檢察建議工作原則與機(jī)制完善

顧文虎 林清紅

檢察建議工作原則與機(jī)制完善

顧文虎1林清紅2

作為一項(xiàng)“實(shí)踐中的權(quán)力”，檢察建議工作還有很多方面亟待完善。在獲取現(xiàn)實(shí)社會(huì)認(rèn)可和支持、優(yōu)化工作環(huán)境的同時(shí)，特別要重視權(quán)力本身的系統(tǒng)運(yùn)作和具體實(shí)施①?gòu)堉禽x：《檢察權(quán)研究》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第231頁(yè)。的認(rèn)真研究。在此過程中，工作機(jī)制無疑居于一種基礎(chǔ)性的地位。就工作機(jī)制而言，應(yīng)當(dāng)在基本原則的指導(dǎo)下，從功能導(dǎo)向、組織運(yùn)行、管理協(xié)調(diào)、落實(shí)推進(jìn)等方面加以立體化的完善，形成完整的檢察建議工作系統(tǒng)。這四項(xiàng)工作機(jī)制相互交織、相輔相成。其中，功能導(dǎo)向機(jī)制是前提、組織運(yùn)行機(jī)制是核心、管理協(xié)調(diào)機(jī)制是根本、落實(shí)推進(jìn)機(jī)制是保障，統(tǒng)一于法律監(jiān)督的內(nèi)在需求之中。

一、檢察建議工作基本原則

（一）法治化

提出檢察建議，必須基于法律視角，建立在對(duì)法律的專業(yè)解讀和分析上。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案實(shí)踐詮釋法律進(jìn)而提出檢察建議，能在監(jiān)督制約權(quán)力、解決矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序、引導(dǎo)民眾行為等方面發(fā)揮積極的作用。堅(jiān)持法治化原則，就是要重視對(duì)被建議單位存在問題的闡釋，尤其要指出該問題不符合哪項(xiàng)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定。如果檢察建議對(duì)現(xiàn)有問題及其管理風(fēng)險(xiǎn)的剖析缺乏專業(yè)的法律視角，不能提出具有建設(shè)性的專業(yè)意見和建議，就會(huì)弱化甚至喪失檢察建議本應(yīng)具有的功能，甚至引發(fā)被建議單位的心理抵觸。

（二）導(dǎo)向性

發(fā)現(xiàn)問題是檢察建議工作的開端。根據(jù)司法實(shí)踐，這一環(huán)節(jié)主要與檢察機(jī)關(guān)具體案件的辦理緊密相關(guān)。檢察建議的問題往往是在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)介入相關(guān)的社會(huì)管理活動(dòng)，通過對(duì)被建議單位相關(guān)制度的審查或?qū)Ρ唤ㄗh人員違法行為的調(diào)查，警示其現(xiàn)存漏洞可能發(fā)生的危害結(jié)果，解釋相關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)被建議單位或個(gè)人在危害結(jié)果發(fā)生之前自覺主動(dòng)地進(jìn)行整改。作為一種建議性的國(guó)家權(quán)力，檢察建議最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施，完善相關(guān)單位的管理運(yùn)行機(jī)制，減少和避免犯罪行為發(fā)生，引導(dǎo)公眾正確的法律思維。要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須保證檢察建議高質(zhì)量、有分量，具有針對(duì)性和可行性。

（三）有限性

任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有其邊界和限度，無限擴(kuò)張的權(quán)力不僅僅會(huì)侵犯其他權(quán)力的行使，也會(huì)使該權(quán)力自身陷入腐敗的深淵。雖然檢察建議是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的必然延伸，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理也起到了不可忽視的作用。但是，檢察建議必須在一個(gè)“度”內(nèi)進(jìn)行，遵循檢察工作規(guī)律、遵守法律規(guī)定，不能超越檢察權(quán)的應(yīng)有之義；同時(shí)，還要充分考慮檢察工作本身的局限性，做到不缺位、不錯(cuò)位、不越位。尤其在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循各司其職、各負(fù)其責(zé)的社會(huì)運(yùn)行原則，決不能利用檢察建議隨意干涉其他單位的正常運(yùn)行。檢察建議所涉及的社會(huì)管理事務(wù)應(yīng)當(dāng)緊扣法律監(jiān)督主題，決不能事無巨細(xì)的制發(fā)檢察建議。

