立法解決中小學(xué)校安全問題之我見

邱云雁

一、立法先行之甘肅樣本：為中小學(xué)校安全保駕護(hù)航

學(xué)校安全是教育事業(yè)發(fā)展、學(xué)生成長(zhǎng)成才的基礎(chǔ)和保障，安全保障是一項(xiàng)基本民生，關(guān)系到千家萬戶的安寧幸福與社會(huì)和諧穩(wěn)定。2020年12月3日，甘肅省人大常委會(huì)通過了《甘肅省中小學(xué)校安全條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）。條例由總則、校園安全管理、學(xué)校周邊安全管理、安全事故處置、法律責(zé)任、附則等六章共五十四條組成。從條例規(guī)定看，一是對(duì)政府、部門、學(xué)校、教職工、監(jiān)護(hù)人、學(xué)生等各方面應(yīng)履行的職責(zé)予以法律界定，二是將防范學(xué)生欺凌和暴力相關(guān)工作納入監(jiān)管范疇，三是提出成立學(xué)校安全事故人民調(diào)解委員會(huì)并明確了安全事故處理程序，四是對(duì)學(xué)校安全教育和培訓(xùn)、學(xué)生實(shí)習(xí)等有關(guān)方面的工作進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，五是規(guī)定了學(xué)校安全工作經(jīng)費(fèi)保障制度，六是規(guī)定了學(xué)校安全管理的法律責(zé)任。從條例出臺(tái)的過程看，甘肅的立法是全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于教育工作重要論述的一次法制建設(shè)的具體實(shí)踐。條例回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，特別是在中小學(xué)生的監(jiān)管方面規(guī)定得比較全面，充分體現(xiàn)了民法典的有關(guān)精神。甘肅省通過制定中小學(xué)校安全條例，對(duì)于明確政府及其有關(guān)部門、學(xué)校、家庭、社會(huì)等各方面的責(zé)任，細(xì)化和落實(shí)校園及其周邊安全管理措施，保障正常教育教學(xué)秩序，為廣大師生創(chuàng)造安全穩(wěn)定的學(xué)習(xí)工作環(huán)境，保障學(xué)生和教職工合法權(quán)益等，其意義重大。

二、國(guó)家立法的必要性研究

就全國(guó)范圍來講，校園安全管理是普遍存在的共性問題。從甘肅、山東等省已經(jīng)出臺(tái)的地方性法規(guī)情況看，立足地方，放眼全國(guó)，啟動(dòng)國(guó)家層面學(xué)校安全的專門性法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)顯得尤為迫切。

（一）從依“文件”治理到依法治理，是國(guó)家立法全面加強(qiáng)學(xué)校安全管理的時(shí)代要求。近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，大量農(nóng)村人口流入中小城市，給城市學(xué)校的承載和管理帶來了巨大壓力和挑戰(zhàn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和居民收入群體的逐漸分化以及不良網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的影響，不斷滋生出的社會(huì)“仇富”等不良心理向城市中小學(xué)校聚焦，折射出了一些校園安全問題。針對(duì)這些問題，近五年來，從國(guó)務(wù)院、教育部等到地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策性、規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)整頓和治理。就甘肅來講，在條例頒布實(shí)施前，省政府及省教育廳等相關(guān)部門相繼制定出臺(tái)了《甘肅省中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《甘肅省加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)實(shí)施意見》《甘肅省教育廳等十二部門關(guān)于進(jìn)一步建立健全學(xué)校安全管理工作機(jī)制的意見》等政府規(guī)章和規(guī)范性文件。但時(shí)至今日，全國(guó)各地城市學(xué)校的安全隱患依然難以根除，學(xué)校及周邊的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制仍未健全和完善，學(xué)校安全法制建設(shè)的進(jìn)展緩慢。在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，從依“文件”治理到依法治理，全面加強(qiáng)學(xué)校安全法制建設(shè)的呼聲和要求尤為迫切。

