從“漸進(jìn)合作”到“多邊融合”：新中國學(xué)生體育健康促進(jìn)政策的歷史回眸與現(xiàn)實審思

孫民康，孫小玲，李 良，孫有平

（1.華東師范大學(xué)體育與健康學(xué)院，上海 200241；2.華東師范大學(xué)“青少年健康評價與運動干預(yù)”教育部重點實驗室，上海 200241；3.湘潭技師學(xué)院，湖南 湘潭 411100；4.江西陶瓷工藝美術(shù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn)，333001）

新中國成立以來，我國學(xué)校體育與衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)歷了七十余年的發(fā)展歷程，在黨和國家堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各級教育行政部門和學(xué)校全面貫徹黨的教育方針，廣大教育工作者積極落實教育政策，學(xué)校體育與衛(wèi)生工作取得了顯著成績［1］。恰逢其時，2019年國務(wù)院相繼頒布的《健康中國行動（2019—2030）》《體育強國建設(shè)綱要》既是新時代我國體育事業(yè)發(fā)展謀篇布局的重要行動指南，又是國家把全民健身上升到國家戰(zhàn)略高度與實現(xiàn)健康關(guān)口前移的重要舉措。然而，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾；保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。更何況，由于全社會的教育觀、健康觀和生活方式所帶來的體力活動減少、活動空間壓縮、電子娛樂普及等“文明病”出現(xiàn)，導(dǎo)致學(xué)生超重與肥胖比例迅速上升、體能與運動素質(zhì)持續(xù)下降［2］、視力不良率居高不下等問題頻發(fā)。

少年強，則國強。學(xué)生體質(zhì)健康水平直接影響到青少年一代的健康成長；增強學(xué)生體質(zhì)健康是新時代學(xué)校教育的重要使命。要破解學(xué)生“體質(zhì)弱，健康狀況不良”的頑疾，國家治理層面上的政策導(dǎo)向起著重要的作用。揆史開智，研究擬通過梳理新中國成立以來各部門頒布的直接指向或間接指向“學(xué)生體育健康”的政策文本，探尋我國“學(xué)生體育健康”政策的發(fā)展脈絡(luò)、拓寬學(xué)校體育工作思路；鑒往知來，汲取歷史的經(jīng)驗，從政策層面為我國“學(xué)生體質(zhì)健康”問題“把脈問診”，探尋新時代學(xué)校體育與學(xué)生健康系列政策的“著力點”與“發(fā)力方向”。

1 政策的發(fā)展的歷程回顧

1.1 在自主探索和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)中開辟新道路（1949—1966年）

新中國成立之初，學(xué)校體育與衛(wèi)生事業(yè)百廢待興，各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況不良的狀況頗為嚴(yán)重。為彌補長期動蕩及戰(zhàn)爭給學(xué)校體育與衛(wèi)生事業(yè)帶來的創(chuàng)傷，我國頒布了多項專門針對學(xué)校體育與健康促進(jìn)的政策。

一方面，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對學(xué)生體育與衛(wèi)生工作給予高度重視，作出了一系列重要指示。1950年，毛澤東主席針對學(xué)校教育工作提出“健康第一，學(xué)習(xí)第二”指導(dǎo)思想。1952年，毛主席為新中國體育工作題詞——“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”，而后，全國體育總會成立大會正式傳達(dá)了毛澤東這一題詞，號召人民群眾積極參與體育運動。1953年，毛主席接見中國新民主主義青年團(tuán)時，提出“要使青年身體好、學(xué)習(xí)好、工作好”。這一時期，周恩來總理、賀龍元帥等也就學(xué)校體育與衛(wèi)生工作發(fā)表過講話，這些指示具有前瞻性，既是一種指導(dǎo)思想，從某種意義上講也是一種“元政策”［3］。

另一方面，從新中國成立初期到20世紀(jì)50年代中后期，我國奉行與蘇聯(lián)結(jié)盟的外交政策，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)成了上下一致的思想和行為準(zhǔn)則。學(xué)習(xí)蘇聯(lián)先進(jìn)的體育理論與實踐經(jīng)驗成為此時體育領(lǐng)域的前進(jìn)方向和指路明燈。這一時期的體育與健康促進(jìn)政策有著鮮明的時代特征和政治烙印。認(rèn)真審視1949—1966年教育、體育及衛(wèi)生主管部門針對學(xué)生體育、健康、衛(wèi)生與保健頒布的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)提高學(xué)生健康水平、適應(yīng)當(dāng)時國際環(huán)境與社會發(fā)展的現(xiàn)實需求成為該階段體育與健康促進(jìn)政策工作主旋律，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

