廢物的處置率、礦區(qū)截排水系統(tǒng)、生產(chǎn)廢水循環(huán)利用情況、礦山粉塵達(dá)標(biāo)排放情況、綠化覆蓋率以及閉坑驗(yàn)收時邊坡治理情況都有較高的要求。目前，綠色礦山創(chuàng)建工作已在資源利用、節(jié)能降耗、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等多方面取得良好的成效[10]。此外，長三角地區(qū)沿江區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通運(yùn)輸便利，尤其是徐州、淮南、淮北、馬鞍山和銅陵等地的廢棄礦山眾多，現(xiàn)有基礎(chǔ)良好。因此，可依托礦山整治的工作基礎(chǔ)，探索區(qū)域一般工業(yè)固體廢物協(xié)同處置模式。

4.2 對策及優(yōu)勢

(1) 在長三角區(qū)域一體化生態(tài)共治的模式下，通過利用廢棄礦山協(xié)同處置一般工業(yè)固體廢物，解決利用處置能力不平衡的問題，有效緩解污染環(huán)境案件的發(fā)生。根據(jù)現(xiàn)行的GB 18599—2001，第Ⅰ類一般工業(yè)固體廢物可優(yōu)先利用廢棄的采礦坑、塌陷區(qū)進(jìn)行回填處置。在一體化生態(tài)共治的模式下，安徽省的大量廢棄礦山經(jīng)適應(yīng)性改造后，可以得到開發(fā)利用，而且通常一座廢棄礦山可以至少消納上百萬立方米的固體廢物，可以有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)無法處置的問題，從而緩解一般工業(yè)固體廢物隨意傾倒和處置造成的污染環(huán)境案件的發(fā)生。

對于利用廢棄礦山消納的固體廢物，應(yīng)為不具有危險特性的一般工業(yè)固體廢物，并且應(yīng)以第Ⅰ類一般工業(yè)固體廢物為主。對于需消納第Ⅱ類一般工業(yè)固體廢物的礦山，其應(yīng)滿足GB 18599—2001中Ⅱ類場的防滲要求，并至少在處置場上游、下游及最可能出現(xiàn)擴(kuò)散影響的周邊位置設(shè)置3口地下水監(jiān)測井，必要時處置場還應(yīng)配備滲濾液處理系統(tǒng)。此外，在一般工業(yè)固體廢物的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置方面，應(yīng)遵從就近原則，優(yōu)先選取本省或者相鄰地區(qū)，并充分考慮運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)成本、過程監(jiān)管和實(shí)際運(yùn)行等因素，切實(shí)做到固體廢物的妥善合理處置。

(2) 健全政策激勵機(jī)制，引入社會資本，推動利用廢棄礦山跨區(qū)域協(xié)同處置一般工業(yè)固體廢物試點(diǎn)。利用廢棄礦山適應(yīng)性改造成為一般工業(yè)固體廢物的填埋場，投入資本往往較大，僅由政府投資和運(yùn)行是不科學(xué)的。由于目前政策激勵機(jī)制不完善，一般工業(yè)固體廢物處置市場中社會資本投入不足，廢棄礦山恢復(fù)工作進(jìn)展成效不明顯，缺乏內(nèi)在驅(qū)動力。社會資本引入一般工業(yè)固體廢物利用處置市場后，激發(fā)一般工業(yè)固體廢物利用處置市場活力，多方受益的空間得到提升，社會資本將有力推動利用廢棄礦山跨區(qū)域協(xié)同處置一般工業(yè)固體廢物工作的進(jìn)行。

(3) 探索一般工業(yè)固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，打破壁壘效應(yīng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項具有經(jīng)濟(jì)激勵作用、與“污染者付費(fèi)”原則并存、基于“受益者付費(fèi)和污染者付費(fèi)”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。長三角地區(qū)可借助生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行“誰跨區(qū)域處置誰付費(fèi)”，實(shí)現(xiàn)一般工業(yè)固體廢物跨區(qū)域處置的經(jīng)濟(jì)激勵。

5 先行案例與解析

目前，在全國范圍內(nèi)不乏已先行開展利用廢棄礦坑處置一般工業(yè)固體廢物的試點(diǎn)工程。以下兩起利用廢棄礦坑填埋處置一般工業(yè)固體廢物試點(diǎn)工程先行案例，在項目選址、設(shè)計、運(yùn)行管理、封場與維護(hù)、污染物控制與監(jiān)測等方面均較好地完成，在恢復(fù)廢棄礦山的同時，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，對于長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物的跨區(qū)域協(xié)同處置具有良好的借鑒意義。

