政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)建設(shè)與で縣政府治理能力提升

謝斌 楊潤(rùn)紅

摘 要：政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化是區(qū)縣政府規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過(guò)程、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要路徑。在具體的區(qū)縣試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的參與主體、手段方式、公開內(nèi)容、平臺(tái)載體距離頂層設(shè)計(jì)的理想效果還存在一定差距，究其深層次內(nèi)因，主要表現(xiàn)為區(qū)縣部門治理能力不足。區(qū)縣政府亟需統(tǒng)籌運(yùn)用多種手段，調(diào)動(dòng)起政府履責(zé)合規(guī)、社會(huì)參與監(jiān)督的積極能動(dòng)性，釋放出政務(wù)公開潛在效力和政務(wù)數(shù)據(jù)綜合價(jià)值。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣政務(wù)公開;標(biāo)準(zhǔn)化;規(guī)范化;治理能力

中圖分類號(hào)： D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.003

The Pilot Project of Standardization and Normalization of District and County Government

Affairs Openness and the Improvement of District and County

Government Governance Capability

XIE Bin，YANG Run-hong

（School of Management， Northwest University of Political Science and Law，Xian 710063，China）

Abstract：The standardization and normalization of government affairs openness is an important approach for district and county governments to standardize the process of power operation and promote the construction of a service-oriented government. In the process of the specific pilot construction of districts and counties， we find that there is still a gap between some links of standardization and normalization of government affairs openness and the ideal effect of top-level design， including participating subjects， means and methods， public content and platform carriers. The deep-seated internal causes are mainly manifested in the lack of governance ability of district and county departments， and the urgent need for district and county governments to use a variety of means to mobilize the governments compliance and social responsibility. The initiative of participating in the supervision releases the potential effectiveness of government affairs publicity and the comprehensive value of government affairs data.

Key words：district and county government affairs openness; standardization; normalization; governance capacity

一、問(wèn)題的提出

以人民為中心是基層社會(huì)治理的核心要義，政務(wù)公開是準(zhǔn)確把握時(shí)代脈搏、回應(yīng)民眾信息訴求、提升政府服務(wù)能力的重要路徑。國(guó)務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于印發(fā)開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕42號(hào)）、《2018年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕23號(hào)）、《2019年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕14號(hào)）、《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕54號(hào)）等相關(guān)文件，部署、指導(dǎo)和推進(jìn)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。

政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化從本質(zhì)上說(shuō)也是政府治理行為，是迎合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展勢(shì)態(tài)的必然選擇?；鶎釉圏c(diǎn)改革建設(shè)承擔(dān)著先行先試、大膽創(chuàng)新的職責(zé)與使命，能夠映射出頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案的現(xiàn)實(shí)成效。區(qū)縣層面試點(diǎn)工作的主要目標(biāo)就是解決政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)過(guò)程中的隨意性、選擇性、模糊性、無(wú)序性等問(wèn)題，推動(dòng)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

區(qū)縣政府全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過(guò)程公開是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理的一項(xiàng)制度性安排。中國(guó)發(fā)展正處于新的歷史方位，審視區(qū)縣試點(diǎn)的目標(biāo)要求、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)，可以看出，政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化對(duì)區(qū)縣政府治理提出了更高層次的要求，以政務(wù)公開促規(guī)范、促服務(wù)、促依法行政，更要以透明、責(zé)任、服務(wù)、公信等準(zhǔn)則實(shí)施政府管理活動(dòng)，高效回應(yīng)時(shí)代訴求。

（一）以公開化確保權(quán)力運(yùn)行透明化

政務(wù)公開主要是指各級(jí)政府部門及其工作人員行使行政權(quán)的活動(dòng)行為，并通過(guò)一定形式或平臺(tái)向社會(huì)公布相關(guān)政務(wù)信息，以各項(xiàng)工作和權(quán)力運(yùn)作的公開透明來(lái)增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，充分保障公民的基本權(quán)利并接受其參與和監(jiān)督，從而贏得社會(huì)公眾的全面理解和強(qiáng)力支持。區(qū)縣政府肩負(fù)著社會(huì)治理和政策落實(shí)的重任，政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)成效與人民群眾真實(shí)的獲得感和滿意度相關(guān)聯(lián)，政務(wù)公開常態(tài)化是有效保障公民知情權(quán)、助力政府部門服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑。這就要求試點(diǎn)單位革新管理模式、建立標(biāo)準(zhǔn)目錄、健全工作機(jī)制、建設(shè)公開平臺(tái)、組建專業(yè)隊(duì)伍、改進(jìn)服務(wù)方式，將人民群眾關(guān)注和需要的政務(wù)信息快速、有效地公開，以線上線下聯(lián)動(dòng)機(jī)制提高事項(xiàng)辦理效率，以達(dá)到政府人員在管理領(lǐng)域和服務(wù)活動(dòng)中更加高效便捷、井然有序的目的。

