建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的公共文化資源配置機(jī)制研究

楊 永

（國(guó)家圖書館,北京 100081）

黨的十九屆五中全會(huì)根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化作出科學(xué)判斷，提出“十四五”時(shí)期要把推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題，要求把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，就是堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，使發(fā)展成果更好惠及全體人民。作為國(guó)家基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，我國(guó)公共文化服務(wù)已經(jīng)從建機(jī)制、搭框架、建設(shè)施、鋪網(wǎng)絡(luò)的階段步入完善服務(wù)體系、擴(kuò)大覆蓋面、增強(qiáng)實(shí)效性的高質(zhì)量發(fā)展階段。資源配置是所有門類公共服務(wù)的核心問題。建立體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的資源配置機(jī)制，促進(jìn)公共文化資源高度統(tǒng)籌、高效循環(huán)和精準(zhǔn)使用，是推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

一、公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵及要求

高質(zhì)量發(fā)展是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念。高質(zhì)量發(fā)展是定性要求，突出成本意識(shí)、效率觀念，強(qiáng)調(diào)提高事業(yè)發(fā)展的能力、效率、效益。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，要求適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，著力解決好發(fā)展中的矛盾和問題，以更加平衡更加充分的發(fā)展?jié)M足人民美好生活需要。公共文化服務(wù)主要是滿足廣大人民群眾精神文化需求、保障人民群眾基本文化權(quán)益，發(fā)揮文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的功能。公共文化服務(wù)的基本內(nèi)涵，構(gòu)成了公共文化服務(wù)政策的理論基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，決定了公共文化服務(wù)具有公益性、基本性、均等性、便利性的特點(diǎn)。高質(zhì)量的公共文化服務(wù)，必然要求充分體現(xiàn)公共文化服務(wù)的基本特點(diǎn)，高水平實(shí)現(xiàn)基本功能。

（一）空間布局體現(xiàn)均衡性、便利性

高質(zhì)量的公共文化服務(wù)必須保障不同區(qū)域、不同群體的群眾均等便利獲取公共文化產(chǎn)品的權(quán)利。這就要求優(yōu)化布局，提高可及性，把公共文化服務(wù)的觸角延伸到群眾身邊。目前，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了公共文化設(shè)施在行政層級(jí)意義上的全設(shè)置，但距離空間意義上的全覆蓋還有差距。推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必然要求樹立空間理念，充分考慮單一設(shè)施的覆蓋范圍，推動(dòng)公共文化設(shè)施由行政層級(jí)上的全設(shè)置向空間意義上的全覆蓋轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡、便利。依據(jù)設(shè)施服務(wù)半徑，通過總分館制建設(shè)、小型設(shè)施和基層服務(wù)點(diǎn)建設(shè)、流動(dòng)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字化設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)公共文化服務(wù)布局多點(diǎn)化、分散化。按照規(guī)模適當(dāng)、布局科學(xué)、業(yè)態(tài)多元、特色鮮明的要求，創(chuàng)新打造一批融合圖書閱讀、藝術(shù)展覽、文化沙龍、輕食餐飲等服務(wù)的“城市書房”“文化驛站”等新型文化業(yè)態(tài)，營(yíng)造小而美的公共閱讀和藝術(shù)空間。

（二)服務(wù)內(nèi)容具有較強(qiáng)的針對(duì)性

服務(wù)內(nèi)容應(yīng)基于實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的基本功能，也就是發(fā)揮文化愉悅身心、引導(dǎo)激勵(lì)、社會(huì)整合、文脈傳續(xù)的作用。高質(zhì)量的公共文化服務(wù)應(yīng)著眼傳播和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、豐富人民群眾精神世界、提升社會(huì)文明程度、增強(qiáng)人民群眾獲得感幸福感，提供門類齊全、內(nèi)容豐富、喜聞樂見、思想深刻、鼓舞人心的公共文化產(chǎn)品。公共圖書館、文化館應(yīng)拓展陣地服務(wù)功能，面向不同群體，開展經(jīng)典誦讀、閱讀分享、大師課、公益音樂會(huì)、藝術(shù)沙龍、手工藝作坊等體驗(yàn)式、互動(dòng)式的公共閱讀和藝術(shù)普及活動(dòng)。在豐富公共文化服務(wù)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問需于民，建立“需求征集—服務(wù)供給—評(píng)價(jià)反饋”的服務(wù)模式，根據(jù)需求側(cè)變化靈活滿足人民群眾精神文化需求，提高針對(duì)性和實(shí)效性。

