地方立法如何體現(xiàn)特色

劉俊宜

2015年立法法修改后，我國立法的體制和機(jī)制進(jìn)一步完善，其中一個標(biāo)志性成果是普遍賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法的主體由之前的80個增加到354個，增幅明顯。“有特色”始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)地方立法能力水平的試金石[1]。與“有特色”相反的特征就是“重復(fù)”，而立法重復(fù)是地方立法的痼疾，這一問題在地方立法主體倍增的今天有增無減。重復(fù)立法有百害而無一利，有上位法的規(guī)定，執(zhí)法部門首先應(yīng)該是嚴(yán)格執(zhí)行國家法律規(guī)定，而沒有必要在地方性法規(guī)中將上位法加以確認(rèn)后再執(zhí)行;重復(fù)立法使得守法的公民在國家法律和地方性法規(guī)之間來回地查詢，增加了他們的守法難度。地方立法如何體現(xiàn)特色已經(jīng)成為當(dāng)前我國地方立法發(fā)展的瓶頸。

一、地方立法有特色的必要性

“有特色”是地方性法規(guī)的生命力所在，是地方性法規(guī)質(zhì)量高低和作用大小的關(guān)鍵所在。沒有特色，或者特色不明顯、很勉強(qiáng)，那就失去了制定地方性法規(guī)的意義。所謂“特色”主要指地方立法能反映當(dāng)?shù)氐奶厥庑?。具體地說，就是要求：第一，地方立法能充分反映、揭示、規(guī)范本地經(jīng)濟(jì)狀況、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等對立法調(diào)整的需求程度，適合本地實(shí)際情況;第二，地方立法要有較強(qiáng)的、具體的針對性，注意解決并能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來[2]。陜西省延安市退耕還林成果保護(hù)立法就是針對實(shí)際問題展開的。

自1999年實(shí)施退耕還林工程以來，延安市在這方面取得顯著成效。根據(jù)2018年第5期《延安市人民政府政報》記載，截至2016 年底，全市共完成退耕還林面積1077.46 萬畝，占全市國土總面積的19.4%。退耕還林工程實(shí)施以來，全市的林草植被覆蓋率由2000 年的46%提高到2016 年的67.7%，提高了21.7%。延安的山川大地實(shí)現(xiàn)了由黃變綠的歷史性改變，成為全國退耕還林第一市。氣象資料顯示，退耕還林后，延安的沙塵天氣明顯減少，城區(qū)空氣“優(yōu)、良”天數(shù)從2001 年的238 天增加到2016 年的289 天，全市水土流失綜合治理程度達(dá)到68%。退耕還林前入黃泥沙量與之后相比，由每年的2.58 億噸降為0.31 億噸，降幅為88.4%，土壤侵蝕模數(shù)由每年每平方公里9000 噸降為1077 噸，降幅為88%。延安因此而成為名副其實(shí)的“全國退耕還林第一市”。然而，延安市人大通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)退耕還林取得成果保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，封山禁牧遇到阻力。延安土地由黃到綠的生態(tài)環(huán)境改善得益于封山禁牧工作。延安市實(shí)施退耕還林工程后的同年1999年10月份就立即制定了《關(guān)于封山綠化舍飼養(yǎng)畜的決定》，并于2002年、2004年又出臺了《封山禁牧管理暫行辦法》《延安市鞏固退耕還林成果暫行辦法》。但是，近年來，由于羊的價格上漲，部分農(nóng)戶追逐當(dāng)前利益，野外放牧現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。加之原有的禁牧手段和措施不再適應(yīng)當(dāng)前禁牧工作的需要，基層禁牧工作因缺乏明確的法律依據(jù)和切實(shí)可行的操作細(xì)則而遭遇被動局面，這就導(dǎo)致封山禁牧工作一路反彈，禁牧形勢十分嚴(yán)峻。據(jù)退耕還林主管部門不完全統(tǒng)計，全市現(xiàn)存欄羊不同程度的都存在野外偷牧情況。由于大量羊野外放牧的侵害，致使退耕還林后的林木受到損害。而且現(xiàn)有的法律法規(guī)又不能滿足當(dāng)前工作的需要，無法對偷牧農(nóng)戶進(jìn)行有效的管理，導(dǎo)致不時有基層管理干部與放牧農(nóng)戶矛盾激化事情發(fā)生。例如，某鎮(zhèn)政府，在對轄區(qū)內(nèi)的某農(nóng)戶屢禁屢犯的放牧行為進(jìn)行處置時，該人不但拒交罰款，并且暴力抗法，打罵執(zhí)法干部。鎮(zhèn)政府對其羊進(jìn)行了暫扣處理，后來因扣押羊沒有充分的法律依據(jù)，根據(jù)法院的裁決，鎮(zhèn)政府被迫賠償。