1.1.1 契合國際局勢，具有“備戰(zhàn)”與“衛(wèi)國”色彩

新中國成立初期，國際局勢復(fù)雜，國家安全形勢嚴(yán)峻。黨和國家面臨著諸多困難和嚴(yán)峻考驗。政治上，以美國為首的部分西方國家拒絕承認(rèn)新中國，并阻撓中華人民共和國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位；軍事上，國民黨尚有百萬軍隊負(fù)隅頑抗，東北亞局勢震蕩，朝鮮戰(zhàn)爭余燼猶在，中蘇關(guān)系存在不確定性。因此，20世紀(jì)50年代，很多政策都有著鮮明的“備戰(zhàn)”和“衛(wèi)國”色彩，這一時期頒布的“學(xué)生體育健康政策”也有體現(xiàn)。比如，1954年頒布的《準(zhǔn)備勞動與衛(wèi)國體育制度暫行條例和項目標(biāo)準(zhǔn)》將具體目標(biāo)闡述為：培養(yǎng)人們成為健康的、勇敢的、樂觀的祖國保衛(wèi)者，政策頒布后，即選擇條件較好的學(xué)校重點試行“勞衛(wèi)制”。1960年，教育部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于各級學(xué)校中大搞愛國衛(wèi)生活動和加強體育運動的通知》，要求把學(xué)校體育課和民兵訓(xùn)練及勞衛(wèi)制鍛煉結(jié)合起來，進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作。在“備戰(zhàn)”與“衛(wèi)國”驅(qū)動下的體育與健康促進(jìn)政策也一定程度上促進(jìn)了射擊、跳傘、擲手榴彈及武裝越野跑等軍事體育項目的普及，豐富了學(xué)生體育活動內(nèi)容。

除了面臨政治上的孤立、軍事上的包圍，同時還面臨著經(jīng)濟(jì)上的封鎖。面對千瘡百孔的經(jīng)濟(jì)形勢，發(fā)展生產(chǎn)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)務(wù)之急?！疤岣邔W(xué)生體質(zhì)健康水平”是學(xué)生體育健康政策的直接目的，而強健的體魄是學(xué)習(xí)和工作的基礎(chǔ)，建設(shè)祖國、投身社會主義建設(shè)成了制定與落實政策的根本目的。譬如，1954年，教育部、衛(wèi)生部和國家體委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展學(xué)校保健工作的聯(lián)合指示》，將為國家培養(yǎng)積極參加社會主義建設(shè)和保衛(wèi)祖國的全面發(fā)展的新人作為政策目標(biāo)。

1.1.2 “自主—蘇化—去蘇化—自主”的過程

新中國一直謀求獨立自主，各個方面都進(jìn)行了自主探索。國民體質(zhì)是基礎(chǔ)，青少年是祖國的希望。因此，為改變貧弱與落后面貌，改變“東亞病夫”的形象，提升學(xué)生健康水平顯得尤為迫切。1949年10月3日，蘇聯(lián)第一個承認(rèn)中華人民共和國并與新中國建交。中蘇關(guān)系開始了最密切的十年。自此，蘇聯(lián)專家相繼來華，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的方針逐步確立。1951年，北京和上海相繼效仿“蘇聯(lián)勞衛(wèi)制”實施了相應(yīng)的《體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》；1954年，在正式確立了向蘇聯(lián)全面學(xué)習(xí)的方針、學(xué)習(xí)蘇聯(lián)體育方面好的經(jīng)驗的背景下，國家體委頒布了《準(zhǔn)備勞動與保衛(wèi)祖國體育制度暫行條例和項目標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“勞衛(wèi)制”）?！皠谛l(wèi)制”仿照蘇聯(lián)建立了“準(zhǔn)備勞動與保衛(wèi)祖國體育制度”和對應(yīng)的項目標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)置了對應(yīng)的激勵政策；明確了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。并逐步由中學(xué)、高等院校向全國滲透，掀起了全國群眾體育熱潮。20世紀(jì)50年代末，中蘇關(guān)系惡化，加上三年苦難時期，糧食嚴(yán)重短缺，學(xué)校體育運動減少，“勞衛(wèi)制”影響力下降。1964年，中央正式廢除“勞衛(wèi)制”，改稱《青少年體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》。這階段的體育與健康促進(jìn)政策經(jīng)歷了“自主—蘇化—去蘇化—自主”的過程。其中，自主是根本需要，“蘇化—去蘇化”既有初期學(xué)習(xí)借鑒到后期渴望獨立自主的思想轉(zhuǎn)變，也有中蘇從合作到?jīng)Q裂的歷史烙印。其本質(zhì)是“歷史推動”到“文化自覺”的蛻變，為我國學(xué)生體育與健康政策“本土化”萌芽提供了土壤。

1.1.3 與“減負(fù)”政策密切關(guān)聯(lián)

學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，學(xué)習(xí)蘇式教育模式，導(dǎo)致學(xué)科增多、學(xué)生作業(yè)增量、課時安排及考評機制不合理等現(xiàn)象出現(xiàn)，使得中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)逐漸加重；加之活動多、伙食管理不規(guī)范、衛(wèi)生條件差，以致學(xué)生身體健康狀況變差［4］。此種情況引起了政府的關(guān)注，1954年8月5日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》，對學(xué)生每日上課與自習(xí)時間、睡眠時間、體育娛樂活動及生產(chǎn)勞動時間進(jìn)行了規(guī)定；1960年，中共中央、國務(wù)院又相繼頒布《關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合的指示》和《關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合的緊急通知》，進(jìn)一步強調(diào)保證學(xué)生睡眠時間，減輕教師工作量，實現(xiàn)勞逸結(jié)合，還專門規(guī)定中等學(xué)校學(xué)生每天在校學(xué)習(xí)時間不得超過8小時；《關(guān)于減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)保證學(xué)生健康問題的報告》（1966）要求嚴(yán)格控制學(xué)生每天的活動總量，統(tǒng)一安排上課、自習(xí)、勞動、體育、文娛活動、團(tuán)隊活動以及社會活動時間，對中小學(xué)生的睡眠時間提出了要求。減輕負(fù)擔(dān)與增加運動雙管齊下，促進(jìn)學(xué)生健康。