（三）服務(wù)方式體現(xiàn)多樣性新穎性

采取何種服務(wù)方式在一定程度上取決于不同歷史條件下群眾文化消費(fèi)習(xí)慣這一基本變量，也體現(xiàn)一定科技水平下的文化產(chǎn)品呈現(xiàn)方式。高質(zhì)量發(fā)展要求解決服務(wù)方式落后、渠道狹窄、供需錯(cuò)位、有效供給不足的問題。特別需要加快推進(jìn)公共文化服務(wù)數(shù)字化，通過構(gòu)建公共文化服務(wù)數(shù)字化平臺(tái)，完善大數(shù)據(jù)管理和服務(wù)功能，逐步建立公共文化場(chǎng)館智慧服務(wù)和管理架構(gòu)，構(gòu)建全民閱讀、全民藝術(shù)普及的數(shù)字化服務(wù)空間。探索基于5G等新技術(shù)應(yīng)用的數(shù)字服務(wù)類型，建設(shè)實(shí)體體驗(yàn)空間，發(fā)展數(shù)字藝術(shù)、沉浸式體驗(yàn)等新型文化業(yè)態(tài)，拓寬數(shù)字文化服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景，以數(shù)字化手段創(chuàng)新服務(wù)方式、拓展服務(wù)渠道。

（四）充分發(fā)揮人民群眾的主體性

相對(duì)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等門類公共服務(wù)需求的剛性特征，文化需求具有高彈性的特點(diǎn)，個(gè)體的選擇性更強(qiáng)，所受影響因素更為復(fù)雜，對(duì)群眾主體性和參與性提出了更高要求。從高質(zhì)量發(fā)展的角度看，公共文化服務(wù)工作的最高目標(biāo)是充分實(shí)現(xiàn)群眾主體性，為人民群眾提供便捷的文化參與渠道，激發(fā)群眾參與的積極性，使參與文化、創(chuàng)造文化、享受文化成為人民群眾生活的一個(gè)部分，形成公共文化服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)文化發(fā)展活力。這就要求堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，突出群眾主體地位，為群眾參與搭建平臺(tái)、提供渠道、創(chuàng)造條件。

本質(zhì)上看，任何門類的公共服務(wù)都是為了滿足群眾需求，都要處理好公共產(chǎn)品與群眾精準(zhǔn)對(duì)接的問題，資源配置是核心。落實(shí)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的要求，關(guān)鍵是在資源配置上下功夫，探索建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)的資源配置機(jī)制，創(chuàng)新資源配置方式，增強(qiáng)供給側(cè)對(duì)需求側(cè)變化的適應(yīng)性和靈活性，推動(dòng)公共文化服務(wù)質(zhì)量變革、效率變革，增強(qiáng)公共文化服務(wù)的均等性、便利性、實(shí)效性。

二、公共文化資源配置的內(nèi)在邏輯和基本要素

資源配置是相對(duì)稀缺的資源在各種不同用途上加以比較做出選擇的過程，是資源實(shí)現(xiàn)流動(dòng)和發(fā)揮作用的過程。從深層次上看，推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)就是促進(jìn)公共文化資源優(yōu)化配置。從內(nèi)在邏輯看，公共文化資源配置涉及兩個(gè)相互聯(lián)系、互相影響的環(huán)節(jié)：一方面是如何建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與的公共文化資源保障體系，通過有效的工作機(jī)制把各類文化資源集聚到公共文化服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)化為公共文化產(chǎn)品；另一方面是如何創(chuàng)新公共文化服務(wù)供給機(jī)制，提高資源利用效率，解決好資源閑置、供需錯(cuò)位、吸引力不足、效能不高等突出問題，實(shí)現(xiàn)公共文化資源供給端和需求端的良性互動(dòng)，把公共文化資源精準(zhǔn)配送到個(gè)體，促進(jìn)公共文化資源高速流動(dòng)和高效使用。以上兩個(gè)環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了公共文化服務(wù)的全鏈條，其中第一個(gè)環(huán)節(jié)的工作重點(diǎn)是集聚公共文化資源，形成高效的服務(wù)能力；第二個(gè)環(huán)節(jié)的工作重點(diǎn)是精準(zhǔn)供給資源，把資源轉(zhuǎn)化為群眾消費(fèi)的公共文化產(chǎn)品，產(chǎn)生服務(wù)效益。上述過程是形成公共文化服務(wù)能力、產(chǎn)生服務(wù)效益的過程，涉及公共文化資源保障、服務(wù)供給、績(jī)效評(píng)價(jià)以及激勵(lì)約束等基本要素。