其次，退耕還林地受到開發(fā)威脅。由于近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，基礎(chǔ)建設(shè)和資源開發(fā)占用退耕還林地面積比較大。2004年前，從中央到地方都未出臺征占退耕還林地相關(guān)管理政策和措施。2004年延安市政府出臺了《占用征用林地管理暫行辦法》，堅持“占一還一”的原則，規(guī)定凡是基礎(chǔ)建設(shè)或資源開發(fā)占用退耕還林地，必須實(shí)行異地恢復(fù)，確保退耕還林地不減少。然而現(xiàn)實(shí)中，一些在建項(xiàng)目（比如高速公路、鐵路等重點(diǎn)項(xiàng)目）時效性比較強(qiáng)，加之當(dāng)?shù)卣深A(yù)力度大，退耕還林監(jiān)管難度大，出現(xiàn)一邊施工一邊辦手續(xù)，有時還不辦手續(xù)的現(xiàn)象，對退耕還林工程破壞大。異地造林補(bǔ)償費(fèi)用遲遲不能到位，不能保證“占一還一”原則的落地，影響了退耕還林成果的鞏固。一些公益性基本建設(shè)不能及時補(bǔ)償退耕還林地的占用，比如移民搬遷、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，由于受到資金制約，異地造林補(bǔ)償款不能到位，不能保證占一還一。

最后，可持續(xù)發(fā)展問題必須得到考慮。退耕還林生態(tài)林取得收益時間長，受經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等因素影響較大，導(dǎo)致個別村子出現(xiàn)毀了生態(tài)林，重新栽植蘋果等經(jīng)濟(jì)林，造成對退耕還林工程的破壞。退耕還林工程實(shí)施后，過去許多種莊稼的土地種上了林木，國家的優(yōu)惠政策基本保證了農(nóng)民的吃飯問題，這使有些地方“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生。如果不盡快改變這種現(xiàn)狀，培育和開發(fā)穩(wěn)定增收的致富產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，一旦沒有國家補(bǔ)助糧款的政策，這些農(nóng)民的生活問題不能不令人擔(dān)憂。這些農(nóng)民為了生存會不會重新走上“開荒毀林”的老路成為現(xiàn)實(shí)問題。中央雖然為此建立了鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金，但是要從根本上解決退耕農(nóng)戶吃飯、燒柴、增收等長遠(yuǎn)生計問題，還是需要調(diào)動農(nóng)戶的主觀能動性。

地緣因素決定退耕還林成果保護(hù)是延安市一項(xiàng)重要且主要的政府職責(zé)。而通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)退耕還林成果保護(hù)面臨新的問題。調(diào)研最終意見是要盡快制定出臺相關(guān)地方性法規(guī)。在“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設(shè)歷史大背景下，延安市退耕還林成果保護(hù)立法生當(dāng)其地、生當(dāng)其時，可以充分體現(xiàn)地方特色。

二、地方立法有特色的可行性

地方立法有特色不僅必要，而且可行，這就要在地方立法中充分貫徹地方特色原則。所謂“地方特色原則”就是地方立法者必須堅持的立法指導(dǎo)思想，準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整的特定領(lǐng)域社會關(guān)系的客觀規(guī)律，創(chuàng)造性地制定能解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題、內(nèi)容與形式相統(tǒng)一并具有獨(dú)特立法風(fēng)格的地方性法規(guī)，是地方立法必須遵循的準(zhǔn)則[3]。堅持地方特色原則就必須采納問題導(dǎo)向立法進(jìn)路，因?yàn)橹挥芯唧w問題具體分析、具體解決方能體現(xiàn)地方立法的特色，而這里的“特”本身蘊(yùn)含著它在哪里的問題。在實(shí)踐中，延安市退耕還林成果保護(hù)立法全過程貫穿著問題解決導(dǎo)向的理念。

在地方性法規(guī)起草中，根據(jù)延安市人大建議，委托起草法規(guī)的第三方針對具體問題多次調(diào)研。調(diào)研采取看現(xiàn)場、訪農(nóng)戶、聽匯報的方法進(jìn)行。實(shí)地察看了退耕還林工程區(qū)林木生長情況、林業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)情況，重點(diǎn)察看了退耕還林成果損毀現(xiàn)場。聽取了退耕戶、放牧戶關(guān)于工程建設(shè)與保護(hù)的意見，聽取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在退耕還林成果保護(hù)方面的工作難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，聽取了基層林業(yè)、退耕部門保護(hù)工作開展情況。召集被調(diào)研縣的林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、畜牧、退耕等部門領(lǐng)導(dǎo)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部，以及退耕戶、養(yǎng)殖戶代表召開了相關(guān)座談會。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)延安市目前在退耕還林中存在的問題并拿出相應(yīng)的解決方案。一要繼續(xù)實(shí)行各級黨政一把手對退耕還林工作負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，確保退耕還林成果保護(hù)取得實(shí)效。二要加強(qiáng)林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立基層林業(yè)站;各縣區(qū)應(yīng)充實(shí)森林公安警力，增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè);各縣區(qū)應(yīng)增加半脫產(chǎn)護(hù)林員人數(shù)，財政要保障其工作薪酬。三要研究制定全市退耕農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)扶持措施。由此，確立了延安市退耕還林成果保護(hù)立法目的：一是鞏固延安市退耕還林成效的需要;二是解決非法占用退耕還林土地的需要;三是解決封山禁牧缺乏行政強(qiáng)制措施的需要;四是制度建設(shè)的需要。