1.1.4 思想認(rèn)識上逐步深化

審視該節(jié)點的學(xué)校體育與衛(wèi)生工作，起初認(rèn)為學(xué)生健康狀況差是功課過重、活動多、伙食管理不規(guī)范、衛(wèi)生條件差等原因引起的，這些從1951年頒布的《關(guān)于改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》的背景描述里能夠得到印證。更多的是從學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和營養(yǎng)衛(wèi)生角度去分析學(xué)生健康狀況差的原因，沒有從學(xué)生主體出發(fā)，發(fā)揮學(xué)生參與體育的能動性。隨著政策的深入，主管部門認(rèn)識到僅從課業(yè)負(fù)擔(dān)和營養(yǎng)衛(wèi)生入手提升學(xué)生健康水平的效果一般，也逐漸認(rèn)識到體育運動的主動干預(yù)的重要性。該階段后期，伴隨學(xué)校體育衛(wèi)生工作的進(jìn)一步細(xì)化，體育與健康認(rèn)識也得到了更大幅度的提高，不再強調(diào)某個單位的責(zé)任?！蛾P(guān)于在中等以上學(xué)校中開展群眾性體育活動的聯(lián)合指示》（1954）指出，學(xué)校衛(wèi)生和社會衛(wèi)生密切相聯(lián)，學(xué)校體育活動對群眾體育活動也有鼓舞和推動作用，肯定了學(xué)校作用，淡化了學(xué)校單方面對學(xué)生履行責(zé)任，解放了思想，也不再局限于尋找客觀原因，開始由被動向主動轉(zhuǎn)型。《關(guān)于開展學(xué)校保健工作的聯(lián)合指示》（1954）認(rèn)識到校醫(yī)工作多偏重治療，忽視預(yù)防，促進(jìn)了后續(xù)充分推動體育活動和發(fā)揮學(xué)生積極性、主動性等做法。

1.1.5 相關(guān)政策具有連貫性，取得了一定成效

該階段體育與健康促進(jìn)政策除了思想認(rèn)識上逐步深化，政策也有較好的連貫性，政策逐步落地。如《關(guān)于開展學(xué)校保健工作的聯(lián)合指示》（1954）提到，國務(wù)院頒布“關(guān)于改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定”以后，學(xué)生身體健康狀況獲得了一定改善，但學(xué)校保健工作開展得不平衡。這是對前一階段體育與保健政策和工作的總結(jié)和深入，肯定了階段性成果，也發(fā)現(xiàn)了階段性問題。后期政策對前期政策進(jìn)一步細(xì)化，分工也更為明確。政策逐步落地，學(xué)生健康水平得到了一定改善。

1.2 動蕩中艱難發(fā)展（1967—1976年）

1967—1976 年學(xué)校體育與衛(wèi)生工作進(jìn)入了一個停滯期，社會震蕩使教育主管部門無暇給予學(xué)校體育與衛(wèi)生工作應(yīng)有的關(guān)注。查閱各種史料，也難覓專門性學(xué)生體育健康促進(jìn)政策。1975年，國務(wù)院頒布《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》并在全國普遍推行，該標(biāo)準(zhǔn)對年齡分組、運動項目、測試要求和達(dá)標(biāo)等級等進(jìn)行了規(guī)定。之后，《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》在1975版的基礎(chǔ)上進(jìn)行多次修訂，該標(biāo)準(zhǔn)起到了承上啟下的作用，也宣告了我國學(xué)校體育工作的復(fù)蘇。這一時期政策空白主要出于以下幾個方面原因：第一，政治運動沖擊帶來的教育主管部門失能，全國范圍內(nèi)的政治運動給社會生產(chǎn)和文化建設(shè)造成了巨大沖擊，政府及教育、體育決策部門也受波及，學(xué)校體育與衛(wèi)生工作不能得到充分重視，也就無法順利進(jìn)行；第二，各級教育、體育職能部門崩壞造成即使有政策出臺，也無法有效傳達(dá)并貫徹落實；第三，知識青年上山下鄉(xiāng)與學(xué)校教育陣地丟失，文化知識學(xué)習(xí)、體育運動等給政治教育運動讓路，由主體變?yōu)閺膶伲咭呀?jīng)喪失了“生根發(fā)芽”的土壤；同時，學(xué)制壓縮，廣大青年到農(nóng)村去接受勞動教育與改造，政策也喪失了最具活力的適用對象和宣傳的推動力量。

