淺析中國處理邊界問題的“擱置爭議”理念

摘要：針對一些較為棘手的邊界問題，我國政府采取了靈活務實的態(tài)度，通過“擱置爭議”的方式優(yōu)先建立與相關國家的友好關系。數(shù)十年來，處理邊界問題的“擱置爭議”理念不斷豐富完善，形成了以“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”為主旨的思想理論體系，在緩和邊界爭端、減少與周邊國家分歧以及營造積極有利的外部環(huán)境方面起到了至關重要的作用。隨著國際形勢的發(fā)展變化，“擱置爭議”理念當今也面臨著不同類型的挑戰(zhàn)，其主要內(nèi)容亟需得到進一步的補充與完善，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上促進現(xiàn)實問題的解決。

關鍵詞：擱置爭議;邊界問題;共同開發(fā)

中圖分類號：D823 ? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）05-0033-03

新中國成立初期，周邊鄰國普遍對我國抱有警惕和猜疑的態(tài)度，這種態(tài)度背后往往是新獨立國家對被欺壓、被侵略歷史的敏感性[1]。此外，某些西方國家精通“分而治之”的策略，不斷炒作我國與周邊鄰國的領土邊界矛盾，妄圖在國際上孤立新中國。對此，我國領導人審時度勢，主張在邊界問題的解決條件尚未成熟之前爭取在其他領域打開局面，發(fā)展與周邊國家的友好關系，將爭議暫且擱置起來。

一、“擱置爭議”理念的歷史演進

清朝末年以來，迫于西方帝國主義國家的侵略與壓迫，中國簽訂了一系列不平等條約，割讓了大量的領土。此外，印度等國家在獨立之后并沒有擺脫殖民思維的束縛，不斷蠶食中國的邊界領土，意圖攫取更多的戰(zhàn)略利益。新中國同周邊各國的邊界線或是由歷史上的不平等條約規(guī)定，或是傳統(tǒng)習慣線和實際控制線，甚至沒有一條通過平等談判確定下來的邊界線。我國需要將解決邊界問題作為實現(xiàn)民族獨立、營造和平發(fā)展環(huán)境的重要前提，但周邊某些國家也準備“寸土不讓”，將邊界問題作為試探與討價還價的籌碼。

（一）“擱置爭議”理念的形成

在與周邊國家的外交工作開展之初，新中國政府并沒有選擇以“四鄰驚擾”的方式解決邊界問題，而是選擇以“爭取緩和”“爭取亞非國家”作為外交工作的出發(fā)點，避免了“四面皆敵”的不利局面。在此時，“擱置爭議”理念主要表現(xiàn)在優(yōu)先爭取保持邊界地區(qū)的穩(wěn)定，保持與周邊國家的平等協(xié)商、睦鄰友善，盡可能地緩和、化解邊界問題，防止因為邊界爭端造成大規(guī)模的沖突或區(qū)域環(huán)境的惡化[2]。在處理中緬邊界問題時，周恩來總理綜合考慮各種復雜因素，提出以爭取世界局勢緩和、保障我國和平建設為首要目標，在此基礎上爭取亞非國家的友好關系，避免在邊界問題上采取過于強硬的姿態(tài)[3]。

在此理念的指導之下，中緬邊界問題得到妥善處理，兩國政府于1961年互換《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦邊界條約》批準書，這也是新中國成立以后解決的第一例邊界問題，為之后中國與鄰國劃定邊界工作的開展起到了良好的示范作用[4]。中緬邊界問題得以妥善處理之后，中國經(jīng)歷了第一波“劃界潮”。在之后的劃界協(xié)商中，中國政府堅持以明確邊界，保持與周圍鄰國的友好關系為大前提，對確實復雜且難以處理的邊界問題采取了暫時擱置的態(tài)度，爭取通過平等協(xié)商為國內(nèi)建設營造穩(wěn)定安全的外部環(huán)境。