（二）以標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化

標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程和政務(wù)服務(wù)全流程。標(biāo)準(zhǔn)化是精準(zhǔn)治理的重要技術(shù)支撐，根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》中的定義，標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，能夠?yàn)榛顒?dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南、特性。標(biāo)準(zhǔn)化是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)。標(biāo)準(zhǔn)的形成與發(fā)展是組織建立秩序和有序演化的基礎(chǔ)和需要，區(qū)縣政府通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的控制與矯正來(lái)規(guī)范政府部門及其工作人員的行為和活動(dòng)。政府部門實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，通過(guò)深層次嵌入或技術(shù)性嫁接等方式融入政府日常工作中，避免因自由裁量而引起的業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量差異，把區(qū)縣政府工作變得更為精細(xì)、高效和順暢，實(shí)現(xiàn)體系化和科學(xué)化的管理。這就要求政府部門需緊扣行政管理精準(zhǔn)化與政務(wù)服務(wù)規(guī)范化，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、制度準(zhǔn)則和服務(wù)操作的指導(dǎo)性、針對(duì)性、可評(píng)估性，在政務(wù)公開實(shí)施的過(guò)程中推動(dòng)管理體系優(yōu)化升級(jí)。

（三）以協(xié)作性滿足多元化信息服務(wù)需求

傳統(tǒng)媒體與新興媒介相融合的全媒體時(shí)代，實(shí)效性、適度性、回應(yīng)性、社會(huì)認(rèn)可度成為了政府信息公開的要求和準(zhǔn)則[1]。在這種情境下，社會(huì)輿論的影響力度和公眾的民主權(quán)利意識(shí)空前增長(zhǎng)，新媒介的系統(tǒng)包容性、高度滲透性、信息流動(dòng)性前所未有，政務(wù)公開的運(yùn)作方法和傳播途徑變得更為靈活，有效運(yùn)用新媒體、新技術(shù)拓寬政務(wù)公開的平臺(tái)和渠道，提供符合民眾高質(zhì)量政務(wù)信息需求和滿足社會(huì)高水平政務(wù)服務(wù)要求，勢(shì)在必行。打造有序、規(guī)范的政務(wù)公開體系就成為了區(qū)縣政府工作極為重要的任務(wù)，這也就要求各部門政務(wù)服務(wù)工作達(dá)到系統(tǒng)協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)協(xié)同，線上線下政務(wù)服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)深度融合和配合協(xié)作，政府部門和社會(huì)公眾之間形成優(yōu)質(zhì)互動(dòng)和有效交流。

（四）以創(chuàng)新性適應(yīng)基層發(fā)展新情境

數(shù)據(jù)是一種新型生產(chǎn)要素，政務(wù)數(shù)據(jù)及其技術(shù)的融合應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)工作中強(qiáng)勁助攻、潛力無(wú)限[2]。區(qū)縣政府部門要持續(xù)運(yùn)用“制度+技術(shù)”深化政務(wù)公開工作，高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，為政府體制革新、服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、鞏固改革成果、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、多元主體合作提供信息基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑。一方面，區(qū)縣政府需立足于基層政府直接聯(lián)系服務(wù)群眾的實(shí)際，結(jié)合各部門各行業(yè)特點(diǎn)，在實(shí)踐工作中展開探索，在持續(xù)探索中進(jìn)行革新，在革新過(guò)程中優(yōu)化升級(jí)，形成模式新穎、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、業(yè)務(wù)規(guī)范、服務(wù)高效、公眾參與的政務(wù)公開工作新格局，真正使群眾能夠看得到、聽得懂、易獲取、能監(jiān)督、好參與。另一方面，區(qū)縣政府也要考慮各地的實(shí)際差異，充分發(fā)揮能動(dòng)作用，創(chuàng)新政務(wù)公開理念、體制機(jī)制和方式方法，著眼于薄弱環(huán)節(jié)，突破問(wèn)題難點(diǎn)，從而獲得最佳的政務(wù)公開效果、最優(yōu)的政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和最好的社會(huì)綜合效益。

二、政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)中區(qū)縣政府治理能力缺失表現(xiàn)及原因分析

保密與公開本身就是復(fù)雜的矛盾關(guān)系問(wèn)題，區(qū)縣試點(diǎn)單位又走在標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與制度化過(guò)程的前沿，缺少足夠的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)啟示，政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)工作能動(dòng)性不足。

（一）政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)中區(qū)縣政府治理能力缺失

政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建構(gòu)過(guò)程中，區(qū)縣治理的參與主體、手段方式、公開內(nèi)容、平臺(tái)載體等方面存在著一些短板及不足，未能充分滿足高質(zhì)量的社會(huì)需求。