1.3 改革開放帶動下的改革發(fā)展（1977—1999年）

文革結(jié)束，撥亂反正。1978年12月，十一屆三中全會勝利召開，中國開始實行對內(nèi)改革、對外開放的政策。教育領(lǐng)域也開始進(jìn)行著全面的改革［5］。就在學(xué)校體育與衛(wèi)生事業(yè)即將回歸正軌之時，學(xué)生體質(zhì)與健康問題再次暴露出來。一方面，文革時期學(xué)校體育與衛(wèi)生工作環(huán)節(jié)被破壞、制度建設(shè)滯后，造成了學(xué)校體育與衛(wèi)生工作基礎(chǔ)薄弱；另一方面，恢復(fù)高考政策頒布之后，部分學(xué)校片面追求升學(xué)率，只抓智育，輕視體育，學(xué)生健康水平和身體素質(zhì)每況愈下。這一時期學(xué)生體育健康政策類型豐富、措施多樣，是后續(xù)政策的重要基礎(chǔ)，表現(xiàn)出以下特征。

1.3.1 “政治化”與“功利化”傾向淡出

這一階段的政策不再出現(xiàn)“衛(wèi)國”“備戰(zhàn)”等敘述，少了政治運動等元素。改革開放帶來了空前的思想大解放，摒棄了“以階級斗爭為綱”的口號，破除了學(xué)校教育的“思想”枷鎖。學(xué)校教育“政治”傾向淡出，“育人”本義漸入與回歸。學(xué)校體育與健康促進(jìn)政策也逐步實現(xiàn)“去政治化”，學(xué)校體育衛(wèi)生工作得以步入正軌，繼而快速發(fā)展。這一時期的政策更為純粹，很少像新中國成立初期那樣將政策目的最終表述為培養(yǎng)祖國保衛(wèi)者和社會主義建設(shè)者，也褪去了文革時期為政治運動服務(wù)的政治色彩。多是從學(xué)生“體質(zhì)健康”本身出發(fā)，突出強化衛(wèi)生習(xí)慣、加強體育教學(xué)、注重體育鍛煉及促進(jìn)體育品格與風(fēng)尚的養(yǎng)成等，關(guān)注學(xué)生體質(zhì)健康與體育道德。逐步擺脫“功利化”，回歸“體質(zhì)健康”初衷［6］。

1.3.2 “民主化”與“人性化”理念漸入

我國學(xué)校體育長期受蘇聯(lián)影響，存在強調(diào)總體、忽視個體等問題。學(xué)生體育與政策制定也多是針對普通學(xué)生，對特殊學(xué)生群體和學(xué)前階段缺少關(guān)注。1977年以后的政策在這方面有比較大的進(jìn)步。1979年，教育部和國家體委聯(lián)合頒布的《中小學(xué)體育工作暫行規(guī)定（草案）》和《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定（草案）》都提出，體育課應(yīng)男女分班上課；中小學(xué)還建議女生體育課最好由女教師擔(dān)任，體現(xiàn)女生課堂的特點，小學(xué)體育課應(yīng)防止“成人化”教學(xué)；高等學(xué)校要求逐步實現(xiàn)按照健康狀況分組教學(xué)，對體弱有病的學(xué)生盡可能開設(shè)保健體育課，這些舉措體現(xiàn)出政策關(guān)注了性別差異、少年兒童的生長發(fā)育特點以及特殊學(xué)生健康訴求?！锻袃核?、幼兒園衛(wèi)生保健制度》（1980）發(fā)布，一方面，首次明確了學(xué)前階段學(xué)生衛(wèi)生保健工作，從生活制度、伙食管理、體格鍛煉、健康檢查和衛(wèi)生安全等方面保障幼兒健康。另一方面，聯(lián)系實際，多角度關(guān)注學(xué)生健康問題，這一時期對于學(xué)生“健康”如《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》（1990）針對學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)加重、升學(xué)壓力增大的實際，專門規(guī)定了學(xué)生學(xué)習(xí)時間（大、中、小學(xué)分別不能超過10小時、8小時和6個小時）［7］，強調(diào)了預(yù)防近視。關(guān)注女生、低幼學(xué)段及特殊學(xué)生群體的健康問題，保障其“體育”與“健康”權(quán)利，多角度從“學(xué)生”學(xué)習(xí)實際出發(fā)，體現(xiàn)了“教育公平”及“人文關(guān)懷”，也反映出政策逐漸實現(xiàn)“民主化”和“人性化”。

1.4 新世紀(jì)課程改革驅(qū)動下的理念革新與制度深化（2000—2015年）

1999年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》明確指出：“學(xué)校要樹立健康第一指導(dǎo)思想，切實加強學(xué)校體育工作，使學(xué)生掌握基本的運動技能，養(yǎng)成鍛煉身體的良好習(xí)慣?！薄敖】档谝弧钡闹笇?dǎo)思想也為邁入21世紀(jì)的學(xué)校體育改革與發(fā)展指明了基本方向［8］?！敖】档谝弧钡闹笇?dǎo)思想廣泛深入地體現(xiàn)于這一時期的體育與健康政策中，促進(jìn)了理念的革新。