（四）一體化

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門在履行職責(zé)過程中，都能行使檢察建議權(quán)。由于各個(gè)部門所處的工作環(huán)節(jié)不同，制發(fā)檢察建議的視角也會(huì)有較大差異。這種多樣性和分散性，使得檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議的過程中可能對(duì)一些共性問題無法及時(shí)總結(jié)和歸納，無法形成對(duì)類似問題的系統(tǒng)性檢察建議報(bào)告。因此，在檢察建議工作中，特別要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、同級(jí)之間、內(nèi)部各部門之間相互配合，協(xié)調(diào)一致。各部門在堅(jiān)持職能分工的同時(shí)，要加強(qiáng)信息互通、配合銜接，對(duì)某些重大的檢察建議共同制發(fā)，形成工作合力、放大工作效應(yīng)，防止工作延誤和脫節(jié)。特別是在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間，應(yīng)當(dāng)突出整體性、統(tǒng)一性，發(fā)揮憲法所賦予檢察機(jī)關(guān)的體制優(yōu)勢(shì)和整體效力。對(duì)于一些事關(guān)全局、具有重大影響的檢察建議，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并以上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的名義制發(fā)。唯有如此，才能提高檢察建議工作的績(jī)效。

二、檢察建議工作功能導(dǎo)向機(jī)制

檢察權(quán)具有牽引性。①陳輻寬：《檢察視域中社會(huì)管理創(chuàng)新的新思考》，《政治與法律》2011年第8期。作為檢察權(quán)重要組成部分的檢察建議權(quán)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的認(rèn)可和支持，必須強(qiáng)化檢察建議自身的示范性和引領(lǐng)性。目前，重點(diǎn)要建立、健全和強(qiáng)化：

（一）理念先導(dǎo)制度

理念時(shí)時(shí)刻刻影響和支配著我們的檢察實(shí)踐。發(fā)揮檢察建議在強(qiáng)化法律監(jiān)督、為社會(huì)發(fā)展提供法治保障中的職能作用，實(shí)現(xiàn)其糾錯(cuò)、整改、預(yù)防和引導(dǎo)等預(yù)設(shè)功能，離不開理念的轉(zhuǎn)變。理性是法律的精神實(shí)質(zhì)，也應(yīng)當(dāng)是我們檢察人員的內(nèi)在秉性。②唐元高、征漢年：《執(zhí)法新理念的哲學(xué)思考》，《檢察日?qǐng)?bào)》2009年9月18日。理性注重科學(xué)、邏輯、權(quán)衡和現(xiàn)實(shí)。開展檢察建議工作，特別需要我們?cè)诶硇运季S和判斷的基礎(chǔ)上，作出具體的理解和把握。簡(jiǎn)言之，對(duì)可發(fā)可不發(fā)、為考核而發(fā)的檢察建議要堅(jiān)決不發(fā)；對(duì)分析不深、對(duì)策研究不透的檢察建議要視情緩發(fā)；對(duì)有發(fā)掘價(jià)值、需多方協(xié)同的檢察建議應(yīng)加強(qiáng)整合協(xié)調(diào)。

（二）分類引導(dǎo)制度

分類引導(dǎo)的目的，在于區(qū)分不同類別檢察建議的適用范圍。檢察機(jī)關(guān)的具體職能大體上可分為參與訴訟活動(dòng)和參與社會(huì)管理兩大類。據(jù)此，檢察建議可以被區(qū)分為涉訴程序類檢察建議和非訴監(jiān)管類檢察建議兩個(gè)大的類別。

1.涉訴程序類檢察建議

主要是檢察機(jī)關(guān)在履行訴訟職能活動(dòng)中，與偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)形成的一種制約關(guān)系。此類檢察建議的直接目的是矯正訴訟程序中的不正當(dāng)行為，保證訴訟程序的正當(dāng)性，并且以糾正違法通知書等剛性手段作為檢察建議落實(shí)的后盾。涉訴程序類檢察建議包括民事再審檢察建議和監(jiān)督司法行為規(guī)范檢察建議兩種。就再審檢察建議而言，主要是依據(jù)修改后《民事訴訟法》第208條、第209條的規(guī)定，對(duì)符合法定情形條件的案件，以再審檢察建議的方式予以糾正。就監(jiān)督司法行為規(guī)范檢察建議而言，主要是檢察機(jī)關(guān)在對(duì)刑事訴訟活動(dòng)中的偵查、羈押、審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，發(fā)現(xiàn)辦案機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)的活動(dòng)存在執(zhí)法不規(guī)范等問題，通過檢察建議的方式督促相關(guān)部門進(jìn)行整改的一種工作方式。如發(fā)現(xiàn)刑罰執(zhí)行活動(dòng)中存在執(zhí)法不規(guī)范等可能導(dǎo)致執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性問題的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議。①參見《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》第50條、《人民檢察院看守所檢察辦法》第44條的規(guī)定。

