從兩起突發(fā)事件看應(yīng)急處置職能整合

解明壘，馬尚權(quán)

(華北科技學(xué)院 安全工程學(xué)院，北京 東燕郊 065201)

0 引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是城市化的深入推進，大量災(zāi)害事件呈現(xiàn)連鎖性、衍生性和綜合性等特征，橫向上涉及多個部門，縱向上涉及多個層級，靠某個部門單打獨斗不行，靠一個部門臨時牽頭也不行，由此，統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)顯得日益重要[1]。2018年3月19日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國應(yīng)急管理部，組建應(yīng)急管理部能夠進一步整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

楚問[2]通過對我國應(yīng)急管理發(fā)展的回顧，指出隨著風(fēng)險社會的到來，突發(fā)事件形勢愈發(fā)復(fù)雜多變，體制機制本身嚴(yán)重的碎片化已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢、新要求。吳波鴻，張振宇等[3]回顧了中國應(yīng)急管理體系發(fā)展的不同歷史階段，梳理了新中國成立以來中國應(yīng)急管理體系建設(shè)成果，提出了當(dāng)前存在的問題主要集中在頂層設(shè)計和實際操作的具體層面。另外，有學(xué)者[4]總結(jié)出我國在以往的應(yīng)急管理中存在著如下幾個方面問題：一是在風(fēng)險防范中，數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重，風(fēng)險信息不全，風(fēng)險防范能力較弱。二是在應(yīng)急準(zhǔn)備中，各種應(yīng)急資源存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問題。三是應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)針對性、實操性不足，尤其是預(yù)案銜接比較難。四是在事件處置中，以往牽頭部門管理單災(zāi)種的體制難以應(yīng)對事件的復(fù)合性，雖然在各部門內(nèi)部上下指揮暢通，獨立完成任務(wù)能力強，但部門之間協(xié)調(diào)不足，協(xié)同不夠；權(quán)責(zé)配置不夠明晰，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象不同程度地存在著；力量條塊分割，事件處置指揮協(xié)調(diào)不夠順暢。我國應(yīng)急管理能力明顯與人民日益增長的美好生活需要極不平衡，在新時代需要更加統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。綜上所述，專家學(xué)者過去做了大量研究，分析我國在應(yīng)急管理方面存在的問題并提出相關(guān)建議，但是在具體事故應(yīng)急處置方面的研究較少。

針對以上問題，本文通過對比分析“8·12”天津港爆炸事故(以下簡稱天津港事件)、“11·3”金沙江白格堰塞湖事件(以下簡稱堰塞湖事件)，解析應(yīng)急管理部組建前后，在應(yīng)急處置過程中應(yīng)急決策規(guī)劃與組織指揮、應(yīng)急救援組織與協(xié)調(diào)、輿情管控與引導(dǎo)三方面的不同。表明應(yīng)急管理部的成立是我國應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制不斷演化的結(jié)果[2]，應(yīng)急管理改革是新時代的大勢所趨。

1 理論視角與分析框架

應(yīng)急管理通常是指面對正在發(fā)生或者可能發(fā)生的突發(fā)事件，與事件相關(guān)的主體在各種法律法規(guī)的許可范圍內(nèi)，運用現(xiàn)行的體制，建立常態(tài)與非常態(tài)的機制對突發(fā)事件進行全周期的管理[5]。它應(yīng)該屬于公共管理范疇。管理學(xué)認(rèn)為，管理的基本要素一般涉及管理主體、管理客體、管理手段(方法)、管理目標(biāo)、管理環(huán)境。早期管理學(xué)家法約爾認(rèn)為，從管理行為過程或方式看，管理的要素通常包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制[6]。實際上，具體某一起突發(fā)事件的應(yīng)急管理也包括管理主體(政府、企業(yè)、社會或公眾)對突發(fā)事件(客體)運用各種不同手段和方法進行應(yīng)急處置的過程，這就涉及應(yīng)急決策規(guī)劃、應(yīng)急組織領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急救援指揮、應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、應(yīng)急過程控制，應(yīng)急資源調(diào)配以及體制機制的職能整合。

藉此，本文構(gòu)建了如圖1所示的突發(fā)事件應(yīng)急處置分析框架。以此為基礎(chǔ)，圍繞應(yīng)急過程所展示的手段和方法要素，對應(yīng)急處置過程中應(yīng)急決策規(guī)劃與組織指揮、應(yīng)急救援組織與協(xié)調(diào)、輿情管控與引導(dǎo)等進行進一步分析。