1.4.1 課程改革與體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)助力政策落地生根

2001年，教育部印發(fā)了《全日制義務(wù)教育體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（實驗稿）》（下文簡稱“新課標(biāo)（實驗稿）”），將新中國成立以來沿用半個世紀(jì)之久的“教學(xué)大綱”改為了“課程標(biāo)準(zhǔn)”是新世紀(jì)課程改革的一大創(chuàng)舉［8］。新課標(biāo)（實驗稿）將促進(jìn)學(xué)生在身體、心理和社會適應(yīng)能力等方面健康和諧的發(fā)展作為最終目標(biāo)，并從運動技能、鍛煉習(xí)慣、心理品質(zhì)、生活方式和體育精神五個維度闡釋了體育課程目標(biāo)。對“健康”進(jìn)行了全新的解讀，為素質(zhì)教育理念引領(lǐng)下的體育課程構(gòu)建指明了方向。體育課是體育教學(xué)的主要形式，體育教學(xué)是學(xué)校體育工作的主陣地。體育課程理念的進(jìn)步為這一時期的學(xué)生體育健康政策提供了“落地生根”的土壤。

1.4.2 綱領(lǐng)性文件引領(lǐng)制度深化

這一時期之前的學(xué)生體育與健康政策主要由教育部或衛(wèi)生部牽頭其他部委頒布，缺少更高層次更為全面的綱領(lǐng)性政策文本作為保障。2007年，黨中央、國務(wù)院頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（以下簡稱“中央7號文件”），首次以中央文件的形式制定學(xué)生體育健康政策。該政策全方位多層次多措并舉，成效顯著。（1）全面實施《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步完善了學(xué)生體質(zhì)測試與上報制度，強調(diào)了學(xué)生體質(zhì)與健康工作重要性。（2）在全國范圍內(nèi)全面組織實施初中畢業(yè)升學(xué)體育考試，加大體育成績在學(xué)生綜合素質(zhì)評價和中考成績中的分量，提升了學(xué)校體育在學(xué)校教育中的地位，引導(dǎo)家長關(guān)注學(xué)生體質(zhì)健康與學(xué)校體育，吸納社會力量助力學(xué)生體質(zhì)健康提升。（3）開展“全國億萬學(xué)生陽光體育活動”、每天鍛煉1小時等舉措，對學(xué)校體育活動進(jìn)行了明確規(guī)定，保證了學(xué)生體育活動時間，催生了現(xiàn)在遍地開花的豐富多彩的大課間活動。（4）強調(diào)減負(fù)、科學(xué)用眼及保證睡眠，關(guān)注學(xué)校體育以外的因素對于學(xué)生健康的影響。2012年，國務(wù)院辦公廳同意并頒布了教育部、發(fā)展改革委、財政部和體育總局聯(lián)合提出的《關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作的若干意見》，文件在進(jìn)一步強調(diào)加強學(xué)校體育的重要性，明確加強學(xué)校體育的總體思想和主要目標(biāo)，落實加強學(xué)校體育的重點任務(wù)，建立健全學(xué)校體育的監(jiān)測評價機制和加強對學(xué)校體育的組織領(lǐng)導(dǎo)這五個方面共提出17條意見。2013年起，教育部組織編制和發(fā)布《全國學(xué)校體育工作年度報告》，按生源所在地分?。▍^(qū)、市）公布高等學(xué)校新生入學(xué)體質(zhì)健康測試結(jié)果，基于加強對學(xué)校體育的組織領(lǐng)導(dǎo)的理念提出，學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)三年下降的地區(qū)和學(xué)校在教育工作評估和評優(yōu)評先中實行“一票否決”。《關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作的若干意見》是對中央7號文件的繼承和深化，中央政府主導(dǎo)的綱領(lǐng)性文件對后來的學(xué)校體育與衛(wèi)生工作開展及學(xué)生體育健康政策制定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，讓學(xué)校體育工作“有法可依”，充分引導(dǎo)了多部門參與和社會關(guān)注。

1.4.3 “政策自主”轉(zhuǎn)向“政策自覺”

經(jīng)歷了新中國成立初期的學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，到后來的自主探索，再到改革開放至20世紀(jì)末的思想解放與理念革新，我國學(xué)生體育與健康政策逐漸走向了“本土化”，形成了契合我國實際“中國特色”，實現(xiàn)了理念上的“自主”。同時，各級教育主管部門作為學(xué)生體育與健康政策的實施主體，在政策制定上發(fā)揮的作用更加顯著，逐漸“去政治化”和“去功利化”，逐步實現(xiàn)“功能自主”。政策對于“學(xué)校體育”認(rèn)識的“深入”及價值的“開啟”，是政策走向“自覺”的標(biāo)志。這一時期的政策把制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提到了前所未有的高度。比如，《關(guān)于加強學(xué)校衛(wèi)生防疫與食品衛(wèi)生安全工作的意見》（2003）和《關(guān)于進(jìn)一步加強學(xué)校體育工作，切實提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》（2006）分別強調(diào)建立健全學(xué)校衛(wèi)生防疫與食品衛(wèi)生安全工作責(zé)任制及建立并堅持科學(xué)規(guī)范的學(xué)生作息制度。制度建立即是“政策自覺”的重要體現(xiàn)。