2.非訴監(jiān)管類檢察建議

主要是檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)管理過程中，為了維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，對(duì)法律實(shí)施過程中出現(xiàn)的違法情況，及時(shí)提出糾正和改進(jìn)的建議。此類檢察建議可以進(jìn)一步細(xì)分為參與社會(huì)治安綜合治理類檢察建議、行政執(zhí)法監(jiān)督類檢察建議以及參與社會(huì)管理類檢察建議。其中，參與社會(huì)治安綜合治理類檢察建議是針對(duì)案發(fā)單位管理上的漏洞，建議其堵漏建制，加強(qiáng)預(yù)防；行政執(zhí)法監(jiān)督類檢察建議是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理中不執(zhí)行或者錯(cuò)誤執(zhí)行法律的情況向其提出檢察建議，建議糾正；參與社會(huì)管理類檢察建議是為促進(jìn)社會(huì)和諧，化解社會(huì)矛盾，向有關(guān)部門提出完善社會(huì)管理的建議。

（三）示范引領(lǐng)制度

《檢察官法》第33條明確規(guī)定，對(duì)提出檢察建議效果顯著的檢察官，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)此，可在全市范圍內(nèi)，每年對(duì)檢察建議工作集中開展一次評(píng)先推優(yōu)、總結(jié)講評(píng)活動(dòng)，對(duì)優(yōu)秀檢察建議書和檢察建議工作先進(jìn)集體進(jìn)行評(píng)選表彰，以營(yíng)造創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的良好氛圍。同時(shí)，對(duì)具有典型性、精品化的檢察建議，要充分依托市檢察院檢委會(huì)專項(xiàng)通報(bào)、綜合信息平臺(tái)等方式，為全市檢察機(jī)關(guān)提供借鑒參考，以進(jìn)一步發(fā)揮典范作用。

三、檢察建議工作組織運(yùn)行機(jī)制

檢察建議工作組織運(yùn)行機(jī)制，主要涉及規(guī)范建議程序、確保建議質(zhì)量、增強(qiáng)建議效果等方面制度內(nèi)容。目前，重點(diǎn)要建立、健全和強(qiáng)化：

（一）問題分層發(fā)現(xiàn)制度

好的檢察建議，首先在于提出發(fā)現(xiàn)問題。結(jié)合檢察工作實(shí)踐，需要區(qū)分四個(gè)不同層面。一是一線辦案人員，要側(cè)重在個(gè)案辦理中分析發(fā)現(xiàn)問題。重點(diǎn)分析相關(guān)單位工作中有無漏洞，能否避免；相關(guān)事項(xiàng)制度上有無缺陷，能否補(bǔ)救。二是部門負(fù)責(zé)人，要側(cè)重在類案積累中梳理提煉問題。針對(duì)犯罪類型、發(fā)案區(qū)域、作案手段等集中的階段性、區(qū)域性犯罪情況，找尋規(guī)律性的問題。三是案件管理部門，要側(cè)重在數(shù)據(jù)分析中歸納整理問題。案件管理部門依托統(tǒng)計(jì)分析等職能優(yōu)勢(shì)，可以提高檢察建議工作的質(zhì)量和效率。四是研究室、辦公室等綜合部門，要側(cè)重在管理協(xié)調(diào)中捕捉重點(diǎn)問題，使檢察建議內(nèi)容更深刻、更全面。

