鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展機理及對策

[摘 要]鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮的必然要求?；卩l(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)內(nèi)涵，結(jié)合“人地錢”要素分析，剖析兩者融合發(fā)展的內(nèi)在機理。受城鄉(xiāng)發(fā)展理念滯后、要素流動不暢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)、公共資源配置不合理等因素制約，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展水平不高。為此，要加強頂層設(shè)計與分類指導(dǎo)，建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的體制機制和政策體系，建設(shè)工農(nóng)互促全面融合的城鄉(xiāng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，全面提升鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展水平。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;新型城鎮(zhèn)化;融合發(fā)展;內(nèi)在機理;城鄉(xiāng)共榮

[中圖分類號]F323;F299.21[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）03-0043-06

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。一方面，經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%;另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生歷史性變革，城鄉(xiāng)差距不斷減小，農(nóng)民收入和生活水平明顯提高。2019年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值下降到2.64，年末農(nóng)村貧困人口減少至551萬人。在肯定成績的同時，也要清醒地認(rèn)識到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出。如：在城鎮(zhèn)化方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，2019年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有44.38%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率16.22個百分點;在鄉(xiāng)村方面，基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)艱巨，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然是現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)。2018年9月出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出要堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動;2019年4月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，要以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手。新時代如何促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展，以加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮，是當(dāng)前和今后一段時期需要研究的重大問題。

一、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的重要性

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化并不矛盾[1]，是互促共進(jìn)、相輔相成的關(guān)系[2]。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化只有融合發(fā)展，才能發(fā)揮更大的戰(zhàn)略作用，共同推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和全體人民共同富裕的必然要求。而城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。因此，在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，既要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;也要通過實施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快推進(jìn)人的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)現(xiàn)代化。通過“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”與“城鎮(zhèn)現(xiàn)代化”雙輪驅(qū)動、同步發(fā)展，加快推動現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力抓手

一方面，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人口、資金等要素進(jìn)一步向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象明顯;另一方面，城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用十分有限，工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”依然突出。此外，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化、社保等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平仍然存在明顯的差距。在實踐中通過推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)要素自由流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)普惠共享、基礎(chǔ)設(shè)施一體化等體制機制，才能重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走出一條具體中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路。

3.破解當(dāng)前社會主要矛盾的有效途徑

當(dāng)前，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展，將有效破解人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。一方面，隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，農(nóng)民工資性收入、經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入不斷增長，城鄉(xiāng)居民收入差距將會進(jìn)一步縮小;另一方面，隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等一體化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)居民將會享受到更健康的食品、更和諧的社會秩序、更高水平的公共服務(wù)、更豐富的文化產(chǎn)品、更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。廣大人民對美好生活的向往，將在兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展中逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。

二、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的機理分析

鄉(xiāng)村是具有自然、經(jīng)濟和文化特征的地域綜合體，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動的兩大主要空間。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略，盡管針對不同空間區(qū)域，但互為聯(lián)動、相互促進(jìn)，在本質(zhì)上具有一致性[3]。目前學(xué)術(shù)界從宏觀層面對鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展進(jìn)行了有益探索[4]，但由于鄉(xiāng)村振興作為“新戰(zhàn)略”提出時間較短，有關(guān)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的機理研究有待進(jìn)一步深化，以全面系統(tǒng)揭示兩者內(nèi)在關(guān)系。

1.鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)內(nèi)涵

黨的十八大以來，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移，但短期內(nèi)大量農(nóng)民將繼續(xù)生活在農(nóng)村的基本國情不會改變，農(nóng)民脫貧致富任務(wù)艱巨。鄉(xiāng)村振興是新時代黨中央國務(wù)院針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展到新階段而作出的重大決策部署，其優(yōu)先任務(wù)和戰(zhàn)略基礎(chǔ)是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，根本目標(biāo)是農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美和農(nóng)民富，總方針是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，其制度保障是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。同樣，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是黨中央國務(wù)院遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)到新階段而作出的重大決策部署，其以人為本、以推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”為核心，以高質(zhì)量發(fā)展為主線，以有序?qū)崿F(xiàn)市民化為首要任務(wù)，以城市群為主體形態(tài)，以改革創(chuàng)新為動力，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，并注重生態(tài)文明和歷史文化傳承。