1.5 “大健康”概念引領(lǐng)下的多邊融合（2016年至今）

2014年，教育部頒布《關(guān)于全面深化課程改革落實立德樹人根本任務(wù)的意見》，該意見首次明確使用“核心素養(yǎng)”一詞，并將核心素養(yǎng)體系作為學(xué)生發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。自此，基于“立德樹人”的根本任務(wù)和“核心素養(yǎng)”為導(dǎo)向的普通高中體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)修訂工作逐步展開。2017年，歷時3年的《普通高中體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)》（2017版）（下文簡稱“標(biāo)準(zhǔn)（2017版）”）修訂完成。標(biāo)準(zhǔn)（2017版）突出適應(yīng)終身發(fā)展和社會發(fā)展需要，重點強調(diào)培養(yǎng)作為公民在未來發(fā)展中應(yīng)具備的體育與健康的關(guān)鍵能力［9］。同時，“健康生活”成為核心素養(yǎng)內(nèi)涵之一——自我發(fā)展的重要組成部分。“健康”不再局限于“體育與健康課程”語境，健康教育的主體也將從單一主體——體育與健康學(xué)科轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w、多學(xué)科融合。

2015年，“健康中國”被寫入“十三五”規(guī)劃，大健康上升到國家戰(zhàn)略［10］。2016年，國務(wù)院正式頒布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（下文簡稱“綱要”），綱要指出，健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。實現(xiàn)國民健康長壽是國家富強、民族振興的重要標(biāo)志，也是全國各族人民的共同愿望；把提高人民健康水平、為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和推動人類文明進(jìn)步做出更大貢獻(xiàn)作為根本目的；提出了普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)、健全支撐與保障體系以及強化組織實施六項基本舉措［11］。在普及健康生活章節(jié)中專門從提高全民健康素養(yǎng)和加大學(xué)校健康教育力度的角度做出了重要指示，其中就加大學(xué)校健康教育力度提出四點措施：（1）將健康教育納入國民教育體系；（2）建立學(xué)校健康教育推進(jìn)機制；（3）構(gòu)建多點結(jié)合的健康教育模式；（4）培養(yǎng)健康教育師資。將健康教育納入體育教師職前教育和職后培訓(xùn)內(nèi)容。為了細(xì)化落實綱要，2019年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》（以下簡稱“行動意見”），“行動意見”從加快推動以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行模瑒訂T全社會落實預(yù)防為主方針。對實施健康中國行動、提高全民健康水平提供了實施建議：（1）加強組織領(lǐng)導(dǎo)；（2）動員各方廣泛參與；（3）健全支撐體系；（4）注重宣傳引導(dǎo)。在“健康中國”的“大健康”理念引領(lǐng)下，充分發(fā)揮體育在健康治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略作用，構(gòu)建健康主動養(yǎng)護(hù)型的體育健康和健康被動防治型的醫(yī)學(xué)健康的“雙軌并行”戰(zhàn)略模式，“健康中國”系列政策是健康治理理念和治理體系的創(chuàng)新探索。這一時期，雖然有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》（2016）此類專門指向?qū)W校體育與學(xué)生體質(zhì)健康的政策，但是“大健康”理念引領(lǐng)下的全民健康政策逐漸成為主流，學(xué)生體育與健康不再孤立存在于“學(xué)校教育、體育”，而是作為“健康中國”的有機組成部分，這一時期的健康政策戰(zhàn)略地位和治理層級已經(jīng)上升到國家層面，學(xué)生體育與健康政策亟須建立多部門漸進(jìn)合作和政策協(xié)同機制［11-14］。2020年8月21日，國家體育總局和教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》（以下簡稱“建議”），“建議”提出了8個方面37項政策措施，其中是第一條加強學(xué)校體育工作。重申樹立“健康第一”的教育理念，圍繞開齊開足體育課、豐富課余訓(xùn)練競賽活動、支持學(xué)校建立青少年體育俱樂部等內(nèi)容提出具體要求，提出逐步提高中考體育分值，啟動體育素養(yǎng)在高校招生中的使用研究等措施?！敖ㄗh”從全局角度出發(fā)，具有俯瞰、前瞻和引領(lǐng)作用，多方聯(lián)動、多措并舉著力提升學(xué)生體質(zhì)健康。由此可見，“大健康”全國一盤棋的國家綜合治理模式為學(xué)校體育與學(xué)生體質(zhì)健康政策治理從“單兵作戰(zhàn)”邁向“多兵種協(xié)同”提供了新的契機，將進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校、家庭、社區(qū)的多邊融合。

2 政策的現(xiàn)實審思

2017年，黨的十九次全國代表大會在北京勝利召開，黨的十九大報告指出我國社會已經(jīng)邁入一個新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在“兩個一百年”目標(biāo)的歷史交匯點，提升全民健康水平，推進(jìn)健康中國建設(shè)，從而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和推動人類文明進(jìn)步具有積極的現(xiàn)實意義。學(xué)生/青少年作為祖國的未來，其健康問題更應(yīng)擺在突出的位置，我們推進(jìn)學(xué)校體育政策研究，完善學(xué)校體育發(fā)展的“政策配方”［15］，通過更加系統(tǒng)、科學(xué)的政策支持，為學(xué)校體育事業(yè)及學(xué)生體質(zhì)健康工作“保駕護(hù)航”。研究將從公共政策基本環(huán)節(jié)中制定、執(zhí)行和評估三個環(huán)節(jié)反思我國既有的“學(xué)生體育與健康”政策。

