完善規(guī)范性文件備案審查制度若干問題探討

劉達昌

對規(guī)范性文件的備案審查是保證憲法和法律法規(guī)等統(tǒng)一性的重要制度安排。長期以來，對備案審查的對象和范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、處理方式等有很多探討，促使這一工作不斷尋找差距、補足短板，逐步改進和完善。2019年12月16日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，該辦法回應(yīng)了學(xué)術(shù)界多年來對于備案審查制度的討論，總結(jié)經(jīng)驗、正視不足、主動變革，為備案審查工作提供了重要的制度依據(jù)，是備案審查工作的重要階段性成果?；仡櫡ㄒ?guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件的備案審查制度建設(shè)，展望下一步工作，還有若干問題值得深入探討。

一、概念的梳理

1.備案與審查的概念問題

備案，從其字面含義上來講，是報告登記、提供文案材料，供主管部門留存，以備考查，在程序上是與審查分開的。比如在《地方組織法》中，規(guī)定“縣級以上的地方各級人大常委會決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務(wù)委員會備案。根據(jù)省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長的提名， 決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”。這里的備案并沒有審查的要求。從法規(guī)規(guī)章備案的字面含義來看，備案與審查也是分開的。比如《立法法》第九十八條關(guān)于備案的規(guī)定，與第九十九條關(guān)于審查的規(guī)定是分開表述的。但是從現(xiàn)在對法規(guī)規(guī)章的備案實際情況來看，備案與審查直接相連，備案就意味著接受審查。備案與審查緊密相連的直接規(guī)定始于1990年國務(wù)院頒布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，其中第六條要求，報送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，由國務(wù)院法制局負(fù)責(zé)就下列幾個主要方面進行審查：（一）地方性法規(guī)是否同法律、行政法規(guī)相抵觸;（二）規(guī)章是否同法律、行政法規(guī)相違背;（三）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、規(guī)章相互之間是否矛盾;（四）規(guī)章的制定是否符合法定程序及規(guī)范化要求。

2000年3月全國人民代表大會通過的《中華人民共和國立法法》將備案審查范圍擴充至“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”。

2001年12月國務(wù)院修訂的《法規(guī)規(guī)章備案條例》延續(xù)了備案即需審查的原則，該條例第十條規(guī)定，國務(wù)院法制機構(gòu)對報送國務(wù)院備案的法規(guī)、規(guī)章，就是否超越權(quán)限、下位法是否違反上位法的規(guī)定等五個方面進行審查。

2006年8月全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，直接重復(fù)了這一備案審查范圍。

但是，2000年的《立法法》在審查方式上只規(guī)定了依申請審查，第九十條規(guī)定：國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。

到了2015年《立法法》修改時，增加了人大常委會主動審查的條款，第九十九條第三款規(guī)定：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”。這就明確了人大主動審查的職權(quán)。

另外應(yīng)該指出的是，審查可以分為事前審查和事后審查，也就是法律法規(guī)、規(guī)章等生效前的審查和生效后的審查。根據(jù)《立法法》第六十八條規(guī)定，行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機構(gòu)（2018年機構(gòu)改革后為司法部）進行審查。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當(dāng)對草案主要問題作出說明。這里的審查即為事前審查，因為根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第二十九條規(guī)定，行政法規(guī)一般應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行，但是涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。施行意味著已經(jīng)生效，而后，該條例第三十條又規(guī)定，行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國務(wù)院辦公廳報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。這里的備案之后接受的審查即為事后審查。這也進一步說明備案與審查是兩個不同的程序，只是在特定的情況下，將它們聯(lián)系在一起。同樣的道理也適用于地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章在制定過程中的事前審查和備案審查兩種不同的審查。