1.主體層面：政府角色存在延滯，社會(huì)參與度低。各行政機(jī)關(guān)對(duì)于政務(wù)信息的采集、使用、管理、歸屬等沒(méi)有進(jìn)行明確的制度化規(guī)定，實(shí)踐建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部對(duì)公共信息存于部門內(nèi)部習(xí)以為常，數(shù)據(jù)公開工作者缺乏主體性意識(shí)，未能正確理解手中掌握的信息資源和職責(zé)權(quán)力，擔(dān)心失權(quán)揭短、懼怕暴露問(wèn)題、害怕產(chǎn)生麻煩，出現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)避性或延遲性公開，政府部門仍未徹底進(jìn)入政務(wù)公開的“應(yīng)然”狀態(tài)。區(qū)縣試點(diǎn)單位更多地還是處于探索階段，試點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同、各部門組織理解能力有所差異，部分工作人員對(duì)政府信息是否公開、公開內(nèi)容的內(nèi)涵和外延、公開的方式和程序缺乏清晰的認(rèn)知。群眾在向政府部門提出問(wèn)題質(zhì)疑和關(guān)切重點(diǎn)時(shí)，所提供信息的準(zhǔn)確程度和訴求詳細(xì)程度不夠，訴求質(zhì)量低，對(duì)有效信息的獲取度隨之變低。政府部門起主要推動(dòng)力的社會(huì)調(diào)查評(píng)價(jià)力度并不足，溝通活動(dòng)數(shù)量次數(shù)相對(duì)較少，交流形式和時(shí)間比較固定，互動(dòng)所設(shè)置的議題事項(xiàng)和群眾所關(guān)注熱門話題或焦點(diǎn)問(wèn)題的契合程度也不夠，社會(huì)群眾的關(guān)注熱度慢慢降低。

2.手段層面：標(biāo)準(zhǔn)效能發(fā)揮低，規(guī)范程度不足。區(qū)縣標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程的明晰性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，并不利于基層政務(wù)公開工作的整體進(jìn)步和長(zhǎng)效發(fā)展。一方面，標(biāo)準(zhǔn)制度踐行力度不足。各區(qū)縣試點(diǎn)內(nèi)容有所側(cè)重，由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)理解存在偏差或各領(lǐng)域?qū)I(yè)性要求不同，標(biāo)準(zhǔn)目錄系統(tǒng)框架的構(gòu)建缺乏完整性。試點(diǎn)工作方案實(shí)施細(xì)則留有余地，還存在單位、部門、人員自行把握標(biāo)準(zhǔn)，使得例外范圍一直不好把握。現(xiàn)有的指導(dǎo)要求過(guò)于宏觀寬泛，相關(guān)試點(diǎn)區(qū)縣梳理的主動(dòng)公開目錄差異性大，工作人員對(duì)公開標(biāo)準(zhǔn)的貫徹程度和執(zhí)行力度不夠，實(shí)踐中隨意性比較大。區(qū)縣級(jí)政府依申請(qǐng)公開信息工作的規(guī)范空間還有很大，部門答復(fù)的內(nèi)容通常簡(jiǎn)單化、格式或形式的嚴(yán)密性不強(qiáng)，甚至同一事項(xiàng)的回復(fù)時(shí)限和解決路徑也不太一致。另一方面，業(yè)務(wù)流程操作性不強(qiáng)。區(qū)縣層級(jí)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的融合和推動(dòng)較為遲滯，政務(wù)公開操作和日常工作運(yùn)行還未徹底同步和協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。試點(diǎn)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行流程圖、政務(wù)公開流程圖、部門業(yè)務(wù)工作及辦事服務(wù)事項(xiàng)流程圖，與業(yè)務(wù)流程全面覆蓋、規(guī)定描述明晰易懂、公開信息內(nèi)容清楚、老百姓看得明白、業(yè)務(wù)操作具體性強(qiáng)的要求還有一定差距，公開工作整體性的標(biāo)準(zhǔn)化程度不足。

3.內(nèi)容層面：信息存有選擇性，數(shù)據(jù)價(jià)值不高。公開群眾最關(guān)心的事項(xiàng)是區(qū)縣政務(wù)公開的最基本要求，當(dāng)前政府部門所公開的信息和公民所需求的信息并不平衡，數(shù)據(jù)信息供給和獲取間相脫節(jié)。區(qū)縣級(jí)政務(wù)公開的核心要點(diǎn)不明顯且內(nèi)容并不全面，在落實(shí)過(guò)程中，個(gè)別部門傾向于公開事項(xiàng)辦理的業(yè)務(wù)程序與最終結(jié)果，缺少對(duì)專題類或主題類信息的整合。一些單位對(duì)于涉密、涉穩(wěn)、信訪等敏感類問(wèn)題的信息不確定，對(duì)于是否需要公開把握不準(zhǔn)，實(shí)際執(zhí)行中慢慢演變出了表面化與形式主義，部門的日常動(dòng)態(tài)、文件通知等公開信息堆砌，內(nèi)容聚集在政府形象展示方面，或以政策法律、規(guī)章制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、部門會(huì)議、工作成績(jī)等支撐門面，而民生所關(guān)注的財(cái)政資金明細(xì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管等熱點(diǎn)問(wèn)題的信息卻遮遮掩掩、更新緩慢。與此同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的區(qū)縣政務(wù)公開遭遇技術(shù)瓶頸，部門內(nèi)部缺乏既懂標(biāo)準(zhǔn)化又懂政務(wù)公開專業(yè)的復(fù)合型人才，在信息的攝取、存儲(chǔ)、分析和公開的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏技術(shù)儲(chǔ)備和操作工具，對(duì)信息型的內(nèi)容或隱藏的內(nèi)涵缺少再加工、再解釋和再利用，信息資源的潛在社會(huì)價(jià)值和規(guī)模效益還未完全被開發(fā)和發(fā)掘出來(lái)。