（二）“擱置爭議”理念的進一步演繹

“擱置爭議”的理念并非一成不變，在其早期的實踐中，更加關注的是妥善化解矛盾，為新中國爭取一個穩(wěn)定的外部環(huán)境，避免與周邊國家之間的武裝沖突，是一個“沒得選的選擇”。二十世紀七十年代以來，在以中日建交談判為代表的海上邊界爭端處理過程中，中國政府提出了“主權(quán)屬我、擱置爭議、共同開發(fā)”的基本原則，在擱置爭端的基礎上嘗試采取更加積極的應對策略。此時的“擱置爭議”理念體現(xiàn)出中國政府更多的自信和能動性，實現(xiàn)了從“迫不得已”化解邊界問題到主動擱置邊界爭端的轉(zhuǎn)變。

中國與日本隔海相望，兩國有實現(xiàn)關系正?；钠惹行枰?，但也受困于歷史包袱，其中還涉及領土與邊界爭端。中美關系“破冰”后，國際形勢發(fā)生了一系列變化，中日兩國政府和民間都希望能夠改善雙邊關系，加快建交的步伐。中日兩國在建交談判過程中曾就釣魚島問題進行協(xié)商，關于釣魚島“擱置爭議”，是中日兩國領導人本著著眼大局、面向未來的精神，在邦交正?；勁泻秃炇稹吨腥蘸推接押脳l約》時達成的諒解與共識[5]。

在處理南海問題、實施改革開放的過程中，中國政府認識到“和平與發(fā)展”必將取代“戰(zhàn)爭與革命”作為新的時代主題，及時調(diào)整外交工作的主軸。在提出以“一國兩制”模式解決香港、澳門和臺灣等國家統(tǒng)一問題的基礎上，中國政府相當密集地就中印邊界爭端、中日釣魚島爭端、南海爭端以及有關國際爭端等問題發(fā)表談話，組織政治協(xié)商與外交談判，通過實踐不斷完善“擱置爭議”理念，將其確立為中國處理與周邊國家邊界問題的重要指導思想之一。

（三）“擱置爭議”理念的邏輯內(nèi)涵

在建國以來處理領土邊界問題的實踐中，“擱置爭議”理念得到了發(fā)展完善，現(xiàn)今已經(jīng)具有了完善的邏輯體系和思想內(nèi)涵。

首先，“主權(quán)在我”是“擱置爭議”理念中最重要的原則。決定擱置某些領土邊界爭端問題并不等于放棄了國家主權(quán)，而是在行使國家主權(quán)遇到現(xiàn)實困難或者有可能造成“得不償失”的局面時，暫時放下爭執(zhí)，爭取在別的領域達成共識與合作。同樣，“擱置爭議”也并不等于“共享主權(quán)”或像處理南極問題時所采用的“凍結(jié)主權(quán)”模式，“主權(quán)在我”是處理邊界問題時不可動搖的立場。

其次，對“擱置爭議”中的“擱置”應當進行正確的理解。擱置也是有選擇的，并不是所有的問題都能擱置，領土邊界事項能否擱置需要結(jié)合時代背景，經(jīng)過辯證的分析后才能做出選擇。譬如中日兩國對釣魚島問題的擱置，很大程度上減少了兩國建交過程中所面對的阻力，為兩國邦交正?；l(fā)揮了積極的推動作用。但在2012年所謂的“釣魚島國有化”事件中，面對日本政府對釣魚島爭端采取“不擱置”、甚至主動挑起爭端的態(tài)度，中國政府堅決還擊，向有關國家表明態(tài)度。同時，擱置是處理對外關系的手段而并非目的，在擱置的基礎上也應當積極進取，有所作為。擱置爭端本身也是爭端各國通過合意達成的，因此它不是一種被動、消極的“未解決”狀態(tài)，而是國家間為了穩(wěn)定、合作和發(fā)展的積極嘗試[6]。在當代社會中，國家主權(quán)、國家安全被視為一個國家不能讓步、不能忽視的核心問題。但在這些問題項下的資源開發(fā)、環(huán)境保護、科學合作、政治交流等領域?qū)Πl(fā)展中國家具有重要的意義，因爭端而導致各個領域的合作被延誤是各國都不愿看到的結(jié)果。