（二）重大建議立項(xiàng)制度

在落實(shí)檢察建議分類、分級(jí)制發(fā)，實(shí)行繁簡(jiǎn)分流的同時(shí)，需要聚焦重大檢察建議?？煽紤]對(duì)具有典型意義、社會(huì)影響較大等情形的案件或需要開展系統(tǒng)、專項(xiàng)預(yù)防的案件，在制發(fā)檢察建議前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過必要的立項(xiàng)審批程序。具體以《立項(xiàng)報(bào)告》的形式予以體現(xiàn)，內(nèi)容包括：一是基本案情。如犯罪嫌疑人的基本情況、案件基本事實(shí)等。二是立項(xiàng)理由。對(duì)于重大案件，應(yīng)敘述清楚案件的重大特性或?qū)ι鐣?huì)的影響程度；對(duì)于典型性的案件，應(yīng)敘述清楚行業(yè)或案發(fā)環(huán)節(jié)的典型性；還要初步揭示案件中暴露出來的問題，特別是由于制度、管理、機(jī)制或體制方面存在漏洞，進(jìn)而指出制發(fā)檢察建議書的必要性。三是工作計(jì)劃。寫明立項(xiàng)擬解決的主要問題、解決問題的重點(diǎn)和難點(diǎn)、解決問題的具體對(duì)策以及具體方法步驟等。四是預(yù)期效果。主要對(duì)檢察建議的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值進(jìn)行預(yù)判?！读㈨?xiàng)報(bào)告》應(yīng)經(jīng)所在部門負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。

（三）同步調(diào)查研究制度

在案件辦理過程中，對(duì)有可能制發(fā)檢察建議的，應(yīng)同步開展調(diào)查研究并形成相關(guān)報(bào)告，為分析研判積累素材。調(diào)研的內(nèi)容主要包括：對(duì)案件材料反映出來的問題進(jìn)行核實(shí)；主動(dòng)與涉案單位交換意見和看法，確定制發(fā)建議的必要性和可操作性；針對(duì)問題收集用以堵漏建制的規(guī)章制度和相關(guān)規(guī)范性材料；對(duì)于多發(fā)的案件，應(yīng)及時(shí)收集相關(guān)案例等。在此基礎(chǔ)上，對(duì)需要制發(fā)檢察建議的個(gè)案，辦案人員應(yīng)在案件審查終結(jié)報(bào)告中詳細(xì)注明調(diào)查研究階段的工作情況。對(duì)需要制發(fā)檢察建議書的類案，辦案人員一般應(yīng)選擇其中問題比較突出的典型案件，在案件審查終結(jié)報(bào)告中詳細(xì)注明調(diào)查研究階段的工作情況，涉及的其他案件應(yīng)在報(bào)告中簡(jiǎn)要說明。

（四）信息交流互動(dòng)制度

作為法律監(jiān)督權(quán)的自然延伸，檢察建議權(quán)的實(shí)現(xiàn)也必須通過與被建議單位的聯(lián)系溝通來進(jìn)行。這里重點(diǎn)要把握好兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是在調(diào)查研究環(huán)節(jié)，可采取上門走訪、專題座談等方式就擬建議的問題與被建議單位充分交換意見，既便于取得理解、配合和支持，確保建議內(nèi)容的針對(duì)性，又可為日后督促整改做好鋪墊。二是在督促落實(shí)環(huán)節(jié)，通過加大交流、溝通力度，對(duì)建議措施落實(shí)、采納情況及落實(shí)中遇到的困難進(jìn)行考察，幫助被建議單位協(xié)調(diào)、解決相關(guān)問題，進(jìn)而提高被建議單位的參與意識(shí)，優(yōu)化檢察建議工作的社會(huì)氛圍。

（五）異議救濟(jì)處理制度

作為一項(xiàng)具有強(qiáng)制性的法定職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)接受強(qiáng)制力的對(duì)象提供一定的救濟(jì)途徑，以防止其成為國(guó)家強(qiáng)制力的受害者。①?gòu)埿拢骸秾?duì)完善檢察建議立法的實(shí)證思考》，《河北法學(xué)》2010年第11期?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》、《上海市人民檢察院檢察建議若干規(guī)定》中都未賦予被建議單位對(duì)檢察建議提出異議的權(quán)利。根據(jù)權(quán)力制約的原理，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)單位異議的權(quán)利，以便獲得救濟(jì)，維護(hù)自身合法權(quán)益。可在檢察建議中明確，如果被建議單位對(duì)檢察建議存有異議的，可在1個(gè)月回復(fù)期限內(nèi)提出書面意見，要求制發(fā)檢察建議的檢察機(jī)關(guān)另行指定辦案人員進(jìn)行復(fù)查。如果對(duì)復(fù)查結(jié)果仍有異議的，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。收到書面異議的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)作出回復(fù)，以彰顯檢察建議的公正性。