4.載體層面：平臺(tái)建設(shè)不到位，媒介渠道不全。數(shù)據(jù)信息不共享、資源整合度不高、在線服務(wù)渠道不暢通，影響整體性優(yōu)勢(shì)和規(guī)?；б娴漠a(chǎn)生。以陜西省為例，目前還沒(méi)有統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放共享的官方平臺(tái)網(wǎng)站，部門都各自對(duì)信息內(nèi)容的搜集、歸納和匯總，然后按照行政體制的劃分，在相應(yīng)的信息公開系統(tǒng)和政府網(wǎng)站上分領(lǐng)域公開，信息分散、重復(fù)采集、標(biāo)準(zhǔn)不同偶有出現(xiàn)。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，區(qū)縣級(jí)政府在整合政務(wù)媒介平臺(tái)的發(fā)展上還不夠有力，使用互聯(lián)網(wǎng)+、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的能力較弱，政務(wù)新興媒體發(fā)布的信息內(nèi)容不甚嚴(yán)謹(jǐn)，平臺(tái)的管理和使用并不規(guī)范，政務(wù)平臺(tái)建設(shè)還處在謹(jǐn)慎推進(jìn)和積極探索的階段。區(qū)縣級(jí)政務(wù)平臺(tái)對(duì)用戶需求的分析把握水平還不夠，政府網(wǎng)站設(shè)計(jì)的內(nèi)容、作用和格式不一，導(dǎo)航結(jié)構(gòu)和查閱流程各有不同，智能搜索和智能應(yīng)答功能模塊也存在缺陷，在線辦事服務(wù)的深度不夠。政府門戶網(wǎng)站不同數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)信息之間相互交叉，信息的數(shù)量和種類頗為繁雜，導(dǎo)致公眾訪問(wèn)和尋找自己想要的信息困難或耗時(shí)長(zhǎng)，用戶體驗(yàn)度和獲得感下降。

（二）政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)中縣區(qū)政府治理能力缺失的原因分析

區(qū)縣政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化推進(jìn)過(guò)程中所面臨的困難和障礙不可避免，主要是由于思想理念、制度規(guī)范、管理服務(wù)、責(zé)任機(jī)制等多重因素的綜合影響。

1.思想理念層面：生態(tài)環(huán)境不相同，公開理念不到位。政務(wù)公開工作的服務(wù)能力與服務(wù)水平受到工作人員對(duì)政策制度的理解力和判斷力、工作積極能動(dòng)性以及對(duì)服務(wù)內(nèi)容的適應(yīng)性等多項(xiàng)因素的共同影響[3]。長(zhǎng)期傳統(tǒng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，基礎(chǔ)環(huán)境準(zhǔn)備難以一步到位，而區(qū)縣試點(diǎn)的建設(shè)工作走在前端，缺少必要的理論支撐和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，部分基層干部對(duì)此項(xiàng)工作重要性的認(rèn)知與理解不全面，缺乏對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段的學(xué)習(xí)和掌握，對(duì)政務(wù)公開工作指導(dǎo)不夠，對(duì)公開的信息、流程和準(zhǔn)則把握不到位，致使工作中存有表面工程和簡(jiǎn)化處理。政務(wù)人員同時(shí)擔(dān)當(dāng)著增進(jìn)公共利益的職業(yè)角色和維護(hù)自身權(quán)益的社會(huì)角色，基層政務(wù)公開涉及范疇廣、影響范圍大，有些工作人員存有“官本位”觀念，出于傳統(tǒng)管理理念和部門利益考量，存在著某種程度的保密和選擇。區(qū)縣政府宣傳和普及政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化相關(guān)知識(shí)的工作力度還不強(qiáng)，群眾的民主監(jiān)督觀念的踐行能力不強(qiáng)，并對(duì)政務(wù)信息的公開內(nèi)容持有懷疑態(tài)度，導(dǎo)致基層政府?dāng)?shù)據(jù)信息化建設(shè)落不到實(shí)處，無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的績(jī)效。

2.制度規(guī)范層面：標(biāo)準(zhǔn)目錄不完善，規(guī)范性要求滯后。區(qū)縣試點(diǎn)基層性使其政務(wù)公開內(nèi)涵和外延本身復(fù)雜程度就高，目前政策環(huán)境下的政務(wù)公開相較于政府信息公開是更加廣義，“五公開”的邊界又難以區(qū)分和界定，區(qū)縣政務(wù)工作相較于其他各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)差、周期長(zhǎng)、范圍廣、環(huán)節(jié)多、難度更大。我國(guó)專門針對(duì)基層政務(wù)公開的法律還未確立，全國(guó)沒(méi)有普適性、整體性標(biāo)準(zhǔn)以供區(qū)縣政府借鑒，工作方案、指導(dǎo)意見(jiàn)和標(biāo)準(zhǔn)指南更多的是從原則上提出要求，試點(diǎn)單位標(biāo)準(zhǔn)目錄和公開流程對(duì)具體操作缺乏解釋和細(xì)化，區(qū)縣政府通常對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求掌握不透。依申請(qǐng)公開信息牽扯到涉密鑒定問(wèn)題，未注明密級(jí)的內(nèi)部研討資料能不能公開，或公開后果的波及影響在不在肯定和控制的范圍內(nèi)，受理部門需要多次與有關(guān)單位交換信息以確定結(jié)果[4]。各部門只能在實(shí)踐推進(jìn)過(guò)程中慢慢地摸索和制定區(qū)縣政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范、完善業(yè)務(wù)流程適用規(guī)則和細(xì)化量化審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可能出現(xiàn)布局不平衡、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、體系不健全的狀況，從而制約了后續(xù)的操作性。

