西方行政改革的理論溯源、邏輯及啟示

摘 要：西方行政改革理論源于行政的基礎理論及其實踐發(fā)展中所關注和探討的一系列主題，包括組織理論、制度分析、管理主義和治理理論。這些理論在應用的過程中，形成了三條相互依賴、互相影響的邏輯線索，表現(xiàn)為“環(huán)境-理念”的適配、“組織-制度”的協(xié)同，以及“體制-管理”的調適。行政改革的理論邏輯能夠為實踐提供啟示，如探索國家治理視域下優(yōu)化協(xié)同的政府治理結構，構建多元協(xié)調的組織制度形式，提升互動合作的韌性治理能力等。

關鍵詞：行政改革;組織;制度;治理

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.006

The Theoretical Source， Logic and Revelations of Western Administrative Reform

YANG Guo-dong

（Dalian Maritime University， School of Public Administration and Humanities， Dalian 116026，China）

Abstract：The administrative reform theory of Western countries originates from the basic theory of administration and a series of topics which are concerned and discussed in the development of its practice， including organizational theory， institutional analysis， managerialism and governance theory. In the process of application， these theories form three interdependent and interactional logical clues， which are the adaptation of “environment-idea”， the coordination of “organizations-institutions” and the adjustment of “system-management”. The theoretical logic of administrative reform provides enlightenment for reform practice， it is necessary to explore an optimized and coordinated government governance structure from the perspective of national governance， build a diversified and coordinated organizational system， and enhance the resilient governance capacity of interaction and cooperation.

Key words：administration reform;organization;institution;governance

行政改革是一種政府治理關系調整、邊界界定，以及政策和工具選擇的持續(xù)調試和動態(tài)平衡的復雜活動，它通過對行政體制、機構、運行方式和技術工具等方面的改革創(chuàng)新，“旨在實現(xiàn)行政結構的更新、行政功能的調整，以此來推動經(jīng)濟社會的進步”[1]。自上世紀70年代開始，肇始于“英語圈”國家，隨后擴大到西方大部分發(fā)達國家，出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，推動了世界性的行政改革浪潮。時至今日，西方行政改革雖然已經(jīng)不再被視為“一套全球趨勢以及相應的獨一無二的解決方案”[2]，但其仍在不斷創(chuàng)造新的理念和技術，其成功經(jīng)驗和失敗教訓也在影響著各個國家。在改革的不同階段或不同國家，西方行政改革的理念和方案并不完全一致，但都源自于行政學、管理學及相關學科領域豐富的學術傳統(tǒng)。本文對西方行政改革的理論來源進行了梳理，探討和演繹了它們之間的邏輯關系及作用，并從中發(fā)掘出能促進我國行政改革的有益內容。

一、西方行政改革的理論溯源

行政改革是一個既宏大又具體的問題，美國學者詹姆斯·W·費斯勒（James，W.Fesler）和唐納德·F·凱特爾（Donald，F(xiàn).Kettle）談到，在全球性的公共治理變遷中，有兩個不可否認的事實：“其一，行政改革是各地政府不變的目標;其二，除了改革的普遍性之外，沒有任何一套理論可以單獨駕馭它?！盵3]行政改革沒有現(xiàn)成的理論，但縱觀西方國家的改革運動，發(fā)現(xiàn)其不同時期改革的主導理論都源自行政的基礎理論，以及它所長期關注的主題，主要是組織理論、制度分析、管理主義以及治理理論，正是對這些理論的“重新發(fā)現(xiàn)”和組合，構成了不同時期行政改革的多樣化的理念和模式。