（二）從地方立法上升到國(guó)家立法，是強(qiáng)化學(xué)校及周邊安全管理法律責(zé)任的實(shí)際需要。以甘肅省為例，通過對(duì)近三年全省中小學(xué)生安全事件梳理分析，心理障礙、家庭矛盾、家長(zhǎng)監(jiān)管不到位造成的學(xué)生非正常死亡事件較為多發(fā)。同時(shí)，發(fā)生事故后，各地各個(gè)學(xué)校處置的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，學(xué)生家屬圍堵學(xué)校、擾亂學(xué)校教學(xué)秩序的現(xiàn)象偶有發(fā)生，嚴(yán)重影響師生安全和校園穩(wěn)定。另外，隨著網(wǎng)絡(luò)信息的飛速發(fā)展，學(xué)校安全事件發(fā)生后，一些網(wǎng)絡(luò)自媒體在沒有進(jìn)行核實(shí)的情況下，跨省區(qū)報(bào)導(dǎo)事件并發(fā)布不實(shí)言論，給事件的調(diào)查處置造成極大被動(dòng)。從地方性法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定看，盡管在相關(guān)條文中明確了各有關(guān)部門和社會(huì)組織的工作職責(zé)和具體任務(wù)，對(duì)學(xué)校安全管理工作提出了具體的措施和要求，但在實(shí)際工作中還存在安全工作職責(zé)落實(shí)的“強(qiáng)度”不足、安全工作法律責(zé)任“硬度”不夠等問題。因此，以汲取全國(guó)六個(gè)省發(fā)布施行的學(xué)校安全地方性法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，國(guó)家急需制定出臺(tái)有關(guān)學(xué)校安全的專門法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，從法律層面強(qiáng)化學(xué)校安全工作各有關(guān)方面的法律職能，有效預(yù)防和妥善高效處置各類學(xué)校安全事故。

（三）克服地方立法“先天不足”，踐行國(guó)家法制統(tǒng)一，加強(qiáng)學(xué)校安全法制建設(shè)是彰顯國(guó)家立法權(quán)威性、普適性的客觀要求。在國(guó)家尚未出臺(tái)法律或國(guó)務(wù)院尚未制定行政法規(guī)的情況下，地方立法的先行先試在一定程度上的確發(fā)揮了應(yīng)用的作用，但地方立法“試驗(yàn)”的特性要求以及地方立法權(quán)限、立法經(jīng)驗(yàn)和立法技術(shù)、立法資源等諸多方面的“先天不足”，致使當(dāng)下涉及中小學(xué)校安全的地方立法質(zhì)量普遍不高，地方性法規(guī)的效力發(fā)揮也比較有限。而且，全國(guó)有地方性法規(guī)立法權(quán)限的主體目前已達(dá)354個(gè)，全國(guó)各地如果全部都紛紛上馬校園安全方面的地方性法規(guī)或規(guī)章，既浪費(fèi)地方有限的立法資源又難以制定出具有普遍約束力的法規(guī)。因此，國(guó)家統(tǒng)一立法是克服地方立法“先天不足”和踐行國(guó)家立法權(quán)威性普適性的客觀要求。另外，在法律位階或?qū)蛹?jí)上更能彰顯國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威和尊嚴(yán)，在法律效力上將更有利于從根本上解決全國(guó)中小學(xué)校安全工作中存在的制度性、根本性問題。

三、國(guó)家立法的可行性分析

從甘肅、河北、黑龍江等省在學(xué)校安全方面開展地方立法先行先試的情況看，制定出臺(tái)國(guó)家層面學(xué)校安全的專門性法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的條件基本具備，出臺(tái)的時(shí)機(jī)也已基本成熟。

（一）國(guó)家的相關(guān)法律具備了可引導(dǎo)性和可移植性。國(guó)家層面目前雖然尚未專門制定出臺(tái)學(xué)校安全方面的法律，但是在相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)設(shè)置了若干條款，對(duì)學(xué)校安全工作的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了法律界定。綜合起來，目前主要有民法典、教育法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等。下一步要與教育法和民辦教育促進(jìn)法等現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定相銜接，將學(xué)校安全方面的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)性移植、補(bǔ)充和完善，尤其是對(duì)教職工、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)及其他監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)作出法律性規(guī)定，在法律層面使學(xué)校、教師、學(xué)生等相關(guān)主體的安全得到保障。