圖1 突發(fā)事件應(yīng)急處置分析框架

在“8·12”天津港爆炸事故中，應(yīng)急管理主體包括原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、公安部、監(jiān)察部、交通運輸部、環(huán)境保護部、氣象局、天津市委、市政府以及公安局消防部隊、武警、瑞海公司和周邊群眾；應(yīng)急管理客體為危險化學(xué)品爆炸事故災(zāi)難事件；應(yīng)急管理環(huán)境為天津港濱海新區(qū)危險品倉庫及周邊區(qū)域；采取統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)救援力量和裝備、輿情監(jiān)測與輿論引導(dǎo)危險化學(xué)品應(yīng)急處置過程控制、環(huán)境監(jiān)測、現(xiàn)場清理等手段和方法。

在“11·3”金沙江白格堰塞湖事件中，應(yīng)急管理主體包括應(yīng)急管理部、水利部、自然資源部、國家能源局以及地方政府、安能公司、受災(zāi)群眾等；應(yīng)急管理客體為金沙江白格堰塞湖自然災(zāi)害事件；應(yīng)急管理環(huán)境為金沙江白格堰塞湖及周邊區(qū)域；采取應(yīng)險情研判、水文應(yīng)急監(jiān)測、物資調(diào)配、應(yīng)急處置方案和水庫調(diào)度方案制定與實施、開挖泄流槽、災(zāi)區(qū)人員轉(zhuǎn)移等手段和方法。

2 兩起事件的應(yīng)急處置分析

選取天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故與“11·3”金沙江白格堰塞湖事件進行對比分析，主要基于兩方面原因：

(1) 天津港事件是一起事故災(zāi)難事件，堰塞湖事件是一起自然災(zāi)害事件，在應(yīng)急處置中涉及政府部門以及企業(yè)多部門。

(2) 兩事件發(fā)生時間存在差異性，天津港事件發(fā)生于2015年，為應(yīng)急管理部組建之前；堰塞湖事件發(fā)生于2018年，為應(yīng)急管理部組建之后，應(yīng)急處置職能已發(fā)生改變。

2.1 應(yīng)急決策規(guī)劃與組織指揮分析

任何突發(fā)事件發(fā)生后，都需要一個組織機構(gòu)來對突發(fā)事件進行處理，如何合理地構(gòu)建應(yīng)急組織架構(gòu)是組織應(yīng)對模式中的第一個需要解決的問題[7]。

應(yīng)急管理部組建之前，我國基本上形成了不同部門負責(zé)不同類型的突發(fā)事件的垂直管理模式。但是沒有發(fā)布相關(guān)應(yīng)急指揮組織架構(gòu)職能劃分和設(shè)置規(guī)范的通用準(zhǔn)則，更沒有常設(shè)和獨立的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)[7]。

天津港事件發(fā)生后，現(xiàn)場救援人員達1.6萬，來自多個部門、多個地區(qū)，還有多系統(tǒng)參與，建立以天津為主的強有力的統(tǒng)一指揮機構(gòu)[8]。并且2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》第八十二條規(guī)定：“參與事故搶救的部門和單位應(yīng)當(dāng)服從統(tǒng)一指揮，加強協(xié)同聯(lián)動”“任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)支持、配合事故搶救，并提供一切便利條件”。但是在應(yīng)急處置實際中，各相關(guān)機構(gòu)和部門紛紛成立應(yīng)急指揮部，相互間溝通協(xié)調(diào)不夠，且地方缺乏對參與搶險救援力量足夠的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。8月13日凌晨1時左右[8]，成立總指揮部，但是實際上，《天津市危險化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案》(津政辦發(fā)〔2014〕44 號)對此有更加具體明確的規(guī)定，這些規(guī)定不為領(lǐng)導(dǎo)熟悉，應(yīng)急預(yù)案也未能起到“預(yù)先的行動方案”的作用[8]。天津港事件在初期處置中，各個部門成立指揮部，做法是好的，但是在解決實際問題時出現(xiàn)交差重疊等現(xiàn)象，不能及時有效地處置事故。

應(yīng)急管理部組建之后，其職責(zé)之一是組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作，綜合研判突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢并提出應(yīng)對建議，協(xié)助國務(wù)院指定的負責(zé)同志組織特別重大災(zāi)害應(yīng)急處置工作。堰塞湖事件發(fā)生后，應(yīng)急管理部立即調(diào)度，與有關(guān)部門和單位會商研判，了解上下游水文、地質(zhì)、氣象等情況，部署防范應(yīng)對和搶險救援工作[9]。同時派出部際聯(lián)合工作組赴現(xiàn)場指導(dǎo)搶險救援。明確地方各級政府負責(zé)本地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對工作的責(zé)任主體，賦予地方政府對參與搶險救援相關(guān)部門和機構(gòu)的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。