2.規(guī)范性文件的涵義

規(guī)范性文件的概念范圍可以分為廣義和狹義兩種，廣義的包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等立法性文件（或稱法源性文件）和規(guī)章以下的決議、決定、命令等非立法性文件（或稱非法源性文件），狹義的規(guī)范性文件一般指規(guī)章以下的決議、決定、命令等非立法性文件。但是又不能包括司法解釋、黨內(nèi)規(guī)范性文件和軍隊的規(guī)范性文件，因此，在不同的語境中，規(guī)范性文件有不同的指稱。之所以較難給規(guī)范性文件下定義是因為它的外延難以限定，“規(guī)范性”一詞不具有排他性，無論立法性文件還是非立法性文件都具有規(guī)范性，只是二者制定機關(guān)、法律地位和效力不同。因此，在使用過程中往往需要根據(jù)具體的目的、討論范圍，加上前置定語進行具體限定。比如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》中在規(guī)范性文件前加上“行政”的限定詞，指除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的，且在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中限定該規(guī)定所調(diào)整的規(guī)范性文件，是指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。但也排除了領(lǐng)導(dǎo)講話、工作總結(jié)、請示、報告、會議活動通知、會議紀(jì)要等不需要備案審查的文件?！侗O(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件備案審查”部分對規(guī)范性文件概念上采取廣義范圍，認(rèn)可立法性文件屬于規(guī)范性文件，但是就其調(diào)整規(guī)則上又將其讓渡給《立法法》，也就是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，直接依照立法法的規(guī)定進行。而對屬于非立法性文件的縣級以上人大常委會作出的決議、決定，以及本級人民政府的決定、命令的備案審查進行了具體規(guī)定。并對最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的備案審查也作出規(guī)定，這顯然是在廣義上使用規(guī)范性文件的概念。

二、目前規(guī)范性文件備案審查體系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監(jiān)督，強調(diào)加強備案審查工作。習(xí)近平講話指出，全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。2015 年中央辦公廳出臺工作指導(dǎo)性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾[1]。自從2017年以來，全國人大常委會法制工作委員會每年向全國人大常委會就備案審查工作作報告。

根據(jù)2019年的報告，目前我國已經(jīng)形成了由黨委、人大、政府、軍隊等各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的備案審查機制即：全國人大常委會對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進行備案審查;國務(wù)院對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進行備案審查;地方人大常委會對本級及下級地方政府規(guī)章、下一級地方人大及其常委會決議決定、本級地方政府規(guī)范性文件進行備案審查;黨中央和地方黨委對黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件進行備案審查;中央軍事委員會對軍事規(guī)章和其他軍事規(guī)范性文件進行備案審查。接受備案的各機關(guān)對報送備案的相關(guān)規(guī)范性文件進行審查，對與憲法、法律和上位法規(guī)定相抵觸的有關(guān)規(guī)范性文件有權(quán)予以撤銷、糾正[2]。

為了適應(yīng)備案審查工作的需要，全國人大常委會制定了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，并于2019年12月16日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議上通過。同時廢止了2005年修訂通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。新的備案審查工作辦法除了將原來兩項備審規(guī)定中的范圍合并之外，新增了監(jiān)察法規(guī)作為備審對象，并明確規(guī)定了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則。

從目前情況來看， 規(guī)范性文件備案審查體系有以下幾個方面。

1.備案審查主體，在國家層面有中共中央（針對黨內(nèi)法規(guī)）、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委（針對軍事法規(guī)和規(guī)范性文件）;在地方層面有各級黨委（針對黨內(nèi)法規(guī)）、各級人大常委會、縣級以上各級人民政府。

2.備案審查對象和范圍，根據(jù)“有件必備、有備必審、有錯必糾”，凡是規(guī)范性文件的制定主體都是備案審查的對象，包括地方各級人大、各級“一府一委兩院”制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。其中，在學(xué)術(shù)界長期爭議的地方法院、檢察院在具體法律適用當(dāng)中形成的規(guī)范性文件也列入審查范圍之中。

3.從規(guī)范性文件備案流向上看，需備案審查的文件是從下級流向上級，同級“一府一委”兩院流向同級人大常委會，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級除外。

4.審查方式主要有三種：依職權(quán)主動審查、依申請審查和關(guān)聯(lián)機構(gòu)轉(zhuǎn)來審查。有些文件中將集中專項審查列為一種方式，但實際上專項審查是主動審查的一種表現(xiàn)形式，并不能單獨成為一種審查方式。

5.長期以來，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明確是困擾備案審查工作的主要問題，2019年12月通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》在很大程度上解決了這一問題，將審查標(biāo)準(zhǔn)做了四種分類，即合憲性審查、與黨中央的重大決策部署相符性或者與國家的重大改革方向一致性審查、合法性審查、合理性（適當(dāng)性）審查。