（一）由政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化資源保障機(jī)制

公共文化服務(wù)屬于國(guó)家基本公共服務(wù)范疇，是政府對(duì)人民群眾的承諾，政府是責(zé)任主體，要為公共文化服務(wù)提供保障。重點(diǎn)是完善公共文化保障、公共文化機(jī)構(gòu)管理等法律法規(guī)，以及國(guó)家基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜制定本地基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按照標(biāo)準(zhǔn)化均等化的要求，強(qiáng)化資金、人才、資源保障，配齊資源要素。按照便利性的要求，根據(jù)人口空間分布，統(tǒng)籌推進(jìn)固定設(shè)施、流動(dòng)設(shè)施、數(shù)字化設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化設(shè)施布局，形成有機(jī)銜接、相互補(bǔ)充的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（二）面向全社會(huì)的資源生產(chǎn)和整合機(jī)制

我國(guó)公共文化服務(wù)的基本格局是以政府為主導(dǎo)、以公共文化機(jī)構(gòu)為主要載體和陣地、社會(huì)力量廣泛參與。公共圖書館、文化館等公共文化機(jī)構(gòu)是公共文化服務(wù)的骨干力量，但僅靠公共文化機(jī)構(gòu)將限制資源的體量和傳播渠道，公共文化服務(wù)成本過高，難以滿足公眾的海量需求。企業(yè)和社會(huì)力量是重要的公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)主體，與公共文化機(jī)構(gòu)是良性互補(bǔ)和互相合作的關(guān)系。創(chuàng)新資源配置方式，應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，把推動(dòng)社會(huì)力量參與作為擴(kuò)大增量、盤活存量的重要途徑。一方面，按照共享的理念，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，盤活各部門深入到基層的公共文化資源，實(shí)現(xiàn)共建共享。另一方面，樹立開放性理念，通過社會(huì)化合作等手段廣泛整合分散在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的文化資源，低成本擴(kuò)大資源增量，提高效率。通過委托運(yùn)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、合作共建、志愿服務(wù)等方式，為社會(huì)力量參與供給搭建平臺(tái)，使公共文化服務(wù)嵌入其他公共平臺(tái)、市場(chǎng)平臺(tái)，拓展服務(wù)渠道，推動(dòng)公共文化資源配置從體制內(nèi)循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)的大循環(huán)。

（三）靈活適應(yīng)群眾需求的資源供給機(jī)制

與其他公共服務(wù)領(lǐng)域的需求結(jié)構(gòu)不同，文化需求屬于精神層面，具有多樣性、多變性。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、信息技術(shù)進(jìn)步，人民群眾的文化需求呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化和快速變化的特點(diǎn)，具有較大的彈性。優(yōu)化公共文化資源配置，提高覆蓋面和實(shí)效性，必須尊重群眾主體地位，把公共文化服務(wù)根植于群眾需求，在對(duì)接群眾需求上發(fā)力，精準(zhǔn)開展服務(wù)。依托公共文化服務(wù)數(shù)字平臺(tái)等途徑，建立文化需求征詢反饋制度，為群眾表達(dá)需求提供渠道，為群眾參與搭建平臺(tái)，及時(shí)了解群眾所需所盼，形成以需求引導(dǎo)供給的工作模式。

