加強中央企業(yè)境外廉潔風險防控研究

習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇上發(fā)表主旨演講指出：“要加強國際反腐合作，讓‘一帶一路成為廉潔之路。”中央企業(yè)境外資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，加強境外廉潔風險防控，直接關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全和保值增值，直接關(guān)系到國家“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)的順利實施。從1958年援外工程建設(shè)算起，中國交通建設(shè)集團有限公司（以下簡稱“中交集團”或“集團”）在境外發(fā)展已有60年的歷史。截至2018年底，集團在148個國別市場開展實質(zhì)性業(yè)務(wù)，在115個國家（地區(qū)）設(shè)立了217個駐外機構(gòu)，境外資產(chǎn)總額超過300億美元，海外合同額占中資企業(yè)海外合同額的近18%，連續(xù)3年榮膺ENR（工程新聞紀錄）“全球最大國際承包商”第3名，連續(xù)12年穩(wěn)居國際工程承包商排行榜中的亞洲及中國企業(yè)榜首，已成為中國“走出去”企業(yè)的中流砥柱。加強境外廉潔風險防控工作，對保障集團境外業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展意義重大，對其他中央企業(yè)“走出去”有重要的借鑒意義。

中央企業(yè)加強境外廉潔風險防控的意義

保障境外國有資產(chǎn)安全的需要。隨著國家“走出去”戰(zhàn)略實施，中央企業(yè)“走出去”步伐明顯加大，投資領(lǐng)域和經(jīng)營區(qū)域越來越廣，從業(yè)人員越來越多，資產(chǎn)占比越來越高。但相對國內(nèi)來講，境外機構(gòu)面臨著更加復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、法律、宗教等環(huán)境，國內(nèi)總部對境外機構(gòu)監(jiān)督檢查的頻次、廣度、深度等也相對較弱。如何加強境外機構(gòu)廉潔風險防控，防止境外國有資產(chǎn)流失，是“走出去”企業(yè)亟待解決的一個重大課題。

建設(shè)“一帶一路”廉潔之路的需要。2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議，得到了沿線國家的積極支持和響應(yīng)。中央企業(yè)堅決落實國家重大戰(zhàn)略，積極參與，在“一帶一路”沿線推動了許多重大項目落地。這些項目數(shù)量眾多、資產(chǎn)數(shù)額巨大，只有堅決貫徹習(xí)近平總書記指示精神，讓“一帶一路”成為廉潔之路、一個個重大項目成為廉潔工程，才能實現(xiàn)道路暢通、民富業(yè)興的愿景，將文化交融、和而不同的藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

維護中央企業(yè)國際形象的需要?！白叱鋈ァ钡钠髽I(yè)已經(jīng)成為國際社會認識中國、了解中國的重要窗口。中央企業(yè)海外形象不僅對企業(yè)自身長遠發(fā)展具有重要意義，而且對國家形象和國家利益產(chǎn)生著越來越重要的影響。作為中央企業(yè)，必須依法經(jīng)營、規(guī)避風險，防止惡性競爭，維護國家整體利益；同時要尊重不同國家和地區(qū)的風俗習(xí)慣，盡己所能地履行好社會責任，維護好中國制造的良好形象。

建設(shè)世界一流著名企業(yè)的需要。作為最早一批“走出去”的中央企業(yè)，中交集團在境外深耕多年，境外業(yè)務(wù)對集團整體貢獻率已達到三分之一；品牌知名度高，集團被國務(wù)院國資委確定為“國際化經(jīng)營戰(zhàn)略10家重點聯(lián)系企業(yè)”和“培育世界一流企業(yè)10家重點聯(lián)系企業(yè)”。為此，中交集團始終高度重視境外廉潔風險防控工作，緊緊圍繞市場開發(fā)、財務(wù)管理、項目投資、工程實施等權(quán)力運行環(huán)節(jié)，開展了一些卓有成效的工作。

中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨的風險

國際政商環(huán)境的風險

政局更迭風險。境外業(yè)務(wù)受到國際關(guān)系、政局、市場等多種因素的影響，有的國家執(zhí)政黨頻繁更迭，已經(jīng)商定、甚至已經(jīng)簽約的項目經(jīng)常會被推翻。如：馬來西亞東部鐵路項目原為中資企業(yè)境外規(guī)模最大工程項目，由一度取消到重新啟動，就是受政局更迭影響的結(jié)果。