6.審查機制體制建設(shè)方面，除了相關(guān)主體和審查對象得到明確外，信息化平臺建設(shè)也取得長足進展，很多地方人大與全國人大實現(xiàn)信息平臺聯(lián)通共享。在隊伍建設(shè)方面，不少一線工作人員提出的人員配備問題、素質(zhì)提升問題以及專家隊伍建設(shè)問題也得到重視。

三、關(guān)于備案審查中的審查要求與審查建議問題

《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定了依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查等審查啟動形式。特別是列專節(jié)規(guī)定了審查的標(biāo)準(zhǔn)，第三節(jié)第三十六條的“違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神”即合憲性審查，第三十七條的“與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致”，第三十八條的“違背法律規(guī)定”的八種表現(xiàn)形式，以及第三十九條的“明顯不適當(dāng)”的五種表現(xiàn)形式。其中第二十條直接使用了“合憲性審查”的概念，明確將黨的十九大提出的“合憲性審查”落實到國家的法律性文件中，在我國憲法發(fā)展史上、在依法治國的進程中都有著重要意義。關(guān)于合理性審查，在制定該辦法時曾經(jīng)有不同的意見。有的意見認(rèn)為，適當(dāng)性不應(yīng)作為全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋進行審查的標(biāo)準(zhǔn)，因為有可能超越人大職權(quán)，并且標(biāo)準(zhǔn)不易把握，但可以考慮作為工作監(jiān)督的內(nèi)容;也有意見認(rèn)為，對法規(guī)、司法解釋進行適當(dāng)性審查是必要的，但是在處理上應(yīng)當(dāng)與合法性審查相區(qū)分，對存在合法性問題的，可以采用撤銷方式進行糾正，對存在適當(dāng)性問題的，可以采用告知、通知等方式糾正[3]。本《辦法》最后采取了第二種意見。對“明顯不適當(dāng)”情況的闡明，體現(xiàn)了立法對行政和司法的主動導(dǎo)向性。特別是“因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”等條款，突出地體現(xiàn)了靈活性和對社會發(fā)展的關(guān)注，是新時代中國特色社會主義法治理念的重要表現(xiàn)。但值得商榷的是，新《辦法》有些規(guī)定在行文上也略顯模糊。

1.《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（2019年）對審查要求和審查建議的修改

《監(jiān)督法》第二十八條規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理。而《立法法》第九十八條在對上述法規(guī)、規(guī)章的備案受理進行分別規(guī)定之后，又在第九十九條中對不同主體認(rèn)為上述法規(guī)違反憲法和法律的意見提出方式上制定了規(guī)范，其中規(guī)定只有國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會這五大機關(guān)主體（紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之后應(yīng)該加上國家監(jiān)委）可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。而除此以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸時，只可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。

眾所周知，要求與建議的法律含義是有很大不同的，“要求”是一種權(quán)力，是一種依職權(quán)行為，它引起的效果是被要求機關(guān)必須執(zhí)行，在備案審查制度上所引起的效果是人大常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)啟動審查程序，將幾類機關(guān)針對某項法規(guī)提出的審查要求交由專門委員會進行審查。而建議則是一種非特定主體行為，建議權(quán)是普遍享有的，當(dāng)然也是法律賦予的一種權(quán)利或資格，它不能必然引起對法規(guī)的審查。而是要對這些建議進行過濾，最后的決定權(quán)還在于過濾機關(guān)，具體到立法法中，也就是常委會工作機構(gòu)——法制工作委員會來決定是否交給審查機構(gòu)啟動審查。

舊的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（2000年）第七條也作了相同規(guī)定[4]，盡管實際上我國人大無論審查要求還是審查建議都從未正式啟動過審查程序。而新的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（2019）第二十一條規(guī)定：國家機關(guān)依照法律規(guī)定向全國人大常委會書面提出的對法規(guī)、司法解釋的審查要求，由常委會辦公廳接收、登記，報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會會同法制工作委員會進行審查。第二十二條規(guī)定：國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依照法律規(guī)定向全國人大常委會書面提出的對法規(guī)、司法解釋的審查建議，由法制工作委員會接收、登記。這里刪去了對提出主體身份的區(qū)分，也就是說僅以提出的是“要求”還是“建議”相區(qū)別，如果是 “要求”，那就由人大常委會辦公廳代表人大常委會進行接收;如果是“建議”，無論提出主體是誰，因為并非依職權(quán)行為，則由法工委來接收。