由此可見，無論鄉(xiāng)村振興還是新型城鎮(zhèn)化，都堅持以“人”為核心。前者將維護農(nóng)民群眾根本利益，以提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感為出發(fā)點和落腳點;后者以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。在內(nèi)涵上，盡管空間主體、首要任務(wù)等方面存在差異，但兩大戰(zhàn)略都強調(diào)以人為本、強調(diào)遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、強調(diào)改革創(chuàng)新、強調(diào)協(xié)同發(fā)展。兩者根本目標(biāo)也是一致的，就是要實現(xiàn)全體人民共同富裕。

2.“人地錢”要素分析

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要抓好“人地錢”關(guān)鍵要素[5]，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、要素平等交換。同樣，破解“人地錢”要素瓶頸，也是新型城鎮(zhèn)化的核心問題，需要完善“人地錢”掛鉤制度設(shè)計[6]。2014年以來國家發(fā)展改革委開展的有關(guān)新型城鎮(zhèn)化試點工作，也是圍繞“人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出”的大邏輯展開。從要素流向來看，表面上鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化存在對“人地錢”要素流向的沖突;但在本質(zhì)上兩者具有一致性，即發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)“人地錢”等關(guān)鍵要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換（見圖1）。

在“人”的要素上，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要鼓勵農(nóng)村大學(xué)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，也要積極吸引有情懷的規(guī)劃、建筑、醫(yī)療等專業(yè)人才投身鄉(xiāng)村建設(shè);在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，則需要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在“地”的要素中，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要通過農(nóng)村土地制度改革和鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化，盤活農(nóng)村土地資源，既增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，也為城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地指標(biāo)和有效載體;在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，則需要合理控制開發(fā)邊界，集約高效布局，減少城鎮(zhèn)建設(shè)對耕地資源的侵占。在“錢”的要素中，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要財政持續(xù)投入，吸引各類金融機構(gòu)和社會資本共同參與;在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將繼續(xù)享有農(nóng)村集體資產(chǎn)的擁有權(quán)和收益分配權(quán)，實現(xiàn)帶資進(jìn)城。同時，“人”“地”“錢”三要素之間，也存在相互影響、相互制約的關(guān)系，如人地掛鉤、人錢掛鉤。同時，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以跨省域調(diào)劑，所得收益將為鄉(xiāng)村振興提供強有力的資金支持。

3.融合發(fā)展的內(nèi)在機理

圍繞上述“人地錢”要素分析，對照鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄?，對兩者內(nèi)在機理進(jìn)行系統(tǒng)剖析（見圖2）。在產(chǎn)業(yè)興旺方面，隨著發(fā)展質(zhì)量的提升，農(nóng)業(yè)既為城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活提供更多更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，也對農(nóng)機、農(nóng)藥、化肥、種業(yè)等農(nóng)資產(chǎn)品的需求進(jìn)一步加大，在某種程度上將倒逼城鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級;在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)市場競爭日趨激烈，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷拓展農(nóng)村市場，來自城鎮(zhèn)的資金、技術(shù)、人才、信息等要素和新型農(nóng)機、農(nóng)具等設(shè)備將為產(chǎn)業(yè)興旺提供支撐。在生態(tài)宜居方面，美麗鄉(xiāng)村既為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)屏障，也為城鄉(xiāng)居民提供豐富多樣的農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，如觀光農(nóng)業(yè)、游憩休閑、健康養(yǎng)生等;在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，隨著綠色城鎮(zhèn)的建設(shè)，主要污染物排放將持續(xù)減少，對鄉(xiāng)村環(huán)境的負(fù)面影響也會逐步減弱。同時，隨著治理新技術(shù)、新設(shè)備在鄉(xiāng)村的推廣運用，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的力度和效果將會明顯增強。在鄉(xiāng)風(fēng)文明方面，隨著農(nóng)村文化的繁榮興盛，農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與多元開放的現(xiàn)代城市文化相交融，將極大促進(jìn)文化多樣化和人文城鎮(zhèn)建設(shè);在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)文化輻射能力進(jìn)一步增強，將為農(nóng)村提供更多更好的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。在治理有效方面，隨著鄉(xiāng)村治理體系建立健全和治理能力提升，鄉(xiāng)村社會將更加充滿活力、和諧有序，為加強和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會治理提供良好的區(qū)域環(huán)境;在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)服務(wù)管理能力不斷提升，各類資源和服務(wù)逐步下沉。此外，高校畢業(yè)生、機關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部到村任職，也有利于強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。在生活富裕方面，隨著農(nóng)民收入增加和生活水平的提高，其消費需求將會明顯增強，進(jìn)城意愿和能力也會進(jìn)一步提升;在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)和道路、供水、供電、信息等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村不斷延伸，有助于提高農(nóng)村民生保障水平、優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，從而增強農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