3.管理服務(wù)層面：渠道平臺(tái)不協(xié)調(diào)，技術(shù)層面存不足。政務(wù)平臺(tái)建設(shè)缺乏全盤規(guī)劃和部署，公眾綜合利用各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息存在一定難度。政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的聯(lián)通面對(duì)的挑戰(zhàn)和障礙，主要是源于條塊分割形成的信息壁壘、信息資源系統(tǒng)相互獨(dú)立、部門數(shù)據(jù)信息局限于在內(nèi)部封存，區(qū)縣政府普遍存在著不愿、不能和不會(huì)共享的難點(diǎn)，若不能依據(jù)相同標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段匯聚不同系統(tǒng)來(lái)源的數(shù)據(jù)信息，就無(wú)法整合成多種用途的數(shù)據(jù)集。個(gè)別部門認(rèn)為政務(wù)平臺(tái)宣傳和運(yùn)營(yíng)是可以自主選擇的，政務(wù)新媒體的角色定位也變得模糊，出現(xiàn)有平臺(tái)卻沒(méi)有運(yùn)作、有賬戶卻沒(méi)有監(jiān)管、有發(fā)布卻沒(méi)有審核。管理活動(dòng)及行政行為產(chǎn)生的政務(wù)信息數(shù)量劇增造成了政府部門信息甄別難度加大，雜碎信息或小道消息在網(wǎng)絡(luò)瞬時(shí)傳播，要求官方權(quán)威信息發(fā)布的時(shí)限變得更短，政務(wù)公開工作者在處理和應(yīng)對(duì)時(shí)出現(xiàn)了技術(shù)性的難關(guān)，而區(qū)縣政府現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)水平和人才隊(duì)伍使用大數(shù)據(jù)分析做更深層次研究的能力不足，難以有效支撐政務(wù)公開的長(zhǎng)期建設(shè)和應(yīng)用工作，數(shù)據(jù)價(jià)值釋放工作做不實(shí)，公眾可以查閱、獲取、利用的數(shù)據(jù)也就變得非常有限。

4.責(zé)任機(jī)制層面：公開權(quán)責(zé)不清晰，考核監(jiān)督存缺位。區(qū)縣政府政務(wù)公開管理體系建設(shè)相對(duì)落后，缺少相關(guān)規(guī)范和界定，工作人員難以維持應(yīng)有的穩(wěn)定性和延續(xù)性，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制和協(xié)調(diào)體系[5]。一是責(zé)任機(jī)制不清晰，目標(biāo)量化管理、部門職責(zé)范疇和責(zé)任追究機(jī)制尚不健全，較難明確和界定政務(wù)公開的負(fù)責(zé)主體、工作責(zé)任和追責(zé)辦法，進(jìn)而產(chǎn)生多頭管理或工作扯皮、履行職責(zé)不認(rèn)真、有公開無(wú)落實(shí)的系列問(wèn)題。二是監(jiān)督機(jī)制不完善，目前基層政府部門還沒(méi)有一套健全的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)約束標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作，人民群眾和輿論媒體對(duì)區(qū)縣政府政務(wù)公開工作情況的關(guān)注和跟進(jìn)較少。三是考評(píng)體系不健全，區(qū)縣級(jí)政府本身組織制定的考評(píng)指標(biāo)體系，要么沒(méi)有明確將其列入指標(biāo)范疇內(nèi)，要么就是賦值分?jǐn)?shù)較低，很多地區(qū)還不具備第三方評(píng)估的條件，難以維系常態(tài)化發(fā)展[6]。四是參與機(jī)制不順暢，由于議題事項(xiàng)和范疇、參與形式和程序較難做出硬性規(guī)定和具體要求，公眾缺乏自下而上有效參與的渠道和路徑，要想充分發(fā)揮公眾參與的效能仍需探索和實(shí)踐。

三、政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)助力縣區(qū)政府治理能力提升的途徑

區(qū)縣政府治理能力的高低直接影響到政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的整體進(jìn)程和作用力度，更是關(guān)乎決策科學(xué)水準(zhǔn)、管理精準(zhǔn)效度、服務(wù)便捷力度和群眾滿意程度。標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的價(jià)值效力不容小覷，區(qū)縣政府部門必須高度重視并著力解決現(xiàn)有問(wèn)題及阻礙因素，做到公開事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理、公開流程持續(xù)改進(jìn)、公開內(nèi)容及時(shí)更新、公開平臺(tái)逐步拓寬，與時(shí)俱進(jìn)。

（一）樹立公開思維，培育主體意識(shí)