這樣操作起來或許會更便捷。但是，這是否屬于對原法律進行了實質(zhì)性改動呢？當(dāng)初《立法法》為什么只規(guī)定上述五大機關(guān)享有提出審查要求的權(quán)力呢？2000年3月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會法工委在第九屆全國人民代表大會第三次會議上所作的關(guān)于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明，以及2015年3月8日全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長李建國在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上所作關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明均未就法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件提出審查要求的五個特殊主體進行說明。有人認(rèn)為，“《立法法》所列舉的五類主體與全國人大及其常委會的距離最近，是全國人大及其常委會統(tǒng)領(lǐng)整個國家機構(gòu)體系的重要節(jié)點。國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國人大直接產(chǎn)生，分別是行政、軍事、審判和法律監(jiān)督等各機構(gòu)系統(tǒng)的最高機構(gòu)，而省級人大常委會則是全國人大與地方人大的聯(lián)絡(luò)紐帶”[5]。筆者分析，根據(jù)《立法法》《全國人大組織法》規(guī)定，在全國人大會議期間，全國人民代表大會主席團，全國人大常務(wù)委員會，全國人大各專委會，國務(wù)院，中央軍事委員會，國家監(jiān)察委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，一個代表團或三十名以上代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出議案;在全國人大常委會會議期間，委員長會議，全國人大各專委會，國務(wù)院，中央軍事委員會，國家監(jiān)察委員會，最高人民法院，最高人民檢察院或者十名以上常委會組成人員聯(lián)名可以向全國人大常委會提出議案，《立法法》以及舊的《備案審查工作程序》（2000年）是否因為考慮到這些機關(guān)的特殊性，因此將它們向人大常委會提出審查意見稱為“要求”，或者說，將權(quán)力下放給上述五大機關(guān)，由常委會辦公廳報秘書長直接批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門委員會對法規(guī)進行審查。而除此之外的國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民（非以人大代表身份）不具有提出議案權(quán)利，因此只能提出建議，這些建議不一定可行，因此要先經(jīng)過常委會工作機構(gòu)組織人員研究，再決定是否納入審查程序。這樣就形成有可以提出議案的特殊類型機關(guān)提出“審查要求由人大常委會辦公廳負(fù)責(zé)接收登記，而其他主體提出的建議由人大常委會的工作機構(gòu)——法制工作委員會或其他相關(guān)工作機構(gòu)負(fù)責(zé)接收”。

如果從法律效力的角度看，《監(jiān)督法》《立法法》是全國人大制定的舊的上位法，而《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》是全國人大常委會內(nèi)部的工作規(guī)定，是新的下位法，如果是發(fā)生了實質(zhì)性改動，與原《立法法》的本意不一致，則其效力需要存疑。

《立法法》規(guī)定的上述五大機關(guān)有權(quán)提出“審查要求”，但是根據(jù)該法第九十九條第二款提出“審查建議”的主體是除上述五大機關(guān)之外的其他國家機關(guān)[6]，以及團體、組織、公民，前述“一府兩院”等五大機關(guān)卻被排除在外，也就是說五大機關(guān)提出的只能是法定的“要求”。現(xiàn)在新修改的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》在主體上不做這樣的區(qū)分，也就是說幾大機關(guān)也可以提出審查建議，而除了幾大機關(guān)之外的“其他機關(guān)”也可以提出“審查要求”。這一方面擴大了幾大機關(guān)的權(quán)利范圍，另一方面也擴充了“其他國家機關(guān)”提出“要求”的權(quán)利，屬于對原《立法法》立法精神的擴大。作出這樣的修改，或許跟 “審查要求”與“審查建議”實際上啟動的情況有關(guān)，十二屆全國人大以來，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，而收到有關(guān)國家機關(guān)提出的審查要求為零[7]。也就是說，“審查要求”的提出處于休眠狀態(tài)。如果任何國家機關(guān)都可以提出審查要求，是不是就有可能打破學(xué)術(shù)界所說的各主體基于不質(zhì)疑立法機關(guān)的謙抑立場而形成的“一團和氣的共謀”呢？