最后，“擱置爭議”的目的是達成現(xiàn)階段的“共同開發(fā)”，達成“雙贏”的局面。所謂“共同開發(fā)”既可以理解成在南海、東海就油氣資源與相關國家進行共同開發(fā)，也可以從廣義上理解為在采取“擱置爭議”的前提下，采用“迂回戰(zhàn)術(shù)”，在經(jīng)濟、社會、文化等多個方面與爭議國家先一步進行合作，在“不正常”的外交關系中謀求其他領域先達成“正?！焙献鱗7]。

二、“擱置爭議”理念面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與應對

“擱置爭議”理念為新中國在建國之初以及改革開放時期提供了重要發(fā)展機遇，使新中國從被孤立、被排斥的困境中脫身而出，為社會主義建設事業(yè)提供了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但當前，“擱置爭議”理念也面臨嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，受到了諸多的質(zhì)疑[8]。

（一）“擱置爭議”理念面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

盡管“擱置爭議”理念的初衷在于優(yōu)先發(fā)展與周邊國家的友好關系，為我國的自身建設與發(fā)展營造良好的外部環(huán)境，但隨著區(qū)域與國際形勢的變化發(fā)展，有些邊界問題會在較長的一段歷史時期內(nèi)持續(xù)存在，隨時可能會產(chǎn)生新的威脅。

就陸上邊界問題而言，由于印度方面的原因，我國與印度的邊界問題在近年來有愈演愈烈之勢，印方不斷挑戰(zhàn)我國“擱置爭議”的理念。歷經(jīng)漫長的外交談判與政治磋商，中印兩國政府就管控邊界分歧、增進政治互信與軍事互信等方面取得了一定的共識，同時也通過簽署雙邊協(xié)定的方式賦予各項階段性成果以法律效力。近年來，印方主動在中印邊境爭議地區(qū)屢次挑起沖突，對峙事件的發(fā)生頻率與激烈程度逐漸升高，兩國自1993年開始構(gòu)建的涉邊協(xié)定體系面臨沖擊。對此，印方應當負主要責任，印度政府通過軍事、行政和外交等手段在邊界問題上向中方施壓，妄圖單方面改變現(xiàn)狀，威脅實際控制線沿線地區(qū)的和平與安寧，加劇了區(qū)域內(nèi)的緊張局勢。2020年，印度政府在中印邊境地區(qū)又一次挑起爭端，在國內(nèi)挑動民族情緒，導致雙邊關系惡化。

就海上邊界問題而言，我國與周邊諸國的領土爭端成為國際反華勢力圍追堵截中國政府的抓手。釣魚島問題的暫且擱置是中日雙邊關系正?；幕A之一，是“擱置爭議”理念在處理邊界問題實踐中起到良好作用的典范。但新世紀以來，中日兩國圍繞釣魚島問題進行過數(shù)次交鋒，美國政府也通過對《美日安保條約》的解釋從中作梗，利用邊界問題挑撥中日友好關系。在美國的影響下，部分日本政治人士拒絕承認邊界爭議的存在，不斷強化對釣魚島的管控力度，派出海上保安廳船只在釣魚島周邊海域巡邏，阻擾我國漁民的漁業(yè)經(jīng)營，意圖在國際社會中混淆視聽，創(chuàng)造“事實占有”的假象。在南海地區(qū)，“擱置爭議”理念主要體現(xiàn)于中國與周邊國家共同發(fā)表或簽署的聯(lián)合宣言、聯(lián)合聲明、聯(lián)合公報和聯(lián)合新聞公報等文件中。這些文件總體上缺乏明確的權(quán)利義務內(nèi)容，法律約束力較低，也沒有具體的監(jiān)督落實、責任追究和制裁懲罰機制。近年來由于域外大國的介入，有關南海的爭議不斷，某些南海周邊國家在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下肆意妄為，“你擱置，我開發(fā)”或者“擱置爭議，我先開發(fā)”的亂象在區(qū)域內(nèi)層出不窮[9]，“擱置爭議”的理念在當前并無法得到切實的保障。