樹立政務(wù)公開適應(yīng)社會(huì)變革思維，利用電視節(jié)目和網(wǎng)絡(luò)媒介、懸掛標(biāo)語(yǔ)和擺放展示版、分點(diǎn)設(shè)置宣傳臺(tái)和詢問(wèn)處、印發(fā)政務(wù)公開相關(guān)文本等方式，深入而細(xì)致地宣傳相關(guān)知識(shí)和工作內(nèi)容，著力創(chuàng)造良好的信息開放氛圍和社會(huì)輿論環(huán)境，使參與各方深刻認(rèn)識(shí)到政務(wù)數(shù)據(jù)公開的重要性。

1.政府主體到位。政府治理能力是實(shí)現(xiàn)高效治理和形成良好秩序的中堅(jiān)力量。部門領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè)觀念，樹立法制觀念、公開觀念和群眾觀念，強(qiáng)化主體責(zé)任使命感，主動(dòng)做好全方面、全過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)化的公開工作。公開負(fù)責(zé)人要帶頭提高政治意識(shí)和思想站位，校正傳統(tǒng)管理觀點(diǎn)以及公開即有風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的誤解，為公開人員化解思想負(fù)擔(dān)和解除業(yè)務(wù)盲區(qū)，著實(shí)提高公開人員本身的意愿性和能動(dòng)性。通過(guò)講座論壇、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、公開課、會(huì)議文件等方式，增強(qiáng)對(duì)工作者的民主政治教育和業(yè)務(wù)技能訓(xùn)練，督促區(qū)縣各部門實(shí)現(xiàn)從不愿不敢公開到主動(dòng)積極公開、由部分內(nèi)容公開向全面系統(tǒng)公開的轉(zhuǎn)變，使政務(wù)公開成為各單位部門的自覺(jué)行動(dòng)。

2.社會(huì)參與到位。人民群眾的有效參與是區(qū)縣政務(wù)工作建設(shè)和發(fā)展的強(qiáng)大支撐力和推動(dòng)力。健全利益相關(guān)方等列席政府部門有關(guān)會(huì)議制度，依法確定社會(huì)公眾參與政府決策的事項(xiàng)范疇和參與渠道，動(dòng)員和引導(dǎo)多元主體加入到重點(diǎn)工作的開展過(guò)程中，著實(shí)提升社會(huì)各界對(duì)政府工作的認(rèn)可度。通過(guò)新聞媒體和各種渠道讓人民群眾明曉政務(wù)公開是其維護(hù)自身權(quán)益的有效路徑，了解政府部門的政務(wù)情況是公民參與和監(jiān)督政府管理活動(dòng)的重要條件，逐步引導(dǎo)廣大公眾關(guān)注政府行為和利用政務(wù)信息，促進(jìn)區(qū)縣政府提高整體實(shí)績(jī)和服務(wù)水平。

（二）強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，規(guī)范政府工作

確立標(biāo)準(zhǔn)體系是基層政務(wù)服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵所在，區(qū)縣政務(wù)公開的著力點(diǎn)應(yīng)是在結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成一套系統(tǒng)的參照標(biāo)準(zhǔn)，使得各個(gè)地方有統(tǒng)一的參考模本，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際和群眾的需求導(dǎo)向提出針對(duì)性的準(zhǔn)則，促使管理工作邁向常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。

1.確立標(biāo)準(zhǔn)基點(diǎn)。政務(wù)公開工作需要在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)劃分政務(wù)公開領(lǐng)域，使政府管理行為受到有效監(jiān)督和強(qiáng)力規(guī)范[7]。區(qū)縣政府要利用本級(jí)權(quán)力清單、責(zé)任清單、服務(wù)事項(xiàng)清單和負(fù)面清單，確定公開領(lǐng)域、邊界和主體范疇，以標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容充實(shí)目錄體系框架，將公開內(nèi)容、公開屬性、規(guī)定期限、責(zé)任主體、公開平臺(tái)、公開格式、公開程度、保障方式、咨詢程序、監(jiān)督舉報(bào)電話等要素明確地寫入標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)，為各個(gè)公開領(lǐng)域和業(yè)務(wù)工作全流程奠定運(yùn)行基準(zhǔn)，從根本上破除實(shí)際工作中想做而不知道如何做、同一事項(xiàng)差別受理與辦理的問(wèn)題。

2.規(guī)范流程運(yùn)行。區(qū)縣政府必須堅(jiān)持為民服務(wù)、方便快捷的基本準(zhǔn)則，積極探索政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)有機(jī)融合的路徑，推進(jìn)政務(wù)公開工作與業(yè)務(wù)服務(wù)工作兩個(gè)流程的“同步再造”，消除工作過(guò)程中的盲區(qū)盲點(diǎn)，持續(xù)提升區(qū)縣政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)。公開領(lǐng)域范圍內(nèi)逐項(xiàng)逐環(huán)節(jié)展開梳理和分類，從組織、運(yùn)行、管理、實(shí)施、參與、監(jiān)督、改進(jìn)等實(shí)際操作入手，強(qiáng)化對(duì)政務(wù)公開工作流程圖、業(yè)務(wù)工作流程圖、辦事服務(wù)事項(xiàng)指南的研討和制定，使之科學(xué)合理、脈絡(luò)清晰、程序簡(jiǎn)捷、具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性，能夠清楚地為企業(yè)組織或人民群眾辦事提供業(yè)務(wù)說(shuō)明和程序引導(dǎo)，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)縣政務(wù)服務(wù)水平不斷提檔升級(jí)。