2.各省人大常委會對規(guī)范性文件審查要求和審查建議的新規(guī)定

《監(jiān)督法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，具體程序由省級人大常委會參照立法法相關(guān)規(guī)定進行設(shè)計。因此，各省人大相繼出臺本省的各級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的條例，在這些條例當(dāng)中，關(guān)于審查要求與審查建議的處理，與全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》思路并不完全一致，有的省保留了審查要求與審查建議有所區(qū)別的原則。比如《云南省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年6月11日云南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過）第十八條規(guī)定，縣級以上人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院認(rèn)為本級人民代表大會常務(wù)委員會接受備案的規(guī)范性文件有本條例第三章第三節(jié)規(guī)定情形的（即依據(jù)該條例審查標(biāo)準(zhǔn)，違背黨中央政策部署、違背法律法規(guī)、不適當(dāng)情形等——作者注），可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求;州（市）、縣（市、區(qū)）人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為上一級人民代表大會常務(wù)委員會接受備案的規(guī)范性文件有本條例第三章第三節(jié)規(guī)定情形的（同上注），可以向上一級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求。而其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件符合審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的違反黨中央政策、法律法規(guī)及不適當(dāng)情形的，則只可以提出審查建議。

同樣，河北省也是作出了類似規(guī)定，《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年3月27日河北省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議修訂）第十七條規(guī)定，縣級以上人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院認(rèn)為同級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)備案審查的規(guī)范性文件存在本條例第八條所列情形的（即審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定情形），可以向其提出審查要求;設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為上一級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)備案審查的規(guī)范性文件存在本條例第八條所列情形的，可以向其提出審查要求。該條例第十八條規(guī)定，其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件存在本條例第八條所列情形的（即審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定情形），可以向負(fù)責(zé)備案審查的縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會提出審查建議。

《福建省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年7月24日福建省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過）《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》 （2019年11月28日內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過）采取了完全一致的做法。也就是說將“一府一委兩院”作為特殊機關(guān)，有權(quán)提出審查要求，而其他機關(guān)、團體、公民只能提出審查建議。

也有的省份對審查要求和審查建議并未作出區(qū)分，比如《江蘇省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（ 2020年7月31日江蘇省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂） 第十六條規(guī)定，對本條例所列規(guī)范性文件，國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民可以向接收備案的人民代表大會常務(wù)委員會提出審查建議。接下來規(guī)定了對審查建議的形式審查、登記制度以及實質(zhì)審查過濾機制（即不啟動審查程序的情形）。而沒有規(guī)定審查要求的事項。

可見，學(xué)界認(rèn)為有著嚴(yán)格的學(xué)理區(qū)分“審查要求”和“審查建議”，全國人大常委會制定的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（2020年）在提出主體上采取了擴張賦權(quán)、合并處理，而大部分地方人大對規(guī)范性文件審查要求和審查建議的提出主體上仍然是嚴(yán)格區(qū)別的，也有少數(shù)省的人大常委會采取的是模糊處理。這樣的現(xiàn)象應(yīng)如何理解和對待呢？或許有待有關(guān)部門進一步詳細(xì)區(qū)分或權(quán)威解讀。

四、關(guān)于鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件備案審查的問題

如前所述，全國人大常委會委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》之后，各省根據(jù)該《辦法》也于2020年后陸續(xù)修訂了本省的《各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，根據(jù)“有件必備、有備必審、有錯必糾” 的原則，將備案審查的對象擴大到縣級以上政府、監(jiān)委、法院、檢察院。在縱向?qū)蛹壣?，《立法法》?guī)定的對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的備案審查，只規(guī)定到設(shè)區(qū)的市一級，對自治條例的備案審查只規(guī)定到自治縣一級，而非自治地方的縣、區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的規(guī)范性文件的備案審查沒有規(guī)定。各省人大常委會把備案審查的對象擴大到縣級以上，但是，筆者注意到，各省的新條例當(dāng)中關(guān)于同級人大常委會備案規(guī)定到縣級以上，向上級人大常委會備案范圍規(guī)定到鄉(xiāng)人大決議、決定，成為一個普遍的做法。而并沒有“鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件報備鄉(xiāng)級人大”的規(guī)定，比如自2020年9月1日起施行的《江西省行政規(guī)范性文件管理辦法》第二十七條規(guī)定，包括鄉(xiāng)政府在內(nèi)的各級政府制定的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起15日內(nèi)報送上一級人民政府備案;2015年3月1日起施行的《湖北省行政規(guī)范性文件管理辦法》明確規(guī)定縣級人民政府各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，報縣級政府法制機構(gòu)備案;四川省規(guī)定各級政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起15日內(nèi)報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案，但未就鄉(xiāng)級人大主席團的性質(zhì)作出說明?！逗颖笔「骷壢嗣翊泶髸?wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年3月27日修訂）對鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件采取空白方式，并未提及[8]。根據(jù)2016年12月制定的《河北省規(guī)范性文件管理辦法》 第二十一條規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起15日內(nèi)，由制定機關(guān)按照下列規(guī)定報送備案：（一）政府規(guī)范性文件報送上一級人民政府備案，徑送上一級政府法制機構(gòu);（二）部門規(guī)范性文件報送本級人民政府備案，徑送本級政府法制機構(gòu)。也就是說鄉(xiāng)級政府制定的規(guī)范性文件應(yīng)報縣級政府備案。具體由縣級政府法制部門進行合法性審查。