（二）完善“擱置爭議”理念的若干建議

“擱置爭議”的理念雖然面臨嚴峻挑戰(zhàn)，但就總體而言，當今世界和平與發(fā)展的兩大主題沒有發(fā)生改變，我國以經(jīng)濟建設為中心的任務沒有改變，和平解決爭端的立場也并沒有改變。我國在處理與周邊國家的領土邊界爭端時仍然要靈活使用“擱置爭議”的方式，一方面仍然要堅持“擱置爭議”的理念，并積極開展實踐;但另一方面也要構(gòu)建完善解決爭議的有效機制。

在推動構(gòu)建人類命運共同體、實現(xiàn)共同發(fā)展的大環(huán)境下，完全拋棄“擱置爭議”理念是不可取的。一方面，在涉及國家主權(quán)的南海、釣魚島問題上采用針鋒相對的態(tài)度，希望實現(xiàn)“單贏”的想法是難以實現(xiàn)的，甚至會進一步惡化我國的周邊環(huán)境。就某些歷史遺留問題而言，急于推動爭端的解決反而會導致雙方關系緊張，進而錯過合作開發(fā)、發(fā)展的時機，需要以更加務實的態(tài)度避免這些損失。另一方面，采用強硬的手段解決爭端也有損中國幾十年來在國際舞臺上所樹立開放、包容、合作的大國形象，會為國際反華勢力鼓吹“中國威脅論”提供借口。

中國“擱置爭議”的實踐與其理念是高度統(tǒng)一的，其對“擱置爭議”理念的運用是對戰(zhàn)略利益的追求。從根本上講，“擱置爭議”的理念和實踐是以維護國家主權(quán)、和平發(fā)展，互利共贏為根本出發(fā)點，它在維護中國周邊的和平環(huán)境的過程中，也對構(gòu)建新型國際關系起到了示范和引導作用，有益于中國在當前國際體系中的和平發(fā)展。反思“擱置爭議”的理念，中國在未來處理與周邊國家的領土與邊界關系時還需要注意以下幾個方面的問題：其一，擱置爭議也要重視軍事實力的發(fā)展，在任何歷史階段里，軍事力量都是保障國家主權(quán)與安全的堅強后盾，有一支強大的軍隊才能更好地維護國家戰(zhàn)略利益，無論是擱置、和平還是合作的意愿才能被相關國家所重視，否則再友善、真誠的政策都會被視為軟弱和妥協(xié)。其二，在與相關國家簽訂協(xié)議時，要更加重視規(guī)定明確的權(quán)利義務規(guī)范，在原則性共識的基礎上將理念制度化，形成可以落實、實施和監(jiān)督的法律文件。其三，要把握“擱置爭議”理念的根本在于辯證地看待周邊外交問題，在相關國家出現(xiàn)“不擱置”甚至故意制造爭端的行為時，應當認識到主要矛盾與次要矛盾之間的轉(zhuǎn)化，積極行動，捍衛(wèi)主權(quán)。

中國需要以更加自信和開放的姿態(tài)來推動與周邊國家的合作，在處理邊界問題時也需要繼續(xù)推進“擱置爭議”理念，保障和平友好的外部發(fā)展環(huán)境。周邊國家與中國通過共同發(fā)展，形成高度的相互依賴關系，中國的發(fā)展成果可以不斷惠及周邊國家和地區(qū)，共同發(fā)展、共同利益可以弱化雙邊矛盾，為解決邊界問題創(chuàng)造有利條件，這也使“擱置爭議”的理念更具現(xiàn)實意義。

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作者簡介：劉泮（1995—），男，漢族，河南商丘人，單位為武漢大學國際問題研究院，研究方向為中印邊界問題。

（責任編輯：馬雙）