（三）優(yōu)化信息內(nèi)容，提升數(shù)據(jù)效用

政府開放的數(shù)據(jù)內(nèi)容要想做到豐富、真實(shí)且可利用，必須優(yōu)先考慮和重點(diǎn)發(fā)布社會(huì)公眾真正想要獲取的政務(wù)信息，區(qū)縣政務(wù)數(shù)據(jù)公開要從“政府供給導(dǎo)向”加速走向“社會(huì)需求導(dǎo)向”。

1.立足用戶需求。以公開內(nèi)容為抓手，積極分析用戶群體特征和潛在需求，切實(shí)深化社會(huì)普遍關(guān)注政府領(lǐng)域相關(guān)政務(wù)信息內(nèi)容的公開，及時(shí)公開公共政策的有關(guān)事項(xiàng)并加大對(duì)政策的解讀力度。政務(wù)平臺(tái)公開的內(nèi)容應(yīng)契合與回應(yīng)政府部門工作重點(diǎn)和公眾關(guān)注熱點(diǎn)話題，采用文字、圖片、音頻、視頻、文檔附件等多種形式，提供那些關(guān)乎社會(huì)公眾切身利益的政務(wù)數(shù)據(jù)，以公開信息的高質(zhì)量和可理解對(duì)接社會(huì)日?；顒?dòng)。同時(shí)，政府部門要主動(dòng)推進(jìn)和積極響應(yīng)依申請(qǐng)公開信息，以行政行為過(guò)程、辦理事項(xiàng)結(jié)果的公開透明，最大程度地回應(yīng)社會(huì)關(guān)注和保護(hù)群眾知情權(quán)，發(fā)揮出政務(wù)公開工作的實(shí)際效用。

2.挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。加強(qiáng)信息技術(shù)和信息管理復(fù)合型人才的培訓(xùn)教育，組建高水平和高技能兼?zhèn)涞娜瞬抨?duì)伍，使其既具備良好的政務(wù)公開思想意識(shí)、熟悉政務(wù)公開專業(yè)知識(shí)，又能運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段和較高的業(yè)務(wù)能力開展工作，以提高區(qū)縣政府部門應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析處理政務(wù)信息的能力。區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)提高政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的技術(shù)人才儲(chǔ)備和相關(guān)知識(shí)更新，為公開工作配備數(shù)據(jù)資源采集、儲(chǔ)存、闡釋方面的專業(yè)人員和技術(shù)支持。工作人員根據(jù)數(shù)據(jù)開放基本原理和用戶實(shí)際信息需求，發(fā)布高質(zhì)量的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)集及詳細(xì)分析，幫助用戶用好用對(duì)數(shù)據(jù)信息，使政務(wù)數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造出最大價(jià)值。

（四）統(tǒng)籌智能平臺(tái)，增強(qiáng)用戶體驗(yàn)

區(qū)縣政府要提高政務(wù)平臺(tái)的智能化和回應(yīng)性，要擴(kuò)大政務(wù)信息的傳播途徑和受眾范圍，及時(shí)、高效地傳遞權(quán)威信息。

1.加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)。一是統(tǒng)一建設(shè)和利用政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放平臺(tái)，在網(wǎng)站之間創(chuàng)建應(yīng)用對(duì)接模式，通過(guò)應(yīng)用程序鏈接跳轉(zhuǎn)到多個(gè)管理服務(wù)平臺(tái)，匯集政府門戶網(wǎng)站、雙公示平臺(tái)、網(wǎng)上辦事大廳等多重系統(tǒng)資源[8]。二是建構(gòu)渠道多樣、回應(yīng)靈敏、操作簡(jiǎn)單、整體協(xié)同的新媒體矩陣系統(tǒng)，打造高質(zhì)量的精品賬號(hào)，提高傳播優(yōu)質(zhì)信息和引導(dǎo)公眾輿論的力量。三是公共場(chǎng)所及人流量較為密集地方增設(shè)信息查詢點(diǎn)、服務(wù)咨詢處或查詢?cè)O(shè)備，減少群眾獲得政務(wù)信息所耗時(shí)長(zhǎng)及所付成本[9]。四是合理規(guī)劃實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳或政務(wù)公開體驗(yàn)中心的服務(wù)窗口，集中處理各部門的業(yè)務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)線上線下關(guān)聯(lián)一體運(yùn)作。五是利用政務(wù)公告欄、互聯(lián)網(wǎng)會(huì)議、新聞發(fā)布會(huì)、電視節(jié)目專欄、文本宣傳冊(cè)等貼近群眾的開放形式，使政務(wù)資源具有更強(qiáng)的流動(dòng)性和交互性。