（一）組織理論

管理和公共組織理論認為，組織結構是一種用來將各種工作任務進行分工、組合和協(xié)調的正式框架，當公共管理者建立或改變一種組織結構時，就是在從事組織設計。組織設計的一個重要問題是：哪些活動可以合在一起，哪些活動必須分開？可以依據(jù)組織活動的不同貢獻，將之分為四種主要類別：高層管理活動;產(chǎn)生結果的活動;有助于結果的或參謀的活動;保障和后勤管理的活動，這些活動應當具有如下關系，“產(chǎn)生結果的活動不應該從屬于不產(chǎn)生結果的活動;支持活動不應該與產(chǎn)生結果的活動混在一起;高層管理活動和其他活動不能兼容;參謀人員應該少而精，并不從事操作活動;保障和后勤管理活動應當與其他工作分開?！盵4]組織理論也認為，所有的組織都要與整體的系統(tǒng)和外部環(huán)境之間發(fā)生關系，離開系統(tǒng)和特定的環(huán)境，組織的生存和發(fā)展就會受到抑制[5]。行政生態(tài)學的觀點強調，圍繞行政系統(tǒng)開展行政活動的外部境況，即經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)和政治架構，對一個國家的行政模式有重要影響。行政組織與行政環(huán)境之間的聯(lián)系一直處于變化狀態(tài)，它不僅是動態(tài)的，而且是一直處于動態(tài)平衡當中。[6]從組織理論的視角，行政改革是一個環(huán)境和經(jīng)濟-政治系統(tǒng)影響下的行動系統(tǒng)和過程，包括人員、職位、部門、協(xié)調活動、權力重組和命令鏈建立，資源的分配等。

（二）制度分析

制度分析是社會科學領域的一種重要理論和分析方法。近期制度理論的最新發(fā)展取向是從制度的整體概念向分化概念轉換，將制度視為多重要素構成的復合體而不是單一體， “制度的變化不是指新制度替代現(xiàn)有制度，而是制度構成要素的重新組合”[7]，新制度是經(jīng)過制度要素的重新組合而形成的，這些要素并不一定完全來自既有制度，還有可能是外部引入的新的要素。制度理論和制度分析也強調理念的重要性，即制度的維系和變遷均取決于人們的信念或人們的意向性。在行政領域，制度分析首先存在于政治與行政的關系上。在制度層次中，行政制度主要屬于“治理機制”的范疇，即在給定的制度環(huán)境下，參照制度安排，包括憲法規(guī)則、政治體制、產(chǎn)權及其分配、經(jīng)濟機制等做出的選擇，但“政治制度的有效性在很大程度上依賴于行政制度的有效性，官僚制的設計和控制是任何政體都要考慮的重點問題。由于它們的普遍性、可見度和發(fā)生頻率，行政組織再造為洞察人們所更廣泛設想的政治本性提供了有益的見解?！盵8]制度分析也解釋了行政改革的過程，如何處理行政既有的制度要素，并引入外部要素，加以重新組合是實現(xiàn)行政制度更新，保持活力的基本路徑。

（三）管理主義

管理主義是公共行政的典范之一，也是西方行政改革的重要內容和取向。管理主義可以追溯至科學管理理論，“管理就是管理”，弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）曾經(jīng)說過，“最好的管理是一門真正的科學，科學管理的基本原則可以適用于所有人類活動”[9]。管理主義“希望通過價值中立的方式得出科學的結論，并通過改進行政技術方法來提高行政效率，它關注效率、經(jīng)濟與效果等價值。”[10]新公共管理的理論起點就是“政府能夠并且應該像企業(yè)一樣管理”。新公共管理突出采用私營部門做法改革公共部門的實用性，并在政府的項目和機構中，假設管理的價值和實踐是居于首位的。以新公共管理為代表的管理主義取向的行政改革，無論在理論界還是在實踐領域，都引發(fā)了一場“地震”，其毀譽參半。但新公共管理的管理理論，如結果導向、產(chǎn)出控制、市場機制，以及成本—效益分析、全面質量管理、目標管理、人力資源開發(fā)以及電子政府等，為行政改革提供了新的方法和工具。在行政改革過程中，由于不同機構履行的使命、工作性質、員工特性、面臨的問題和環(huán)境所具有的差異，使政府事實上不可能制定出一個完備的改革方案，運用管理主義的方法，能夠發(fā)展一種適合于特定機構、事務或情境的操作性方法與路徑。