2.1 學(xué)生體育健康政策的制定

2.1.1 學(xué)生體育健康政策的民主性和全面性

縱觀“學(xué)生體育健康”政策七十余年發(fā)展歷程，幾乎每個階段都有面向各級各類學(xué)校的政策產(chǎn)生。然而，針對特殊學(xué)生群體和學(xué)前教育學(xué)段的政策條款和專門政策數(shù)量都相對匱乏、影響力相對較弱。政策由“普通學(xué)生”向“特殊學(xué)生”覆蓋，增強對特殊學(xué)段特殊學(xué)生群體的關(guān)切，是政策民主性和全面性的基本要求，也是促進(jìn)教育、體育公平，保障學(xué)生健康權(quán)利的重要“抓手”。

2.1.2 學(xué)生體育健康政策的科學(xué)性和明確性

長期以來，我國“學(xué)生健康”局限于“學(xué)校體育”，“健康”概念火熱與學(xué)校體育在教育中的地位不相符合，“健康”概念逐漸深入人心，學(xué)校體育的地位并沒有相應(yīng)地快速提高。在中央7號文件頒布之前，我國缺少中央層面的學(xué)校體育與學(xué)生體質(zhì)健康相關(guān)政策，學(xué)生體育與政策通常是由教育部或者聯(lián)合其他部門共同頒布，政策僅僅指向?qū)W校體育，忽視了其他家庭、社區(qū)等對于學(xué)生健康的影響，其科學(xué)性有待商榷。

2.2 學(xué)生體育健康政策執(zhí)行

2.2.1 學(xué)生體育健康政策執(zhí)行的層級性治理：真實性與失真性的協(xié)調(diào)

在政策的國家治理場域中，國家政策落實至少需要經(jīng)過中央、地方、基層3個層級。國家政策因為考慮地方執(zhí)行的區(qū)域差異采取指導(dǎo)性和宏觀性的表述，政策的具體落實過程中地方可能會根據(jù)自身本區(qū)域特點運用自由裁量權(quán)對中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的政策解讀和具體措施。其本質(zhì)是對宏觀政策再細(xì)化和再規(guī)劃的過程［16］，這就導(dǎo)致了政策執(zhí)行時的兩種形態(tài)，真實性執(zhí)行與失真性執(zhí)行。近年來，國家宏觀層面上的學(xué)生體育健康政策逐漸增多，政策的層級性治理問題日益突出。

地方是中央和基層的紐帶，以地方治理層面為例，中央7號文件頒布以后，全國范圍內(nèi)開始全面組織實施初中畢業(yè)升學(xué)體育考試［17］，各地方都就體育中考制定了具體政策。2019年12月27日，云南省教育廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏膶嵤┮庖姟?，該意見將中考體育與語文、數(shù)學(xué)、英語并列100分，吸引了社會各界廣泛關(guān)注，一度成為“熱點頭條”［18］。部分觀點認(rèn)為“體育100分”是必要糾偏，值得提倡［18-19］；也有觀點認(rèn)為提倡體育100分，也需未雨綢繆，謹(jǐn)防過度“應(yīng)試化”［20-21］。近年來，體育中考對學(xué)校體育的促進(jìn)作用有目共睹，然而，社會對于體育中考的擔(dān)憂并非杞人憂天，體育中考拉關(guān)系、走后門、弄虛作假、替考等現(xiàn)象時有發(fā)生［19］，其“規(guī)范性”和“公平性”需要合理的政策和完善的制度作為保障。另外，體育中考和體質(zhì)測試等政策進(jìn)入微觀治理層面——學(xué)校，“應(yīng)試化”現(xiàn)象客觀存在，部分學(xué)校為了“迎合”政策，片面追求升學(xué)率和學(xué)校體育工作業(yè)績，在體育中考和體質(zhì)測試過程中弄虛作假，體育教學(xué)中，“唯考試、唯體測”，片面追求考試分?jǐn)?shù)和測試成績，將體育課變成“體育應(yīng)試課”——專門學(xué)和練體育中考項目和體質(zhì)測試項目。學(xué)生體育健康政策執(zhí)行的層級多，涉及面廣，中觀政策治理層面，容易出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象；微觀政策治理層面，涉及面更廣，容易出現(xiàn)政策解讀偏差，既有照搬政策，不結(jié)合本地實際的情形，也有故意“變通”政策，有意“曲解”政策，利用政策“漏洞”不當(dāng)“得利”的做法。所以，處理好政策執(zhí)行過程中一致性和靈活性的辯證關(guān)系，以及協(xié)調(diào)好政策具體化處理過程中“真實性”和“失真性”問題至關(guān)重要，政策層級治理既要保證“真實性”——核心目標(biāo)及精神的一致，也要辯證看待“失真性”——不偏離政策精神下的因地因時制宜，實現(xiàn)“求神似，去形似”［22］；保證政策既不“墨守成規(guī)”，也不“跑偏走樣”，從而充分發(fā)揮不同層級的優(yōu)勢，推動學(xué)生體育健康政策的貫徹落實。