(1) 安徽省銅陵“獨(dú)山廢棄礦坑生態(tài)修復(fù)暨一般工業(yè)固體廢物處置場項目”

該項目位于安徽省銅陵義安區(qū)鐘鳴鎮(zhèn)，占地面積約5.7萬m2。根據(jù)《安徽省“三線三邊”礦山生態(tài)環(huán)境治理工作方案》，獨(dú)山廢棄礦坑對周邊生態(tài)環(huán)境影響和視覺污染較大，存在地質(zhì)災(zāi)害隱患等問題，嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活。建設(shè)單位在進(jìn)行地質(zhì)環(huán)境勘查過程中發(fā)現(xiàn)，廢棄礦坑地質(zhì)環(huán)境較好，生態(tài)修復(fù)過程中所需要填充物體積約80萬m3，同時，結(jié)合銅陵有大量一般工業(yè)固體廢物無法有效處置的現(xiàn)狀，銅陵港航投資建設(shè)集團(tuán)有限公司投資4 077.91萬元，建設(shè)“獨(dú)山廢棄礦坑生態(tài)修復(fù)暨一般工業(yè)固體廢物處置場項目”。該填埋場設(shè)計總庫容為80萬m3，主要處置對象為鈦白粉生產(chǎn)過程中酸性廢水處理產(chǎn)生的中和石膏渣，又稱鈦石膏，經(jīng)鑒別屬于第Ⅰ類一般工業(yè)固體廢物。該項目選址符合GB 18599—2001中Ⅰ類場的選址要求，具體情況見表3。

表3 選址符合性分析

在項目的經(jīng)濟(jì)效益方面，項目總庫容為80萬m3，總量約為120萬t，以每噸固體廢物處置費(fèi)用為40元計算，項目總共可收取處置費(fèi)約4 800萬元，投資成本回收周期僅為1.3年。

該項目在礦山恢復(fù)的同時，配套建設(shè)防滲系統(tǒng)、滲濾液導(dǎo)排系統(tǒng)、滲濾液收集池、截排水系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)等，有效控制環(huán)境風(fēng)險，有效緩解了鈦白粉制造企業(yè)一般工業(yè)固體廢物的處置負(fù)擔(dān)。

(2) 遼寧省大連“利用一般工業(yè)廢物對廢棄礦坑(仙浴灣)植被恢復(fù)項目”

項目位于遼寧省大連瓦房店仙浴灣鎮(zhèn)，項目用于回填廢礦坑的一般工業(yè)固體廢物主要為含鈣廢物、廢陶瓷、礦物型廢物、工業(yè)粉塵類廢物等。項目占地面積約10萬m2，有效填埋面積約5萬m2，設(shè)計總填埋容量90萬m3，有效填埋容量80萬m3，計劃運(yùn)行期15年。該項目環(huán)境影響評價報告于2018年5月獲瓦房店生態(tài)環(huán)境分局審批通過，并于當(dāng)月開工建設(shè)，項目一期已完成約4.7萬m3庫容的填埋，目前已封場并竣工。

6 結(jié)論與展望

基于長三角區(qū)域一體化生態(tài)共治機(jī)制，通過利用廢棄礦山跨區(qū)域協(xié)同處置一般工業(yè)固體廢物這種新的處置模式，不僅可以實(shí)現(xiàn)廢棄礦山的生態(tài)恢復(fù)，而且可以有效解決長三角地區(qū)一般工業(yè)固體廢物利用處置能力不平衡的問題。長期以來，深入探究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可打破一般工業(yè)固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的壁壘效應(yīng)，圍繞工業(yè)固體廢物非法處置的“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”將逐漸被取締，污染環(huán)境案件也將大幅度減少。

在實(shí)施利用廢棄礦山跨區(qū)域協(xié)同處置一般工業(yè)固體廢物這種新的處置模式時，應(yīng)明確固體廢物的準(zhǔn)入條件，杜絕危險廢物進(jìn)入，并根據(jù)一般工業(yè)固體廢物的屬性類別，充分考慮廢棄礦山的水文地質(zhì)條件和填埋場的設(shè)計要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)成本和實(shí)際運(yùn)行等方面因素，做到一般工業(yè)固體廢物的科學(xué)、妥善、合理處置。此外，健全政策激勵機(jī)制，引入社會資本，輔以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以使其得到良性發(fā)展。