三、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的制約因素

基于上述內(nèi)在機理，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的愿景，就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕、共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。對照此愿景，當(dāng)前存在以下制約因素，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展總體水平不高。

1.城鄉(xiāng)發(fā)展理念滯后

一方面，城鎮(zhèn)化仍處于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，市民化進(jìn)程滯后、土地粗放低效、“城市病”等問題仍然十分突出，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展“任重而道遠(yuǎn)”;另一方面，鄉(xiāng)村振興作為“新戰(zhàn)略”，國家層面也出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，但對其認(rèn)識仍有待進(jìn)一步深化。不少地區(qū)在編制地方規(guī)劃或方案時，仍將其作為傳統(tǒng)的新農(nóng)村建設(shè)。盡管《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要“促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)相比，其內(nèi)涵與外延都有很大的提升，是新農(nóng)村建設(shè)的“升級版”。因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的前期，由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尚未提出，在實踐中體現(xiàn)兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展的理念明顯不足。

2.城鄉(xiāng)要素流動不暢

城鄉(xiāng)要素能否自由流動，是評價鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展水平的重要指標(biāo)。從土地要素來看，2015年以來農(nóng)村“三塊地”試點改革取得了明顯的成績，但大多數(shù)地區(qū)閑置宅基地、閑置房屋和廢棄集體經(jīng)營性建設(shè)用地等“沉睡”資源尚未盤活。從人才要素來看，由于城鄉(xiāng)待遇、發(fā)展環(huán)境差距明顯，各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性不高;不少新生代農(nóng)民工寧可“漂”在城市，也不愿回鄉(xiāng)興業(yè)。從財政金融要素來看，財政投入總量與鄉(xiāng)村振興需求仍有差距，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等短板領(lǐng)域投入不夠;在金融服務(wù)上，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、抵押物少，金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”意識普遍不強、產(chǎn)品單一，貸款額度往往也較小。

3.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了顯著的成績，但農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是一項長期工作，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平仍然存在明顯的差異。一方面，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率普遍不高，農(nóng)產(chǎn)品相對過剩與短缺交替出現(xiàn)等問題[7]，短期內(nèi)難以解決;另一方面，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)育不足，規(guī)模小、品牌弱，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化滯后、發(fā)展不規(guī)范。同時，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平不高，特別是農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展滯后，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與銷售、餐飲、旅游等業(yè)態(tài)的融合，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低。此外，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展缺乏有效的空間載體?，F(xiàn)有的多數(shù)農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展粗放，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高;城鎮(zhèn)各類工業(yè)園區(qū)則與鄉(xiāng)村聯(lián)系較弱，農(nóng)民參與度低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的輻射帶動作用有限。

4.公共資源配置不合理

由于長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源配置不均衡。農(nóng)村校舍硬件設(shè)施落后，教師流失嚴(yán)重，教育水平明顯偏低;鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不健全，醫(yī)療設(shè)備滯后，醫(yī)護人員不足，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平;城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度仍然存在明顯差異。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，2018年全國農(nóng)村自來水普及率僅有81%，低于城市地區(qū)約17個百分點;衛(wèi)生廁所普及率只有60%，農(nóng)戶生活污水僅有30%得到處理;偏遠(yuǎn)地區(qū)道路等級低、質(zhì)量差，交通安全隱患多。城鄉(xiāng)公共資源配置不合理，直接影響農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，又制約著城鄉(xiāng)要素自由流動和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合的對策措施

當(dāng)前，我國進(jìn)入社會主義新時代，要圍繞鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)，加快構(gòu)建兩者融合發(fā)展的體制機制和政策體系[8]，促進(jìn)兩者高質(zhì)量融合發(fā)展，為城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興、全體人民共同富裕提供強有力的抓手。

1.加強頂層設(shè)計與分類指導(dǎo)