這里的銜接點有一個問題沒有說明，縣級以上人民政府制定或者以其辦公廳（室）名義制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報送同級人民代表大會常務(wù)委員會備案，而鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府制定的規(guī)范性文件卻僅僅向上級政府備案。

從法律規(guī)定上來看，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）級人大不設(shè)常委會，鄉(xiāng)級人大主席團畢竟不是一級人大常委會，因此鄉(xiāng)一級政府制定的規(guī)范性文件不向其備案并不違反法律規(guī)定。

有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條、第三十條的條文[9]可以看出，人大監(jiān)督?jīng)Q定和命令等政府規(guī)范性文件的制定主體已經(jīng)被限定為縣級以上人民政府。因此，鄉(xiāng)一級人民政府不應(yīng)成為報備規(guī)范性文件的制定主體[10]。而山西省人大常委會制定的《山西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》在定義規(guī)范性文件時，直接將最低級別的規(guī)范性文件限制在市、縣（市、區(qū)）人民代表大會及其常務(wù)委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會作出的決議、決定;縣級以上人民政府發(fā)布的決定、命令和以縣級以上人民政府辦公廳（室）文件發(fā)布的人民政府作出的辦法、規(guī)定等。也就是說，排除了將鄉(xiāng)級政府發(fā)布的抽象性行政行為作為規(guī)范性文件。

但是，筆者考慮，根據(jù)《地方組織法》第九條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)：（二）在職權(quán)范圍內(nèi)通過和發(fā)布決議”。這里的決議自然屬于規(guī)范性文件，屬于向上級人大常委會備案審查的范圍。但是，該法條同時規(guī)定：“（九）撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”，該法第六十一條也規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令”。那么，這里指的決定和命令是不是屬于規(guī)范性文件呢？按照相應(yīng)文件當(dāng)中限定的規(guī)范性文件的涵義，“規(guī)范性文件，是指本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件”[11]。實踐當(dāng)中，也有一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府發(fā)布過決定和命令。比如，上海市寶山區(qū)大場鎮(zhèn)人民政府印發(fā)《大場鎮(zhèn)安全生產(chǎn)專項整治三年行動實施方案》[12]，廣西壯族自治區(qū)柳州市柳江區(qū)成團鎮(zhèn)《成團鎮(zhèn)煙花爆竹“打非”專項行動實施方案》[13]，這些決定和命令不能排除具有反復(fù)適用性且涉及不特定多數(shù)人，因此不能排除屬于規(guī)范性文件的范圍。

根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。主席團在本級人民代表大會閉會期間，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。其實際上擔(dān)當(dāng)著常委會的部分職責(zé)。所以，鄉(xiāng)級政府制定的規(guī)范性文件可否考慮在鄉(xiāng)級人大主席團備案？