（四）以效能為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的導(dǎo)向作用，是資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。創(chuàng)新公共文化資源配置，應(yīng)建立健全科學(xué)化、常態(tài)化的服務(wù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)效能指標(biāo)設(shè)計(jì)，把工作成果體現(xiàn)在服務(wù)效能上。重點(diǎn)研究提出體現(xiàn)政府主體責(zé)任落實(shí)、公共文化機(jī)構(gòu)職責(zé)履行、公共文化項(xiàng)目建設(shè)成果的分層次評(píng)價(jià)指標(biāo)。應(yīng)把群眾滿意度作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，由“需求端”來評(píng)價(jià)“供給端”，讓公共文化服務(wù)的效果由群眾說了算。在開展公共文化服務(wù)效能評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，需注重加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，與獎(jiǎng)懲制度及文化投入、項(xiàng)目分配等掛鉤，形成激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)事業(yè)發(fā)展的動(dòng)能。

三、創(chuàng)新資源配置機(jī)制、促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的措施

創(chuàng)新資源配置方式、促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及供給主體、供給機(jī)制、供給內(nèi)容和供給方式等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要正確處理政府市場(chǎng)社會(huì)的關(guān)系、標(biāo)準(zhǔn)化與多樣化的關(guān)系、基礎(chǔ)建設(shè)與服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)系。

（一）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化建設(shè)，強(qiáng)化資源保障、優(yōu)化公共文化服務(wù)布局

要按照《公共文化服務(wù)保障法》和《公共圖書館法》等法律要求，推動(dòng)各級(jí)政府履行主體責(zé)任，建立標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，落實(shí)國(guó)家基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)資源保障，強(qiáng)化服務(wù)能力。特別是要注重抓好貧困地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、邊遠(yuǎn)地區(qū)等薄弱環(huán)節(jié)，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促進(jìn)均等化發(fā)展。要樹立服務(wù)半徑和覆蓋面的理念，打破單純按行政層級(jí)配置資源的傳統(tǒng)做法，充分考慮人口分布，突出小型服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，優(yōu)化資源布局，擴(kuò)大覆蓋面，增強(qiáng)便利性。

（二）加強(qiáng)社會(huì)化建設(shè)，建立面向全社會(huì)的公共文化資源整合機(jī)制

突出社會(huì)力量和公民個(gè)人參與的公共利益價(jià)值，把企業(yè)、社會(huì)組織、民間文化團(tuán)隊(duì)等作為重要的供給主體，完善向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的工作機(jī)制，建立能夠精準(zhǔn)反映群眾文化需求、社會(huì)力量廣泛參與的競(jìng)爭(zhēng)性供給模式。樹立“不求所有、但求所用”的借力助力思維，建立廣泛的合作機(jī)制，在旅游景點(diǎn)、賓館、飯店、咖啡館、銀行、地鐵等公共場(chǎng)所提供圖書等公共閱讀資源，通過社會(huì)化合作拓寬服務(wù)渠道，延伸公共服務(wù)空間，讓群眾便捷享受公共文化資源。通過社會(huì)化手段建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大供給主體，豐富供給內(nèi)容，提升供給質(zhì)量，增強(qiáng)活力，提升效益。

（三）加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，提升公共文化服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平

充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)優(yōu)化配置公共文化資源的重要支撐作用，利用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)公共文化服務(wù)進(jìn)行全流程改造。加快完善各類公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)，形成服務(wù)資訊發(fā)布、資源點(diǎn)播、活動(dòng)預(yù)約、場(chǎng)館導(dǎo)航、需求征集、服務(wù)評(píng)價(jià)等功能，用信息技術(shù)連接公共文化資源供給端和需求端。特別要適應(yīng)我國(guó)從數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化向智能化轉(zhuǎn)變的形勢(shì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化資源整合、信息精準(zhǔn)推送、服務(wù)評(píng)價(jià)和日常監(jiān)督，建設(shè)全民閱讀、全民藝術(shù)普及的智能化服務(wù)體系，提升公共文化服務(wù)效能。

（四）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)公共文化資源配置的激勵(lì)約束

改革公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和方式，改變過去重視行業(yè)主管部門評(píng)價(jià)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)存量指標(biāo)、不重視服務(wù)創(chuàng)新等弊端，探索建立主觀經(jīng)驗(yàn)和客觀評(píng)估相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。統(tǒng)籌行業(yè)主管部門意見和群眾滿意度，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)存量指標(biāo)和增量指標(biāo)，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)和改革創(chuàng)新。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，形成公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。