政治腐敗風險。政治環(huán)境是影響腐敗風險最重要的背景條件之一?？疾?015～2018年世界銀行治理指數(shù)、透明國際清廉指數(shù)及世界經(jīng)濟論壇非法支付和賄賂指標可以發(fā)現(xiàn)，中央企業(yè)境外投資面臨著較高的腐敗風險。

商業(yè)環(huán)境風險。從世界銀行《2018全球營商環(huán)境報告》可以看出，欠佳的商業(yè)環(huán)境一定程度上給中央企業(yè)帶來了投資不便、生產(chǎn)與運營成本上升、財務(wù)費用提高、利潤縮水等問題。

內(nèi)部廉潔防控的風險

制度脫節(jié)風險。各個國家經(jīng)濟發(fā)展水平不同、法律制度不同、文化傳統(tǒng)不同，對投標過程中的代理問題、公務(wù)用車問題以及差旅費報銷規(guī)定等方面，不同國家差異較大，給監(jiān)管帶來很大難度。

監(jiān)管缺位風險。目前對駐外機構(gòu)的監(jiān)督檢查主要由國內(nèi)總部或各單位管理部門實施，由于距離遙遠、國內(nèi)監(jiān)督力量不足、差旅費用比較高等原因，相比國內(nèi)分支機構(gòu)，對駐外機構(gòu)和項目的監(jiān)督檢查頻次和覆蓋面還存在著較大差距，現(xiàn)場監(jiān)督相對較少。

思想滑坡風險。境外項目或機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部遠離國土，個別人員對項目廉潔風險防控工作存在“形式論”“無用論”“無關(guān)論”以及“企業(yè)特殊化”“境外項目特殊化”等錯誤認識，組織監(jiān)管又因人員短缺的問題難以及時跟上，容易發(fā)生廉潔風險和腐敗行為。

中交集團強化境外資產(chǎn)監(jiān)管的主要舉措

健全管黨治黨責任體系

中交集團黨委、紀委將落實全面從嚴治黨責任作為推動工作的重要抓手，明確境外黨組織對全面從嚴治黨負主體責任，黨組織書記是第一責任人，并兼任所在黨組織紀檢委員。所屬二級單位黨委每年與駐外機構(gòu)和直屬項目部黨組織負責人簽訂《黨風廉政建設(shè)責任書》，明確工作內(nèi)容，落實工作責任。所屬單位前往境外單位檢查工作時，既檢查生產(chǎn)經(jīng)營工作，又檢查黨風廉政建設(shè)工作。境外項目成立以黨支部書記為組長、項目經(jīng)理為副組長的黨風廉政工作小組，組織與關(guān)鍵崗位人員簽訂《廉潔自律承諾書》，與班組長代表簽訂《工程施工廉政合同》，將廉潔從業(yè)要求落實到一線。2018年，集團紀委在肯尼亞試點設(shè)立東非區(qū)域中心紀工委。2019年，集團紀委下發(fā)通知，要求區(qū)域中心紀工委及時梳理總結(jié)海外監(jiān)督工作開展情況、取得的成績和面臨的困難，為下一步推動海外監(jiān)督全覆蓋探索經(jīng)驗。

管住權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)

中交集團黨委、紀委抓住選人用人關(guān)，注重選拔信念堅定、干事務(wù)實、清正廉潔、具有國際化思維的優(yōu)秀人才擔任駐外機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員。對新提任駐外機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員進行廉潔鑒定，核查個人有關(guān)事項，防止干部“帶病提拔”。抓住資金管理關(guān)，集團成立了境外資金結(jié)算中心，嚴格執(zhí)行費用預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、費用報銷、合同付款審批制度，防范資金風險。抓住合規(guī)審查關(guān)，建立每兩年審查一輪的工作機制，重點對第三方、支付、捐贈贊助及政治性捐贈等高風險經(jīng)營環(huán)節(jié)進行合規(guī)審查。抓住分級授權(quán)關(guān)，通過《授權(quán)委托書》的方式，明確被授權(quán)人的身份、授權(quán)事項、權(quán)限和有效期，分級授權(quán)境外市場開發(fā)權(quán)限，防止個人未經(jīng)授權(quán)違規(guī)操作。