（六）公開宣告送達(dá)制度

為適應(yīng)修改后《刑訴法》對(duì)檢察執(zhí)法辦案方式提出的新要求，進(jìn)一步樹立司法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，可探索通過特定的儀式在特定的場(chǎng)所進(jìn)行公開宣告并送達(dá)檢察建議。②目前，在個(gè)別基層檢察院已嘗試設(shè)立法律監(jiān)督宣告室，向被建議單位公開宣告檢察建議書，便于增強(qiáng)司法的公信力。林中明：《以“看得見”的方式表達(dá)公平正義》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013年1月13日。在有條件的檢察機(jī)關(guān)可設(shè)立專門的法律監(jiān)督宣告室，確定專門的宣告人主持檢察建議公開宣告儀式。宣告儀式由檢察建議承辦部門和被建議單位代表參加，還可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、被建議單位上級(jí)主管部門相關(guān)人員或普通公民進(jìn)行旁聽監(jiān)督。在制度設(shè)計(jì)上，由四個(gè)基本環(huán)節(jié)組成：一是建議說明環(huán)節(jié)。由案件承辦部門說明檢察建議制作的緣由、依據(jù)、目的及調(diào)研的情況。二是建議宣告環(huán)節(jié)。由宣告人公開宣讀檢察建議書。三是當(dāng)面送達(dá)環(huán)節(jié)。由承辦人員填寫《送達(dá)回證》并交被建議單位代表簽收。四是聽取意見環(huán)節(jié)。被建議單位對(duì)檢察建議書發(fā)表意見。

四、檢察建議工作管理協(xié)調(diào)機(jī)制

檢察建議工作是一項(xiàng)整體性的工作，需要各方參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。既涉及檢察機(jī)關(guān)各部門之間的配合聯(lián)動(dòng)，又涉及上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，還涉及與相關(guān)單位的外部協(xié)作環(huán)境。目前，重點(diǎn)要建立、健全和強(qiáng)化：

（一）歸口管理制度

結(jié)合實(shí)踐做法，應(yīng)確立一個(gè)以研究室為主管、各業(yè)務(wù)部門為主體、綜合部門為協(xié)同的綜合管理制度。主要解決兩個(gè)問題：一是職能分工歸口。由研究室負(fù)責(zé)對(duì)檢察建議統(tǒng)一登記編號(hào)、上報(bào)備案、回復(fù)催辦和綜合分析，各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)檢察建議的制發(fā)、跟蹤落實(shí)、異議復(fù)查和網(wǎng)上信息錄入，案件管理部門負(fù)責(zé)送達(dá)檢察建議書、接收案發(fā)單位的回復(fù)和異議，辦公室負(fù)責(zé)院章使用，以實(shí)現(xiàn)日常管理的規(guī)范化。二是信息平臺(tái)管理歸口。上海檢察機(jī)關(guān)已于2010年8月率先啟用檢察建議文書信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)檢察建議文書信息的統(tǒng)一管理。在此過程中，研究室要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)信息錄入的管理。對(duì)制發(fā)的檢察建議及回復(fù)材料，督促業(yè)務(wù)部門及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地錄入；特別要加強(qiáng)逾期未回復(fù)檢察建議的提醒和催辦。同時(shí)，研究室要善于發(fā)現(xiàn)具有普遍性的問題，在更高的層面推動(dòng)一類問題的解決。