2.2 應(yīng)急救援組織與協(xié)調(diào)分析

突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置與救援，最重要的就是決策指揮的科學(xué)性。而正確的決策指揮取決于決策者對災(zāi)害情況的把握和了解。但是由于突發(fā)事件演化的不確定性、衍生性、破壞性等特征，導(dǎo)致不能快速收集災(zāi)害情報、進行應(yīng)急評估，作出正確的決策。通過梳理天津港事件和堰塞湖事件的事故應(yīng)急處置過程，結(jié)果如表1和表2所示，認(rèn)為天津港事件在事故應(yīng)急處置過程中最突出的問題是沒有遵循突發(fā)事件處置的安全性原則。

表1 天津港“8·12”爆炸事故應(yīng)急處置時間軸

續(xù)表

表2 “11·3”金沙江白格堰塞湖事件應(yīng)急處置時間軸

應(yīng)急處置的安全性原則：是指在危機事件的應(yīng)對中，搶救生命與保障人們的基本生存條件，是處理危機和開展救援工作的首要任務(wù)[10]。突發(fā)事件的應(yīng)急處置與救援，最重要的前提就是人員的生命安全。這里的“生命”不僅僅是受害人的生命還有救援人員的生命，當(dāng)受害人的安全得到保障之后，應(yīng)該將救援人員的人身安全放在首位。

在天津港事件中，消防人員接到報警后，迅速趕赴現(xiàn)場，因未能夠準(zhǔn)確掌握可燃物的性質(zhì)，消防人員按照常規(guī)噴水滅火，水的“加入”，將事態(tài)進一步擴大。結(jié)果在23時34分06秒，發(fā)生第一次爆炸，31秒后發(fā)生第二次爆炸，短短的31秒時間[11]，消防人員未能及時采取應(yīng)急措施，造成重大人員傷亡。應(yīng)該深刻認(rèn)識到，化學(xué)危險品容易發(fā)生著火爆炸事故，但不同的化學(xué)危險品在不同情況下發(fā)生火災(zāi)時，撲救方法差異極大，若處置不當(dāng)，不僅不能有效撲滅火災(zāi)，反而會使災(zāi)情進一步擴大，消防隱患無處不在，消防不是需要勇氣就能解決的，必須走職業(yè)化、科學(xué)化的道路[10]。

在堰塞湖事件中，應(yīng)急管理部扮演著“響應(yīng)者”和“協(xié)調(diào)者”的角色。一是由應(yīng)急管理部牽頭，會同水利部、自然資源部、國家能源局組成部際聯(lián)合工作組；二是推動前方指揮部與部際聯(lián)合工作建立應(yīng)對機制；三是協(xié)調(diào)地方政府、軍隊和企業(yè)的救援工作。為后續(xù)開展險情研判、水文應(yīng)急監(jiān)測、物資調(diào)配、應(yīng)急處置方案和水庫調(diào)度方案制定與實施、災(zāi)區(qū)人員轉(zhuǎn)移等工作奠定堅實基礎(chǔ)。

2.3 輿情管控與引導(dǎo)分析

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。政府通過媒體，官方微博等媒介向社會公眾通報事件的起因、發(fā)展、可能造成的影響、需要注意的事項等。其目的，一是避免造成社會恐慌，二是尊重公眾的知情權(quán)。輿情管控與引導(dǎo)是管理要素中控制要素的一環(huán)。準(zhǔn)確、及時關(guān)注社會動態(tài)、事件熱度、熱點詞匯等內(nèi)容，必要時進行管控和引導(dǎo)。

對天津港事件召開的新聞發(fā)布會的內(nèi)容進行梳理，結(jié)果如表3所示。根據(jù)應(yīng)急管理部官網(wǎng)“災(zāi)害事故信息”欄和四川甘孜州政府新聞辦公布的信息，對“11·3”金沙江白格堰塞湖事件的信息公布時間及內(nèi)容進行梳理，具體如表4所示。