由延安市人大主持，經(jīng)多次向各方征求關(guān)于草案的意見。草案歷經(jīng)數(shù)次修改，不斷完善，最終《延安市退耕還林成果保護(hù)條例》經(jīng)延安市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議于2018年8月30日通過，陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于2018年9月28日批準(zhǔn)，于2018年12月1日施行（《延安市退耕還林成果保護(hù)條例（新修訂）》2020年1月9日批準(zhǔn)，2020年4月1日施行）。這部法明確了退耕還林成果保護(hù)的主體職責(zé)，對于退耕還林成果保護(hù)的執(zhí)法規(guī)范化具有積極意義。作為全國退耕還林成果保護(hù)的地方第一法，這部法是基于地方特定問題作出的立法，體現(xiàn)了地方立法的特色。

三、地方立法體現(xiàn)特色的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

延安市退耕還林成果保護(hù)立法基于問題的發(fā)現(xiàn)與解決，這是一種問題導(dǎo)向立法進(jìn)路。在這個過程中離不開地方性法規(guī)制定主體的能動性。2014年召開的黨的十八屆四中全會提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”對于地方人大而言，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用就要積極地組織協(xié)調(diào)、掌控全局，敢于作為、善于作為，使整個立法活動準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，更好地發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用[4]。地方人大主導(dǎo)立法就是要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上從立項(xiàng)、起草、審議等立法環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用發(fā)揮不僅體現(xiàn)在同級“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”上，還體現(xiàn)在上下級人大之間的溝通上。例如在立項(xiàng)階段，市人大為了保持年度立法計劃與省人大的年度立法計劃相協(xié)調(diào)，主動征求省人大的意見，科學(xué)論證立法的必要性，避免立法重復(fù)。

地方立法應(yīng)該有特色，但這種特色應(yīng)在國家整體法治框架之中，所以在立法實(shí)踐中有些方面必須注意。第一，地方立法不應(yīng)為了特色而破壞法制的統(tǒng)一性。國家法制的統(tǒng)一性是我國立法的基本原則。任何國家的各種現(xiàn)行法律規(guī)范在整體上都應(yīng)當(dāng)是相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)、內(nèi)在統(tǒng)一的，即作為一個國家現(xiàn)行法律所形成的法律體系，在形式和內(nèi)容上都應(yīng)當(dāng)是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體[5]。地方立法要守住底線，這條底線就是維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一，不得進(jìn)行變通性立法，而守住這條底線要做到“三個管住”，管住“任性”的“紅頭文件”、管住“地方性主義”、管住“部門利益法制化”[6]。第二，地方立法不應(yīng)為了特色而忽視立法的可行性。立法需要成本，即“立法過程中人力、物力、財力及所花費(fèi)的時間等資源的支出”[7]。立法特色的可行就必須以考慮立法的成本為前提。從立法成本考慮，維護(hù)公共利益，防止地方立法任性，地方立法要有特色，但更要量力而行。從地方立法根本目的上說，特色不是目的，實(shí)效性才是目的，因此不能為了追求特色而去標(biāo)新立異，特色不是“閉門”造出來的，必須從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用理性精準(zhǔn)立法。地方立法應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，以獨(dú)有性、創(chuàng)新性、本地化為考量因素，以針對性、可操作性和實(shí)效性為考量標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先考慮解決當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展中遇到的既普遍又突出的問題，充分發(fā)揮地方立法促進(jìn)地方發(fā)展和推動改革進(jìn)一步深化的作用，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)地方立法特色的價值。

馬克思說：“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中?！盵8]地方立法要體現(xiàn)地方特色就必須遵從地方社會發(fā)展規(guī)律，從實(shí)際出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而將其升華為地方法律制度。

注釋：

[1]李適時：《扎實(shí)推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作，為“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實(shí)法治支撐》，載《地方立法研究》2016年第1期，第17頁。

[2]李高協(xié)：《地方立法和公眾參與》，甘肅文化出版社2005年版，第133頁。

[3]涂青林：《論地方立法的地方特色原則——以立法法修改后廣東立法為例》，載《地方立法研究》2017年第6期，第41頁。

[4]曾慶輝：《把握地方人大主導(dǎo)立法工作的基本含義和原則》，載《學(xué)習(xí)時報》2020年7月29日第2版。

[5]朱力宇、張曙光：《立法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第63頁。

[6]李良渠：《防止地方立法亂象完善地方立法機(jī)制——設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)亟需注意和重視的幾個問題》，載《人民之聲》2016年第9期，第41頁。

[7]馮玉軍：《法律的成本效益分析》，蘭州大學(xué)出版社2000年版，第109頁。

[8]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集（第一卷）》，人民出版社1956年版，第183頁。

（作者系延安大學(xué)政法學(xué)院講師。本文系延安大學(xué)2019年科研計劃項(xiàng)目“退耕還林地方立法研究”〔YDY2019-01〕的成果）