當(dāng)然，如果考慮到法律專業(yè)性的因素，向縣級政府法制辦備案可能更專業(yè)一些，在實際執(zhí)行上，各地鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件也是向上級政府法制機構(gòu)（司法行政部門）備案的。比如，根據(jù)《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》，浙江省三門縣《關(guān)于進一步規(guī)范各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級各有關(guān)單位行政規(guī)范性文件管理的通知》中規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級各有關(guān)單位制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)報縣司法局備案[14]。根據(jù)山東省《郯城縣人民政府規(guī)范性文件管理規(guī)定》，縣司法局要加強規(guī)范性文件合法性審查工作[15]。按照《安徽省行政機關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》，安徽省懷遠縣司法局積極承接規(guī)范性文件審查備案工作。內(nèi)蒙古興和縣根據(jù)該自治區(qū)相關(guān)規(guī)定，也是由縣司法局做好規(guī)范性文件備案審查工作[16]。河北省任丘市《北辛莊鄉(xiāng)政府規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度》規(guī)定，該鄉(xiāng)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)報送（任丘）市政府法制辦進行合法性審查[17]?？梢娻l(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）人大主席團被直接忽略了，那么能否實行向鄉(xiāng)級人大主席團和上級政府雙重備案呢？

總而言之，各省將鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件納入備案審查范圍，從而使備審體系更加完善也是地方立法工作當(dāng)中值得注意的問題。但是，從當(dāng)前理論界的關(guān)注程度來看，探討鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件的文章寥寥無幾，探討鄉(xiāng)人大建設(shè)的文章也多以工作報告為主，進行深度理論探討或者提出建設(shè)性思路的文章并不多見。完善備案審查制度，首先應(yīng)加強理論研究，與此同時，全國人大是否可以考慮對鄉(xiāng)級政府規(guī)范性文件的備審工作給出一些具體的指導(dǎo)意見。

備案審查制度作為一種抽象性的合憲性和合法性審查，是根據(jù)中國自身政治制度和法律法規(guī)體系特點所做的一種具有鮮明中國特色的法律監(jiān)督制度安排，它體現(xiàn)了中國的制度自信，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的理念，這一制度經(jīng)過不斷豐富完善，必將發(fā)揮越來越重要的作用。

注釋：

[1][7]全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀：《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》， 2017年12月24日十二屆全國人大常委會第三十一次會議。

[2]全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》，2019年12月25日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議。

[3]《全國人大常委會法工委相關(guān)部門研究起草備案審查工作規(guī)定，聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題》，載《法制日報》2018年10月16日。

[4]國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查要求的，由常委會辦公廳報秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)的專門委員會對法規(guī)進行審查。上述機關(guān)之外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查建議的，由常委會工作機構(gòu)先行組織有關(guān)人員進行研究。需要審查的，由常委會辦公廳報秘書長批準(zhǔn)后，送有關(guān)的專門委員會對法規(guī)進行審查。

[5]王建學(xué)：《法規(guī)審查要求權(quán)的規(guī)范闡釋及其歷史契機》，載《法學(xué)家》2019年第3期。

[6]《立法法》上所指的其他國家機關(guān)應(yīng)該包括除中央層面的行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)和省級人大常委會以外的地方各級國家機關(guān)。

[8]參見《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年3月27日修訂）第四條和第五條。

[9]《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適用的決定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。第三十條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷。

[10]溫輝：《規(guī)范性文件備案審查：原則、范圍及標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國檢察官》2015年第1期。

[11]《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2015年）第二條第二款。

[12]上海市寶山區(qū)人民政府網(wǎng)，http：//xxgk.shbsq.gov.cn/article.html？infoid=c68a5877-96bb-4303-8ce3-28bce5

6e5bd4，訪問時間為2020年9月15日。

[13]廣西壯族自治區(qū)柳州市柳江區(qū)政府網(wǎng)，http：//www.liujiang.gov.cn/xxgk/jcxxgk/gfxwj/xzwj/202008/t20200805_1859636.html，訪問時間為2020年9月15日。

[14]三門縣人民政府網(wǎng)，http：//www.sanmen.gov.cn/art/2019/9/2/art_1629326_37419729.html，訪問時間為2020年9月16日。

[15]山東省郯城縣人民政府網(wǎng)，http：//www.tancheng.gov.cn/info/1307/122891.htm，訪問時間為2020年9月16日。

[16]興和縣人民政府網(wǎng)，http：//www.xinghe.gov.cn/information/xinghe11633/msg2337958169200.html，訪問時間為2020年9月16日。

[17]滄州市人民政府政務(wù)信息公開網(wǎng)，http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=463634l，訪問時間為2020年9月16日。

（作者系河北省社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員，法學(xué)博士）