表3 天津港“8·12”爆炸事故信息時間軸

續(xù)表

表4 “11·3”金沙江白格堰塞湖事件信息時間軸

續(xù)表

發(fā)現(xiàn)天津港事件在前幾場新聞發(fā)布會中存在企業(yè)的監(jiān)管主體一度處于不明確的狀態(tài)，天津港(集團)有限公司的負責(zé)人始終未與媒體記者見面。天津市市長、副市長較晚出席發(fā)布會。在回答記者提問時，過于“保守”，影響了信息發(fā)布的效果[15]。雖然按照相關(guān)規(guī)定向公開了事故救援情況，但是效果不佳，甚至帶來了輿論次生災(zāi)害，處于被動地位。因此，在信息發(fā)布時應(yīng)該遵循以下原則：一是新聞發(fā)言人應(yīng)全面掌握信息。新聞發(fā)言人只有在掌握全面信息的情況下，才可能準(zhǔn)確把握事件信息的公開量，發(fā)布的信息更具有權(quán)威性。二是統(tǒng)一信息發(fā)布口徑。發(fā)布的信息不統(tǒng)一可能會導(dǎo)致信息失真等問題，不僅會影響政府的公信力，還可能引起社會恐慌。三是尊重公眾的知情權(quán)。對于突發(fā)事件，公眾有獲取事件信息的權(quán)力。在事件的不同階段，公眾的知情需求也是不同的，應(yīng)該根據(jù)事件不同階段的特點處理信息，滿足公眾不同時段的知情權(quán)。四是新聞發(fā)言人應(yīng)加強溝通技巧。溝通是增進彼此理解的橋梁，新聞發(fā)言人作為“溝通者”，應(yīng)科學(xué)、有效地回答問題，使用易于理解的術(shù)語，清晰傳達相關(guān)信息；能冷靜處理各類問題。

在堰塞湖事件中，宣傳部門做好輿情管控、引導(dǎo)輿論，傳遞正能量，凝聚人心，形成共識[16]。

從表3中可以看出，天津港事件從開始到結(jié)束共組織了14場新聞發(fā)布會，前6場新聞發(fā)布會處于被動狀態(tài)，甚至帶來了進一步的輿論衍生災(zāi)害。從表4中可以看出，針對社會關(guān)注的“水位高度及水流量、應(yīng)急處置措施及進展、人員安置”等熱點詞匯及時公布相關(guān)信息。在有原則和底線的情況下，借助媒體平臺，主動全面、高頻次、多渠道地把事件信息發(fā)布出去，贏得了輿情引導(dǎo)的主動權(quán)。

3 結(jié)論

(1) 基于管理基本要素、法約爾管理行為過程要素理論，構(gòu)建了突發(fā)事件應(yīng)急處置分析框架；在分析框架的基礎(chǔ)上，對比分析了“8·12”天津港爆炸事故與“11·3”金沙江白格堰塞湖事件。發(fā)現(xiàn)在天津港事件中存在以下問題：一是各相關(guān)機構(gòu)和部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，且地方缺乏對參與搶險救援力量足夠的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)；二是在事故應(yīng)急處置過程中沒有遵循突發(fā)事件處置的安全性原則；三是輿情管控與引導(dǎo)不到位，甚至帶來了進一步的輿論衍生災(zāi)害。

(2) 應(yīng)急處置職能整合顯現(xiàn)成效。在堰塞湖事件中，其應(yīng)急處置經(jīng)驗值得借鑒。首先明確了地方各級政府負責(zé)本地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對工作的責(zé)任主體，賦予了地方政府對參與搶險救援相關(guān)部門和機構(gòu)的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)。其次應(yīng)急管理部扮演著“響應(yīng)者”和“協(xié)調(diào)者”的角色。一是由應(yīng)急管理部牽頭，組成部際聯(lián)合工作組；二是推動建立聯(lián)合應(yīng)對機制；三是協(xié)調(diào)地方政府、軍隊和企業(yè)的救援工作。最后，應(yīng)急管理部時時公布堰塞湖事件應(yīng)急處置進展情況，宣傳部門做好輿情管控、引導(dǎo)輿論，傳遞正能量，凝聚人心，形成共識，贏得了輿情引導(dǎo)的主動權(quán)。

(3) 堰塞湖事件是應(yīng)急管理部組建之后發(fā)生的一起多部門聯(lián)合聯(lián)動的突發(fā)事件，可以說是應(yīng)急管理部門在自然災(zāi)害突發(fā)事件處置方面的第一道“職能檢驗”，它反映了我國政府能夠在應(yīng)急決策規(guī)劃與指揮、應(yīng)急救援組織與協(xié)調(diào)、輿情管控等方面進行科學(xué)決策，冷靜應(yīng)對。