（二）聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度

開展檢察建議工作，檢察機(jī)關(guān)各部門之間既要各司其職、明確分工，又要統(tǒng)籌兼顧、團(tuán)結(jié)協(xié)作。一方面，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。一份好的檢察建議，往往需要經(jīng)歷素材挖掘、抽象歸納、分析論證等多個(gè)環(huán)節(jié)。這其中，辦案人員的優(yōu)勢(shì)在于能夠掌握“第一手”資料，但糾結(jié)于如何深化和“拔高”；而研究室的優(yōu)勢(shì)在于善于提煉歸納，但苦于沒有好的素材。實(shí)現(xiàn)兩者相得益彰，無疑是條捷徑?？煽紤]對(duì)重大檢察建議線索，由研究室會(huì)同業(yè)務(wù)部門共同確定調(diào)研重點(diǎn)、共同開展走訪座談、共同形成調(diào)研報(bào)告、共同提出建議方案，以提升建議效果。另一方面，要進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。隨著訴訟流程的推進(jìn)，某些案件制發(fā)檢察建議的切入點(diǎn)也在逐步深化或演變。到底在什么環(huán)節(jié)制發(fā)檢察建議、采取哪些跟進(jìn)的措施，需要有個(gè)通盤考慮，需要有個(gè)部門來進(jìn)行整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由研究室來具體承擔(dān)，提出整合制發(fā)、暫緩制發(fā)等建議，有利于充分發(fā)揮其綜合業(yè)務(wù)部門的職能定位，避免低水平、重復(fù)制發(fā)檢察建議。

（三）質(zhì)量管理制度

堅(jiān)持由研究室定期對(duì)檢察建議工作情況進(jìn)行綜合分析評(píng)估，提出加強(qiáng)和改進(jìn)檢察建議工作意見的做法。同時(shí)，還需要增設(shè)專人進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)。較為穩(wěn)妥的做法是，在檢察長(zhǎng)簽發(fā)前，由檢委會(huì)專職委員對(duì)檢察建議的文書格式、行文結(jié)構(gòu)、建議內(nèi)容等進(jìn)行審核。對(duì)其中質(zhì)量不高、分析不透的檢察建議，檢委會(huì)專職委員有權(quán)退回業(yè)務(wù)部門重新修改完善；對(duì)重大、有影響的檢察建議，由檢委會(huì)專職委員啟動(dòng)檢委會(huì)討論程序。這樣設(shè)計(jì)，既能發(fā)揮專職委員精通業(yè)務(wù)、相對(duì)超脫的地位優(yōu)勢(shì)，又避免了由其他內(nèi)設(shè)部門審核帶來的尷尬。

（四）上下一體制度

基于檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有必要充分發(fā)揮上下一體的制度優(yōu)勢(shì)。通常來說，檢察建議的制發(fā)有一個(gè)級(jí)別對(duì)等的問題。對(duì)于需要向上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)與被建議單位同級(jí)的上級(jí)人民檢察院制發(fā)。特別是對(duì)一些執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的事關(guān)社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾切身利益等一類問題、在較廣泛地區(qū)具有重大影響，需要制發(fā)檢察建議的，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并以上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的名義制發(fā)。同時(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)上報(bào)備案檢察建議的審查，發(fā)現(xiàn)確有不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者要求下級(jí)檢察院予以撤銷，并通知有關(guān)單位并做出書面說明。

（五）聯(lián)席會(huì)議制度

為營(yíng)造和諧的外部環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在與金融、證券、海關(guān)、煙草等行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)合作的過程中，通過聯(lián)席會(huì)議的形式加大交流、溝通力度，使有關(guān)主管部門對(duì)檢察建議的職能作用給予理解、配合、支持，從而在監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間建立起融洽和諧的工作關(guān)系，以利于檢察建議的落實(shí)。①?gòu)堁╂?、李?qiáng)：《檢察建議立法化問題研究》，《中國(guó)司法》2010年第2期。

五、檢察建議工作的落實(shí)推進(jìn)機(jī)制

一個(gè)完整的法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)由假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素構(gòu)成。目前我國(guó)法律和司法解釋中，對(duì)接受檢察建議機(jī)關(guān)或單位未予回復(fù)或落實(shí)檢察建議時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任沒有明確規(guī)定，這極大影響了檢察建議的效率和權(quán)威。①?gòu)埿拢骸秾?duì)完善檢察建議立法的實(shí)證思考》，《河北法學(xué)》2010年第11期。在現(xiàn)有法律框架下，可先從制度本身的優(yōu)化改良著手。目前，重點(diǎn)要建立、健全和強(qiáng)化：