一是堅持整體謀劃，加強頂層設(shè)計。遵循鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，圍繞社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)目標(biāo)，結(jié)合全面建設(shè)小康社會之后鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢、新要求，在城鄉(xiāng)要素流動、公共服務(wù)資源配置、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、一二三產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域加快構(gòu)建兩者融合發(fā)展的體制機制和政策體系。要對《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實施情況進(jìn)行評估和總結(jié);盡快啟動新一輪鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制，并在指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重點任務(wù)等方面全面體現(xiàn)兩者融合發(fā)展理念，甚至可考慮將兩個規(guī)劃“合二為一”，即編制“城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃”。二是要因地制宜、分類施策?？紤]到區(qū)域的差異性和發(fā)展走勢分化特征，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化所處階段也不盡相同，因而鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展沒有固定的“模式”。要結(jié)合東、中、西部不同區(qū)域?qū)嶋H，進(jìn)一步細(xì)化發(fā)展導(dǎo)向，分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量融合發(fā)展。如東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，但鄉(xiāng)村振興的主體為本地農(nóng)民，與市民化的主體即非本地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，存在明顯“錯位”，需要妥善處理好兩大主體之間關(guān)系。三是試點示范。選擇一批基礎(chǔ)較好、條件成熟并具有代表性的地區(qū)，作為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展試點，賦予在城鄉(xiāng)要素流動、公共服務(wù)等領(lǐng)域先行先試的權(quán)利;通過先行先試，總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，從而“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、漸進(jìn)式推進(jìn)。在試點區(qū)域的選擇中，可優(yōu)先考慮已開展新型城鎮(zhèn)化試點的若干地區(qū)，以放大其前期試點的制度效應(yīng)。

2.建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的體制機制和政策體系

城鄉(xiāng)要素雙向自由流動，既是鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的基礎(chǔ)，也是最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的主要特征。要全面落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)“人地錢”等各類要素更多向鄉(xiāng)村流動。在人口要素上，要在切實維護好進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村既有權(quán)益的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建市民化成本多元化分擔(dān)機制，進(jìn)一步發(fā)揮“人地錢掛鉤”政策效能，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城意愿和能力，并提高遷入地政府推進(jìn)市民化進(jìn)程的積極性;通過制定財政、金融、稅收、社會保障、職稱評定、選拔聘用等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。要樹立“不求所有、但求所用，不求常在、但求常來”的人才觀，構(gòu)建城鄉(xiāng)人才共享和鄉(xiāng)村柔性引才機制，努力破解鄉(xiāng)村振興的人才瓶頸。在土地要素上，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，盤活用好農(nóng)村閑置土地，以資源優(yōu)勢吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村;要科學(xué)劃定“三線三區(qū)”，在嚴(yán)格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，改革土地管理制度并賦予省級政府更大用地自主權(quán)。在資金要素上，要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展多元化投入機制，積極發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用、加大各類金融支持力度，努力吸引更多社會資金投入;有序引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)之間的利益分配機制，切實維護農(nóng)民權(quán)益。

3.建設(shè)工農(nóng)互促全面融合的城鄉(xiāng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是持續(xù)提升城鄉(xiāng)居民生活水平、最終實現(xiàn)共同富裕的根本之策。一是建設(shè)城鄉(xiāng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。深化供給側(cè)改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，加快建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系。要增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的輻射帶動作用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣機制，加快物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、遙感等在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，全面提升農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新力。二是促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費升級新趨勢，以市場需求為導(dǎo)向，以“互聯(lián)網(wǎng)+”“生態(tài)+”“旅游+”為抓手，健全休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育發(fā)展機制，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，加快農(nóng)村新業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展[9]。三是搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。依托各類特色小鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)園區(qū)，提升綜合服務(wù)功能，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境，吸引城鄉(xiāng)人才、資金、技術(shù)等要素跨界配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合和集聚發(fā)展，打造各具特色的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

4.加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程

要圍繞農(nóng)民所關(guān)心的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、養(yǎng)老、出行等重大問題，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程。一是提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享并向鄉(xiāng)村傾斜;增強城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的輻射能力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室服務(wù)水平，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系;完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度。二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)城鎮(zhèn)重要市政公用設(shè)施向農(nóng)村延伸;構(gòu)建政府財政、企業(yè)投資、居民投入等相結(jié)合的分級分類投入機制，加強農(nóng)村地區(qū)交通、供水、供電、信息、垃圾、污水處理等設(shè)施建設(shè)和管護。

5.協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化

治理體系和治理能力直接關(guān)系到城鄉(xiāng)居民能否安居樂業(yè)、社會能否安定有序。2020年1月以來發(fā)生的新冠肺炎疫情，暴露出我國當(dāng)前城鄉(xiāng)治理仍然存在明顯短板。要全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，堅持“一盤棋”理念，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。一是強化城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，加快構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)治理體系和長效機制。二是創(chuàng)新和完善城鄉(xiāng)重大疫情防控舉措，健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和應(yīng)急物資保障體系，全面提高城鄉(xiāng)應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

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（責(zé)任編輯：李 萌）