（四）治理理論

治理源自古典拉丁文，原意是控制、引導和操縱，“它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃”[11]。從學術的淵源來看，治理理論是從社會中心論出發(fā)，從社會的訴求來規(guī)制國家和政府的職責和作為，治理是指由共同目標支配的活動?！八粌H包括政府機構，也包括非正式的、非強制性的機構，而這些個人和組織在其領域內有所發(fā)展，實現(xiàn)他們的需求，并完成他們的愿望?！盵11]盡管強調多中心和社會化聯(lián)合行動的治理是西方治理理論的主要特征，但一些學者也認識到，對于不同的國家而言，治理的語境存在差異。弗雷德·里格斯（Fred，W.Riggs）談到，在很多發(fā)展中國家，官僚機構獲得的優(yōu)勢統(tǒng)治地位遠遠超過了本國的其他政治機構，“如果不能同時加強政治過程的建設，那么公共行政就不能得到充分的改進”[13]。一個國家或地區(qū)的整體性治理能力，特別是政治體系的能力、社會自治的能力影響了政府治理的定位，決定了政府治理的范疇和限度。因此，行政領域的治理通常具有兩個層面的涵義：一是從管理和技術的角度，強調治理的形式和方法;二是從社會和公民的角度，強調治理主體多元化和平等性，關注社會力量的發(fā)揮。無論哪種形式的政府治理途徑，都處于政治體系、市場、社會和公民的多邊關系之中，取決于問題、意愿與能力的適配。

二、西方行政改革理論的邏輯演繹

行政改革無論就其動因、過程或是內容，都是一個復雜的、系統(tǒng)性的活動，這既體現(xiàn)在行政改革與外部環(huán)境，諸如社會經(jīng)濟、國家政治、民族心理等因素的關聯(lián)與互動，也反映在行政的目標、價值、體制、結構和技術的創(chuàng)新以及關系模式的重組。組織理論、制度分析、管理主義和治理理論從各自角度，解釋和建構了行政改革的動因、目標、原則和途徑，在應用中，它們又相互依賴、互相影響，形成了“環(huán)境-理念”“組織-制度”“體制-管理”的三重邏輯線索。

（一）“環(huán)境-理念”的適配

行政組織是一個不斷與環(huán)境發(fā)生交互作用的開放系統(tǒng)。環(huán)境的變化給行政改革帶來了壓力和動力：在宏觀層面，改革部分是源于民族國家在全球經(jīng)濟不斷與其他國家的競爭中尋求比較優(yōu)勢的因素，部分則來自于社會變遷所導致的社會結構和觀念的變化引起的公民需求的增長。在微觀層面，行政改革的議程直接取決于一個國家和地區(qū)所面臨的發(fā)展問題或者公眾所迫切期望解決的現(xiàn)實問題。理念對行政改革也至關重要，“理念是精英頭腦中想象的概念或者愿景，在一定程度上扮演著制度變革的‘藍圖角色”[14]。環(huán)境和理念對行政改革產(chǎn)生重要影響，改革離不開它所置身其中的環(huán)境，而改革必然會遵循和形成一定的價值理念。在一些情形下，環(huán)境對行政改革產(chǎn)生壓力和動力，同時，環(huán)境也會附帶一些約束，從而指引和限制了變化的路徑。對于政府來說，要對環(huán)境進行準確地判定，即：所處的行政環(huán)境是什么;現(xiàn)有的組織和管理與環(huán)境變遷的關系是怎樣的;適應變化的環(huán)境，行政面臨的挑戰(zhàn)是什么。改革的領導者還需要確立改革理念，這種理念是在外部引入的理念、“傳統(tǒng)”的理念、變化的環(huán)境所產(chǎn)生的新的理念之間進行平衡、博弈和組合的結果。

（二）“組織-制度”的協(xié)同

組織制度理論認為，“組織是一個有目的的實體，是由其創(chuàng)立者設計出來，用來最大化其財富、收入，以及其他一些由社會制度結構所提供的機會所限定的目標”。“制度是包括人類設計出來的、用以型塑人們相互交往的所有約束。什么樣的組織會出現(xiàn)，以及它們如何演化，這方面均受到制度的根本性影響，反過來，它們也影響制度的演化?！盵15]在行政改革中，組織與制度存在互動關系：一方面，就達致其目標而言，行政組織是促成行政制度變遷的主角。也就是說，行政組織促成行政制度的變遷，而且行政組織變革所涉及的人員和機構的精簡，權力關系的演變，組織層級、命令鏈的調整，組織活動的合理分配，以及管理和控制方式的變化，必然導致組織運作機制的變化，以及與之相適應的管理機制、方式和工具的創(chuàng)新，進而構成了制度變遷的過程;另一方面，行政組織變革也受到外部的政治、經(jīng)濟和社會的整體的制度環(huán)境，以及組織內部的制度機制的約束與形塑。于是，組織變革與制度變遷就成為一個互相依賴、彼此嵌入、相互協(xié)同的過程和結果。