強化日常監(jiān)督檢查管理

中交集團黨委、紀委將考核評價作為督促履責的重要載體，每年考核評價各單位全面從嚴治黨責任落實情況，收集反饋問題清單，要求限期整改。選取市場進入較早的國家、重點市場國家和新進入國家作為主要研究對象，對塔吉克斯坦、黑山、肯尼亞等40個國家進行腐敗風險識別研究，形成30萬字的研究報告。所屬各單位通過綜合檢查、專項檢查、巡回檢查等方式，不斷強化對駐外機構(gòu)的監(jiān)督。如：中國港灣紀委根據(jù)信訪舉報或工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，聯(lián)合有關(guān)部門對境外機構(gòu)執(zhí)行規(guī)章制度、落實中央八項規(guī)定精神等情況進行專項巡察；中國路橋紀委結(jié)合兩年一輪的常規(guī)審計和離任經(jīng)濟責任審計，圍繞“三重一大”制度落實、“小金庫”、職務(wù)消費等問題開展巡回檢查。

推進境外合規(guī)管理工作

由中交集團黨委領(lǐng)導(dǎo)，集團紀委、戰(zhàn)略發(fā)展部、海外事業(yè)部協(xié)同，針對境外項目招投標、物資采購、投資決策、資金管理等容易發(fā)生問題的廉潔風險點，探索出一套將廉潔風險防控與境外合規(guī)管理有機結(jié)合的“1+7+N”境外合規(guī)管理制度體系。其中，“1”指的是《中國交建海外員工合規(guī)行為準則》，是制度體系的核心，為境外依法合規(guī)管理提供了基本遵循；“7”指的是針對第三方采購、投標、合同、招待、捐贈和贊助、現(xiàn)金支付7個境外合規(guī)經(jīng)營高風險環(huán)節(jié)的制度、流程，是境外合規(guī)風險管理的基本政策?！癗”指的是《海外合規(guī)工作管理辦法》《海外業(yè)務(wù)合規(guī)實施細則操作指南》及境外合規(guī)調(diào)查、合規(guī)風險評估、合規(guī)審查、合規(guī)培訓(xùn)等保障制度體系，是境外合規(guī)風險管理工作的體制機制?！?+7+N”的制度體系，突出了7大境外廉潔風險防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確了各類廉潔風險控制手段，為防控境外廉潔風險提供了制度支撐。

保持懲治腐敗高壓態(tài)勢

中交集團黨委、紀委牢牢把握穩(wěn)中求進的基本工作方針，嚴肅查處違規(guī)違紀行為，做到境內(nèi)境外一把尺子量到底。嚴格按照四類標準處置境外問題線索，堅決減少腐敗存量、遏制腐敗增量。持續(xù)推動中央八項規(guī)定精神在境外落實落地，防止“四風”問題反彈回潮。2015年，在中央紀委國家監(jiān)委駐國資委紀檢監(jiān)察組的領(lǐng)導(dǎo)下，集團黨委、紀委重點對一起利用職權(quán)貪污公款的境外腐敗案件進行了嚴肅查處，對相關(guān)責任人及時采取“兩規(guī)”措施，并按程序移送了司法機關(guān)，為集團挽回全部損失 6 500余萬元。

結(jié)合巡視整改強化海外監(jiān)督

2019年，國務(wù)院國資委黨委對中交集團黨委開展了巡視，巡視反饋指出了集團在海外監(jiān)督方面存在的問題。中交集團黨委高度重視，以巡視整改為契機，大力探索進一步加強海外監(jiān)督的方式方法。由集團紀委書記親自率隊，對集團內(nèi)9家海外業(yè)務(wù)占比較高的單位進行調(diào)研，形成專題調(diào)研報告，總結(jié)了海外監(jiān)督5大方面問題和困難，提出對策建議18項，并在班子會上進行了交流。9月份，集團紀委書記帶隊赴以色列、肯尼亞等地，就海外資產(chǎn)監(jiān)管和合規(guī)管理工作開展現(xiàn)場檢查。