2.2.2 學(xué)生體育健康政策執(zhí)行的多屬性治理：“孤島現(xiàn)象”與合作困境的消解

多屬性治理是指針對公共政策的多屬性特點，通過高位推動、信息交流等治理方式，實現(xiàn)部門之間的合作，達(dá)至公共政策的有效執(zhí)行［16］。多屬性治理往往伴隨著“孤島現(xiàn)象”（見圖1），即政府機構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的狀態(tài)。學(xué)生體育健康政策執(zhí)行過程中涉及的部門多、項目廣，各部門出現(xiàn)目標(biāo)不一致的現(xiàn)象在所難免，很容易產(chǎn)生合作困境。宏觀（高層）治理層面，學(xué)生體育健康政策需要教育部、國家體育總局、衛(wèi)生部及財政部等多部門合作；微觀（基層）治理層面，學(xué)生體育健康政策需要學(xué)校、家庭、社區(qū)等多方聯(lián)動［23］。

學(xué)生體育健康政策執(zhí)行的多屬性特征及其伴生的合作困境，有賴于聯(lián)合多部門進(jìn)行協(xié)同治理。宏觀層面，在健全學(xué)校體育跨部門協(xié)同治理機制基礎(chǔ)上［24］，通過聯(lián)合簽署合作框架協(xié)議或備忘錄等形式，厘清各部門之間的權(quán)責(zé)，以更好地進(jìn)行有效協(xié)同［23］，從而建立健全與部際聯(lián)席會議制度和行政締約制度［26］。微觀層面，凝聚共識［2］，充分挖掘并開啟家庭、社會等其他主體價值，促進(jìn)學(xué)校、社區(qū)、家庭對學(xué)生健康治理從“割裂”走向“融合”［27-30］，由“單兵作戰(zhàn)”走向“漸進(jìn)合作”，并最終實現(xiàn)“多邊融合”。

2.3 學(xué)生體育健康政策評估

政策活動的監(jiān)測與評估是政策管理的重要工具［31-32］?？茖W(xué)的政策評估涵蓋政策全過程，涉及“方案評估”“執(zhí)行評估”和“效果評估”各個環(huán)節(jié)［33］。近年來，我國政府逐漸意識到學(xué)生體育健康政策評估問題，也采取了一定措施。然而，現(xiàn)有政策評估多集中于“執(zhí)行評估”的執(zhí)行內(nèi)容方面，即“是否做了”與“做了什么”；“方案評估”缺少公民參與和多部門協(xié)作［34］，方案制定沒有形成“立法聽證”“行政聽證”和“政策研討”多維度評估體系，教育部門在“方案評估”中往往扮演著“運動員”和“裁判員”雙重角色，評估客觀性、真實性及有效性欠缺；“執(zhí)行評估”和“效果評估”缺乏相應(yīng)評估標(biāo)準(zhǔn)，基于執(zhí)行質(zhì)量和效果檢測與評價的指標(biāo)體系建設(shè)滯后，評估只對“做了什么”進(jìn)行量化，對于執(zhí)行質(zhì)量和效果仍停留在主觀描述性評估階段。因此，急需建立政策執(zhí)行和效果信息的監(jiān)測系統(tǒng)和科學(xué)量化的指標(biāo)體系，對學(xué)生體育健康政策相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行定期采集、實時監(jiān)測和及時更新，完成評估“量”向“質(zhì)”的提升，從而形成政策“評估—反饋—完善”的良性循環(huán)。

3 結(jié)語

自20世紀(jì)90年代初期開始，“學(xué)生（青少年）體質(zhì)下降”始終作為一個高頻話題出現(xiàn)在我們的視野之中，熱度從未減退。學(xué)生體質(zhì)水平下降與我國經(jīng)濟(jì)的騰飛、學(xué)校硬件設(shè)施的改善的大趨勢截然相反。

應(yīng)該注意到，各個時期學(xué)生體育健康政策出臺之后均發(fā)揮了一定效用，近年來我國學(xué)生體質(zhì)下降趨勢也確有減緩。出現(xiàn)問題的根源不在于國家層面政策制定而在于中觀層面和微觀層面對政策的執(zhí)行和評估。

圖1 政策執(zhí)行的多屬性治理［14］Figure1 Multi-attribute governance for policy enforcement［14］

（1）層級治理時“失真”，宏觀到中觀、再到微觀層面出現(xiàn)“跑偏走樣”，地方需處理好自由裁量和保持目標(biāo)一致之間的平衡問題。

（2）微觀層面的多屬性治理，城市化帶來的營養(yǎng)改善、生活空間壓縮、生活方式改變（營養(yǎng)過剩、戶外活動減少），使得“學(xué)校體育”難以獨立承擔(dān)改善學(xué)生體質(zhì)健康“重任”，“體育萬能論”和“學(xué)校萬能論”的思維遮蔽了其他相關(guān)主體（家庭、社會等）價值存在。開啟多主體的價值，亟須做到“學(xué)?！彝ァ鐣▍^(qū)）”三位一體，各級各類部門聯(lián)動，積極探索從“漸進(jìn)合作”到“多邊融合”的協(xié)同治理策略。

（3）完善政策評估體系，形成政策“評估—反饋—完善”的良性循環(huán)。完善這一系列做法，學(xué)生體育健康政策才能真正發(fā)揮作用。