（三）“體制-管理”的調適

行政改革同時具有階段性和連續(xù)性的特點，體制改革通常是階段性的行政改革的目標，而管理改革則構成了連續(xù)性的行政改革的主題。一般來說，政府很少在體制層面上重建，除非環(huán)境的重大變遷或重大危機的發(fā)生，因此，體制改革的成功在很大程度上取決于環(huán)境。管理改革注重用管理科學的方法，實現(xiàn)行政績效的改進。但在本質上，行政改革是政治性的，并由不同的利益所塑造。比如，管制方面的改革，不僅意味著管理方式和工具的變革，而且意味著政府與市場、政府與社會、政府與公民之間關系的轉變。當前，體制改革與管理和技術方面的變革日益呈現(xiàn)出融合的趨勢，如各國的“大部制”改革既涉及機構、職能、權力、利益的重新界定與劃分，也包括管理方式、運行機制、技術手段的調整與創(chuàng)新，必然是體制性的，同時也是管理性的。不同時期或類型的行政改革存在目標、內容和策略的差異，“治理體制在多大程度上限制和影響治理能力和公共行政的合法化基礎”是評判體制改革與管理改革何者為主導以及如何調適的基本依據(jù)。

三、西方行政改革的理論邏輯的啟示

隨著全球化發(fā)展、國際競爭的加劇，以及經(jīng)濟社會發(fā)展的加速，中國的行政體系和能力仍將持續(xù)地面臨重大挑戰(zhàn)。政府治理現(xiàn)代化既要體現(xiàn)符合中國特色、扎根中國國情的特殊性，也要具有人類文明進化的普遍性?！碍h(huán)境-理念”“組織-制度”“體制-管理”的三重邏輯對中國的行政改革也具有解釋力和適用性。在行政改革中，動態(tài)調整政府與多元治理主體的多重關系及其關聯(lián)性影響、增強行政體系對經(jīng)濟社會發(fā)展的回應性，并更好地應用技術改善行政的質量，是實現(xiàn)積極的、負責任的行政改革的目標和使命。

（一）探索優(yōu)化協(xié)同的政府治理結構

在中國，國家治理是“中國共產(chǎn)黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政”[16]，國家治理與政府治理是包含與被包含的關系。著眼于國家治理現(xiàn)代化的頂層設計，行政改革要在政治系統(tǒng)的框架及其能力限度內進行，并充分發(fā)揮在國家治理體系中的承轉推動作用，增強對環(huán)境變化的感知力和回應力，成為促進國家治理其他要素變化的“催化劑”。在系統(tǒng)層面，要增強行政體系自身及其與政治體系、經(jīng)濟、社會和公民之間關系的動態(tài)調整，既是在黨、人大與政府之間，也是在政府、市場、社會，以及“市場-政府”“市場-社會”“政府-社會”之間，根據(jù)管理和服務的屬性來選擇和重構職責的設置及組織和制度形式。在這過程中，政府要不斷調整自己的角色，并鼓勵多方利益攸關方的參與。在時間維度，要著眼于長遠目標的實現(xiàn)，使改革富于前瞻性、連續(xù)性和彈性。由于需要時間來消化改革信息及檢驗改革成效，而且改革需要承擔巨大的成本，一個成功的行政改革必須考慮組織的適應性、行政能力與環(huán)境變化的匹配。在實踐中，政府必須承認沒有藍圖可以充分把握一個特定假設的復雜事實， 在不斷變化的環(huán)境中反復調試、動態(tài)調整改革的目標、過程和方式。