加強中央企業(yè)境外廉潔風險防控的對策建議

全面從嚴治黨永遠在路上，中央企業(yè)境外廉潔風險防控工作依然任重道遠。中央企業(yè)要堅持問題導(dǎo)向，充分運用好“一帶一路”腐敗風險國別研究成果，指導(dǎo)駐外機構(gòu)根據(jù)所在國特點，加強對境外投資經(jīng)營風險的分析，分類實施廉潔風險防控措施，有針對性地防范腐敗。

深化思想建設(shè)，督促做到忠誠干凈擔當

駐外機構(gòu)人員身在境外，面對駐在國不同的政治、社會、文化環(huán)境及各種腐蝕誘惑，迫切需要強化思想建設(shè)。一是進一步強化海外項目黨員干部風險意識教育，督促黨員干部自覺規(guī)范日常行為。二是建立對駐外機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員和關(guān)鍵崗位人員的動態(tài)關(guān)懷和長效監(jiān)督機制，集團及所屬單位兩級紀委對駐外機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員和關(guān)鍵崗位人員建立“關(guān)懷+監(jiān)督”的述職述廉制度。三是加強法制教育和商業(yè)倫理教育，督促和教育境外黨員干部盡快熟悉駐在國反腐敗相關(guān)法律，主動掌握投資國反腐敗機構(gòu)的有關(guān)信息，建立腐敗風險預(yù)警機制，對潛在腐敗風險進行常態(tài)化自查，維護中央企業(yè)國際形象。

深化組織建設(shè)，全面壓實風險防控責任

境外黨建工作雖有特殊性，但不能特殊化。因此，中央企業(yè)要不斷強化駐外機構(gòu)黨的建設(shè)，將兩個“一以貫之”落實到位、落實到底。一是堅持黨組織書記和行政領(lǐng)導(dǎo)分設(shè)制度。執(zhí)行“雙向進入、交叉任職”等舉措，落實“一崗雙責”，執(zhí)行“三重一大”決策制度，避免決策失誤和防止出現(xiàn)權(quán)力尋租等問題。二是將監(jiān)督機構(gòu)嵌入境外黨組織設(shè)置，在規(guī)模較大、人數(shù)較多的單位要設(shè)立黨委或黨總支，明確一名班子成員為紀檢委員；在項目、資源相對集中的區(qū)域，探索派駐紀檢組或設(shè)置區(qū)域紀檢監(jiān)察中心；在境外重大戰(zhàn)略性項目建立紀工委，強化對境外機構(gòu)和人員的監(jiān)督。三是嚴格落實黨風廉政建設(shè)責任制。緊緊抓住海外項目班子成員的責任分工、責任考核、責任追究三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，梳理形成責任清單，加大檢查考核、責任追究力度，開展定期述責述廉，促進海外項目黨風廉政建設(shè)工作任務(wù)的落實。

深化隊伍建設(shè)，優(yōu)化干部選拔考核

駐外機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)在對外商務(wù)談判、條款擬定等方面，以及對內(nèi)分包選擇、條款制定和財務(wù)結(jié)算等方面都擁有較大職權(quán)，客觀上更容易受到誘惑侵蝕，嚴格落實“德才兼?zhèn)?、以德為先”的干部選用原則顯得尤為重要。一是推行關(guān)鍵崗位輪換制度。針對駐外機構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)和商務(wù)、財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)等重要敏感崗位人員，探索建立輪崗、任期交流工作機制，防止關(guān)鍵崗位人員在同一崗位任職時間過長而可能形成的關(guān)聯(lián)交易圈子和利益鏈條，減少廉潔風險。二是推行干部全方位考察考核，不僅要聽取企業(yè)內(nèi)部各層級領(lǐng)導(dǎo)人員的反映，還要聽取區(qū)域和項目各參建單位和部門領(lǐng)導(dǎo)意見，確?？疾炜己四軌蚍从痴媲閷崨r；創(chuàng)新對駐外機構(gòu)財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)的垂直考核和管理，牢牢把住財務(wù)支付最后一道關(guān)口。三是充實駐外機構(gòu)監(jiān)督力量，選派優(yōu)秀干部到海外黨組織任職，大力強化駐外監(jiān)督人員培訓(xùn)工作，提升駐外監(jiān)督人員素質(zhì)能力，加強對駐外監(jiān)督隊伍的日常管理和考核評價，督促駐外監(jiān)督人員切實履職盡責。