（二）國(guó)務(wù)院、教育部等部委的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件提供了可參考性和參照性。目前，這一領(lǐng)域現(xiàn)行有效的政策性文件主要有：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》《教育部等五部門關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》《中小學(xué)校崗位安全工作指南》等。參考和參照這些部委規(guī)章和規(guī)范性文件頒布實(shí)施過程中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，為下一步國(guó)家立法打下了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）地方立法先行先試的法制實(shí)踐為國(guó)家立法積累了經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了條件。目前，全國(guó)各地已經(jīng)出臺(tái)的涉及學(xué)校安全的地方性法規(guī)和政府規(guī)章主要有6個(gè)：黑龍江、河北、山東、廣東省的《學(xué)校安全條例》和北京市、江蘇省的《中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》。單從立法技術(shù)上講，這些?。ㄊ校┰陂_展學(xué)校安全立法過程中，常常面臨與中央精神和上位法律法規(guī)的銜接問題。為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，避免與中央有關(guān)精神和國(guó)家相關(guān)規(guī)定相沖突，地方立法在相關(guān)條款的設(shè)置和規(guī)定上有時(shí)往往采取“技術(shù)性”處理，有些較為敏感的問題只能“回避”，有的矛盾較為突出的問題只能“柔性”處理，其結(jié)果往往是地方立法與國(guó)家上位法之間的矛盾、問題和沖突看似“繞”過去了，地方立法似乎巧妙地解決了這一問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看學(xué)校安全的死角和隱患也被掩埋了起來，致使地方立法難以施展其法規(guī)的效力和效應(yīng)。而國(guó)家立法在政治站位、立法高度、法定權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)程序等方面的“先天”優(yōu)勢(shì)，使得地方立法過程中的所謂“障礙”和矛盾能夠迎刃而解。從立法實(shí)踐上看，地方性法規(guī)和政府規(guī)章在實(shí)施過程中暴露出的突出問題、缺陷和不足等，也為下一步國(guó)家立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了有利的條件。

四、克服地方立法“美中不足”，開展國(guó)家立法的幾點(diǎn)措施和建議

從已經(jīng)出臺(tái)的六個(gè)?。ㄊ校┑牡胤叫苑ㄒ?guī)情況看，地方立法的局限性和“美中不足”仍比較突出，解決中小學(xué)校安全問題法制建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。為此，在下一步開展的國(guó)家立法過程中，筆者期待在以下方面進(jìn)一步補(bǔ)充、完善和突破。

首先要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。應(yīng)立足全國(guó)中小學(xué)校安全工作實(shí)際，著眼于六個(gè)?。ㄊ校┑胤搅⒎ㄖ胸叫杞鉀Q的突出問題，特別是針對(duì)完善學(xué)校安全工作機(jī)制和制度體系，加強(qiáng)校園周邊環(huán)境綜合治理，防范校園欺凌和暴力事件等突出問題，明確學(xué)校安全法律責(zé)任并作出剛性規(guī)定，使法律或行政法規(guī)發(fā)揮國(guó)家意志的強(qiáng)制力、震懾力和權(quán)威性。二是關(guān)于民辦學(xué)校安全工作的規(guī)定，應(yīng)與《民辦教育促進(jìn)法》等法律相銜接，作進(jìn)一步研究和完善。三是有的地方性法規(guī)中，關(guān)于學(xué)校實(shí)行封閉化管理的規(guī)定與國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》的精神不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一;有些規(guī)定與國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》和教育部、國(guó)家體育總局《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放的實(shí)施意見》中鼓勵(lì)學(xué)校在課余時(shí)間和節(jié)假日向?qū)W生、社會(huì)開放學(xué)校體育設(shè)施的精神等還存在矛盾，應(yīng)按照中央文件精神并結(jié)合民法典的規(guī)定作進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。

學(xué)校安全事關(guān)祖國(guó)下一代的身心健康，事關(guān)千家萬戶的幸福安寧，事關(guān)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也是創(chuàng)辦讓人民滿意的教育的基礎(chǔ)和前提。國(guó)家出臺(tái)專門法律或行政法規(guī)，對(duì)于明確相關(guān)各方的法律責(zé)任，保障正常教育教學(xué)秩序，保障學(xué)生和學(xué)校教職工的合法權(quán)益意義重大，十分迫切。

（作者單位：蘭州市第二十中學(xué)）