2.優(yōu)化平臺(tái)系統(tǒng)。優(yōu)化政務(wù)網(wǎng)站內(nèi)部的搜索引擎，明確顯示事項(xiàng)的辦理?xiàng)l件、業(yè)務(wù)部門、辦事程序、聯(lián)系電話等服務(wù)類信息資源;動(dòng)態(tài)把握平臺(tái)用戶的信息需求，運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行用戶調(diào)查，追蹤用戶使用政務(wù)網(wǎng)站的感受和評(píng)價(jià);建立標(biāo)準(zhǔn)化的線上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，做好信息目錄查詢、辦理指南查詢、文件下載與提交、辦件結(jié)果查詢等功能，將線下繁瑣的辦事程序轉(zhuǎn)換成在線辦理業(yè)務(wù)[10]。另外，區(qū)縣政府把握總體建設(shè)服務(wù)性、公益性、創(chuàng)新性等原則，以合同外包形式，將特定技術(shù)問(wèn)題移交給科技企業(yè)或非政府組織，讓更專業(yè)的技術(shù)人員來(lái)處理，以此優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等硬件基礎(chǔ)設(shè)施和公開平臺(tái)運(yùn)營(yíng)體系，從而解決財(cái)政資金和技術(shù)手段不足的困境。

（五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)的力量，形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，層層夯實(shí)公開職責(zé)和協(xié)同推進(jìn)工作任務(wù)。

1.嚴(yán)格工作職責(zé)。區(qū)縣政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和明確主管部門，主要領(lǐng)導(dǎo)者負(fù)全面責(zé)任、分管領(lǐng)導(dǎo)者抓任務(wù)實(shí)施、工作職責(zé)分配到各部門、業(yè)務(wù)履行具體落實(shí)到負(fù)責(zé)人，確保權(quán)責(zé)分工科學(xué)合理、工作依法有序展開。落實(shí)責(zé)任追究制度和完善懲罰預(yù)防機(jī)制，對(duì)踐行不力的要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和思想教育，對(duì)搞形式主義和花架子的要嚴(yán)厲指責(zé)和整改，對(duì)虛假披露和含糊欺騙的要認(rèn)真調(diào)查和懲處。

2.構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。搭建和完善立體化監(jiān)督。適時(shí)啟動(dòng)基層政務(wù)公開立法工作，以立法監(jiān)督提供強(qiáng)效約束;人大監(jiān)督，區(qū)縣政府部門依程序作專項(xiàng)匯報(bào)，區(qū)縣人大機(jī)關(guān)強(qiáng)化聽取、審核、問(wèn)責(zé);部門內(nèi)部由主管部門、指導(dǎo)機(jī)關(guān)或工作小組督促考核各部門政務(wù)公開的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和落實(shí)狀況;引導(dǎo)社會(huì)公眾尤其是新聞媒體有序跟進(jìn)和實(shí)時(shí)報(bào)道政務(wù)公開工作，針對(duì)問(wèn)題舉證，搜集質(zhì)疑和匯總意見(jiàn)。

3.健全考評(píng)體系。區(qū)縣政府將政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作納入到績(jī)效考核體系范疇內(nèi)，通過(guò)健全基層考核機(jī)制，對(duì)考核結(jié)果依法追責(zé)，促使相關(guān)部門和人員改進(jìn)工作過(guò)程中的不足[11]。邀請(qǐng)和吸收第三方機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)展開評(píng)估，定位客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確，并預(yù)先判斷可能影響?yīng)毩?zhí)行的因素和問(wèn)題，盡可能地增強(qiáng)考核的可行性和公信度。

4.暢通互動(dòng)機(jī)制。管理工作不應(yīng)該只是政府單向的傳遞和輸送，更應(yīng)該是政府與社會(huì)之間的雙向反饋與良好互動(dòng)。相關(guān)單位要在現(xiàn)有意見(jiàn)登記簿、舉報(bào)箱、熱線電話等渠道的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)媒介平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)中心，匯集和整理民眾對(duì)于食品藥品監(jiān)管、公共建設(shè)項(xiàng)目、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的有關(guān)想法和建議，匯集民智民意。

政府社會(huì)治理模式的革新，尤其是向服務(wù)型政府的全方位轉(zhuǎn)變，政務(wù)數(shù)據(jù)信息公開、提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)、政府和公眾良好互動(dòng)已經(jīng)成為了改革的應(yīng)有之意和大勢(shì)所趨。區(qū)縣政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化涉及多重維度。唯有提升區(qū)縣政府治理能力，充分運(yùn)用多種手段共同發(fā)力，將資源、管理、服務(wù)落實(shí)到政府部門日常工作中，才能使行政過(guò)程合規(guī)、業(yè)務(wù)運(yùn)行有序，助推社會(huì)治理水平升檔升級(jí)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]

收稿日期：2021-03-28

基金項(xiàng)目：2019年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部貧困地區(qū)縣級(jí)地方政府治理能力評(píng)估研究”（19BZZ064）;2019年西北政法大學(xué)管理學(xué)院科研項(xiàng)目“西部地方政府治理能力評(píng)估研究”（XK201901）

作者簡(jiǎn)介：謝斌（1963-），女，陜西西安人，教授，主要從事行政管理理論與方法，地方政府治理與績(jī)效評(píng)估研究;楊潤(rùn)紅（1993-），女，河南靈寶人，碩士研究生，研究方向：地方政府治理與績(jī)效評(píng)估。