深化機制建設(shè)，構(gòu)筑常態(tài)化監(jiān)督體系

一是加強海外巡審結(jié)合。在督促駐外機構(gòu)開展廉潔風險識別與排查的同時，加強對駐外機構(gòu)負責人和關(guān)鍵崗位人員的審計，加強對黨的海外組織的巡視監(jiān)督。堅持離任必審，完善任中審計，將審計工作做深做實做細。探索開展定期巡視巡察工作，逐步落實巡視巡察工作全覆蓋要求，及時消除廉潔風險隱患，形成廉潔風險防控的合力。二是有效運用信息化技術(shù)。進一步推進財務(wù)管理、物資采購、工程分包等專業(yè)系統(tǒng)信息化建設(shè)，固化管理流程，防止違規(guī)操作。針對大額資金流動和現(xiàn)金支出，強化對境外廉潔風險的異動動態(tài)監(jiān)控、違規(guī)預(yù)警和風險提示，防范資金風險。三是全面推進境外合規(guī)經(jīng)營。完善境外合規(guī)風險管理體系，抓住容易產(chǎn)生廉潔風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行合規(guī)審查，保障各項工作依法合規(guī)地運行。規(guī)范監(jiān)督重要商務(wù)談判，堅決杜絕個別人參與、少數(shù)人決策的情況。嚴格大額禮品的購買和備用金使用，購買禮品要嚴格申報和審批流程，做好購買和使用出入庫登記；借用備用金要嚴格審批、限時歸還。積極應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦，高度關(guān)注海外監(jiān)管中存在的漏洞，避免被美國等西方國家放大、渲染和利用，影響公司利益甚至國家利益。重點關(guān)注美國等西方國家擅用的輿情攻擊、市場限入、技術(shù)打壓、竊取機密等手段，未雨綢繆、提前應(yīng)對。

深化紀律建設(shè)，嚴格監(jiān)督執(zhí)紀問責

堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，是黨的十八大以來反腐敗斗爭的鮮明特色。境外不是法外，境外不是腐敗分子的“避罪天堂”。一是暢通境外舉報渠道。獨立設(shè)立境外舉報郵箱，安排專人負責，協(xié)調(diào)專人轉(zhuǎn)譯，暢通境外舉報渠道，加強對外籍員工的管理，防止出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。二是加大境外問題線索處置力度。充分運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對發(fā)現(xiàn)的一般性問題抓早抓小，及時進行教育提醒并督促整改。對違紀問題以及違紀線索明確的信訪舉報，組織專門力量認真查處，防止其演化為違法問題。對收受賄賂等違法行為，該移交司法的堅決移交，并對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行問責，形成有力震懾，營造“不敢”“知止”的氛圍。

（本文系2019年中央企業(yè)黨建政研會優(yōu)秀成果一等獎，主要執(zhí)筆人：胡志意） （ 責任編輯：余國源）

編者心語

中央企業(yè)如何加強境外廉潔風險防控？中交集團貫徹落實中央紀委駐國資委紀檢組《關(guān)于加強中央企業(yè)境外廉潔風險防控的指導(dǎo)意見》，提交了一項優(yōu)秀成果。一是聚焦“為何管控”的問題，從境外國有資產(chǎn)安全、“一帶一路”廉潔之路、中國企業(yè)國際形象、建設(shè)世界一流企業(yè)等角度，闡釋了加強中央企業(yè)境外廉潔風險防控的重要意義，其背景分析有高度。二是聚焦“管控什么”的問題，無論是對國際政商環(huán)境風險剖析，還是對內(nèi)部廉潔防控風險剖析，都有理有據(jù)、發(fā)人警醒，其風險研判有信度。三是聚焦“如何管控”的問題，中交集團強化責任體系、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)督檢查、合規(guī)管理、懲腐態(tài)勢、巡視整改等舉措，形成了剛性的體制機制，其防范舉措有硬度。四是聚焦“持續(xù)管控”的問題，提出了思想建設(shè)、組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、機制建設(shè)、紀律建設(shè)等建議，體現(xiàn)了國務(wù)院國資委紀檢組指導(dǎo)意見的基本精神，具有決策參考價值和實踐借鑒意義，其對策建議有效度。