（二）構建多元協(xié)調的組織制度形式

“復雜性和復雜系統(tǒng)是在物質世界和人類社會演化中所呈現(xiàn)出來的重要特征”[17]，中國超大國家的特征和地域發(fā)展的不平衡，使不同區(qū)域、不同領域的行政面臨差異化的“市場-政府-社會”背景，以及日益多元化的社會群體和公民個體，需要構建與之相適配的多樣化的行政模式和制度形式：其一，要建構行政體制與國家治理體系的協(xié)同機制。相比西方國家，中國公共部門相互間的聯(lián)系更為緊密，更有助于發(fā)揮系統(tǒng)性、整體性治理。需要區(qū)分行政部門所承載的公共事務特征，構建人大、政府、政協(xié)、人民之間的監(jiān)督機制，政府系統(tǒng)內部上下級和部門間平級的監(jiān)督和協(xié)調機制，以及政府與社會，包括非營利組織、專家智庫的協(xié)商和合作機制等等。其二，探索行政層級的多元組織制度形式。在宏觀事務管理的組織制度層面，有序實施跨區(qū)域、跨層級的組織和制度設計，并在層級間關系上推進事務差異化合作分工和機構差異化設置的制度創(chuàng)新。其三，促進行政組織內部制度的多重均衡?；谛姓煌I域的組織和制度需求，構建整合化的結構與制度。如“借鑒發(fā)達國家政府部門參謀職能和直線職能的分化邏輯，強化參謀類職能和機構在政府部門內的制度‘嵌入，增強行政制度內部的彈性與協(xié)調”[18]。

（三）提升互動合作的韌性治理能力

在復雜性、動態(tài)性的行政環(huán)境，以及多元的行政組織和制度背景下，政府要實施有效的行政改革，必須具備全面的治理能力。網(wǎng)絡化治理是“把社會協(xié)調合作的需要作為中心，即如何將不同的資源與政策整合在一起——金錢、人力、專業(yè)性和技術——從而完成工作”[19]?；又卫怼巴ㄟ^利益相關者的參與溝通互動，提高項目和政策提案的質量和效益”[20]。由于中國行政改革經(jīng)常為復雜性議題所困擾，網(wǎng)絡治理和互動治理就成為政府亟需提升的治理能力。一方面，應重新理解政府的定位，把重點從“作為行為體的政府”或“政府行為體”轉移到“產(chǎn)生治理的行為”“用更少的錢把事情做好”，發(fā)展公私合作關系、開放式創(chuàng)新、數(shù)字治理、電子參與等;另一方面，要構建多層次的韌性治理結構，包括：治理精英層面的水平型韌性治理，確保決策層和執(zhí)政骨干層的民主與集中的統(tǒng)一;治理主體上下之間的垂直型韌性治理，處理好政府組織的不同形式、不同層級、不同領域之間的互動與協(xié)同;社會治理中各利益群體的需求型韌性治理，既要滿足和平衡好錯綜復雜的利益關系，又要抓住重點群體最關心最現(xiàn)實的利益問題。

四、結語

隨著經(jīng)濟社會日益增長的復雜性、動態(tài)性和多樣性，公民對政府的期望以及改革的需求將成倍地增長，行政改革將在與環(huán)境的互動中不斷前行。在一定意義上，行政改革的實踐總是先于理論，而理論的目的就在于識別改革的基本問題、理解沖突與矛盾，并為其未來的發(fā)展提供遵循與借鑒。行政改革不存在一個不變的理論，但無論改革如何發(fā)展，其理論仍在相當程度上源自于行政的基礎理論，畢竟，任何新事物的產(chǎn)生都深植于舊的土壤里。行政改革也不存在一個最好的理論和辦法，改革必須是土生土長的、被需要的和政治推動的，改革過程與能力提升必須一并進行。對西方行政改革的理論本源及其邏輯的探討，旨在從一個新的視角，“重新發(fā)掘”行政改革理論的原則、工具及其組合，對中國的改革提供借鑒。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]

收稿日期：2021-04-02

基金項目：遼寧省社科規(guī)劃基金一般項目“大數(shù)據(jù)驅動的政府治理能力現(xiàn)代化研究”（L19BZZ003）;遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展項目“數(shù)據(jù)驅動型的突發(fā)公共事件應急響應制度規(guī)則與協(xié)同機制”（20211slybkt-034）

作者簡介：楊國棟（1981-），男，黑龍江佳木斯人，副教授，博士，碩士生導師，主要從事數(shù)字政府、行政改革與公共管理理論研究。