（一）績(jī)效考核制度

績(jī)效考核的根本目的，就是通過考核等管理手段促進(jìn)績(jī)效的提高，保證既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。引入績(jī)效考核，應(yīng)以是否使工作成效最大化、是否有助于提高工作效率為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在檢察建議工作考核中，應(yīng)當(dāng)徹底摒棄單純重?cái)?shù)量和回復(fù)、輕質(zhì)量和功效的做法，以建議質(zhì)量、落實(shí)整改效果為考查重點(diǎn)，探索建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。具體評(píng)估指標(biāo)可參考：（1）是否符合法律文書的格式要求，適用對(duì)象、適用范圍是否準(zhǔn)確、審批程序是否規(guī)范；（2）制發(fā)檢察建議書前是否進(jìn)行了必要的調(diào)查研究，調(diào)研是否深入扎實(shí)，是否找準(zhǔn)了問題的癥結(jié)；（3）對(duì)問題原因的剖析是否準(zhǔn)確、具體，是否涵蓋了案件發(fā)生環(huán)節(jié)、制度程序、監(jiān)督管理等必要內(nèi)容，得出的結(jié)論是否客觀、真實(shí)；（4）能否對(duì)類案進(jìn)行實(shí)證分析，是否準(zhǔn)確揭示了犯罪規(guī)律；（5）提出的對(duì)策措施是否具有法律依據(jù)，是否具有操作性，能否促成被建議單位監(jiān)督機(jī)制的完善；（6）制發(fā)后的整改是否及時(shí)、成效是否明顯，能否用具體的工作績(jī)效來說明等；（7）文書是否條理清晰，表述準(zhǔn)確，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，行文嚴(yán)密，語言簡(jiǎn)練。力爭(zhēng)以綜合性的指標(biāo)，全面、立體考核檢察建議的工作質(zhì)量和社會(huì)效果。②上海市人民檢察院研究室：《檢察建議實(shí)施過程中存在的問題與對(duì)策》，《人民檢察》2008年第18期。同時(shí)，在具體方式上，還可考慮設(shè)立一種倒查機(jī)制。即對(duì)同一個(gè)案，若在檢察環(huán)節(jié)沒有制發(fā)檢察建議，事后發(fā)現(xiàn)法院在審判環(huán)節(jié)提出較高質(zhì)量司法建議的，可進(jìn)行相應(yīng)的倒查，重點(diǎn)查找在檢察環(huán)節(jié)是否存在制發(fā)檢察建議的工作點(diǎn)、是否采取了相應(yīng)的措施、沒有制發(fā)檢察建議的原因等問題，確保檢察建議不留死角。

（二）抄報(bào)備案制度

設(shè)立抄報(bào)備案的目的，在于引起上級(jí)主管部門的重視，督促檢察建議落實(shí)。結(jié)合司法實(shí)踐，需要對(duì)抄送備案的范圍和具體方式實(shí)現(xiàn)分級(jí)細(xì)化。對(duì)涉及行政機(jī)關(guān)改進(jìn)管理方面的檢察建議，應(yīng)向同級(jí)人大常委會(huì)備案，以利于人大對(duì)被建議單位采納檢察建議情況的了解和督促。對(duì)辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上具有普遍性的問題，在向涉案單位制發(fā)檢察建議書的同時(shí)，應(yīng)向被建議單位的上級(jí)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行通報(bào)。為保證抄送檢察建議的慎重和有效，應(yīng)實(shí)行上提一級(jí)制度。即下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議時(shí)，如認(rèn)為有必要抄送被建議單位上級(jí)主管機(jī)關(guān)或行業(yè)協(xié)會(huì)的，可以在檢察建議備案時(shí)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察建議管理部門提出，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)也可以根據(jù)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察建議備案情況自行決定抄送，抄送可以制發(fā)公函的形式進(jìn)行。③王朋：《檢察建議的屬性與機(jī)制保障》，《人民檢察》2011年第9期。

（三）適度公開制度

公開檢察建議的目的，在于讓社會(huì)公眾在了解、理解和監(jiān)督檢察活動(dòng)的基礎(chǔ)上，增進(jìn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)，促進(jìn)檢察公信力的提升，④張智輝：《中國(guó)檢察》（第15卷），北京大學(xué)出版社2007年版，第87頁(yè)。進(jìn)而通過媒體輿論督促被建議單位積極落實(shí)整改措施。當(dāng)然，公開是需要適度把握和篩選的。目前，可對(duì)兩類檢察建議試行公開。一類是涉及保護(hù)公眾利益、安全和弱勢(shì)群體利益的檢察建議，⑤姜偉、楊雋：《檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較》，《政治與法律》2010年第10期。另外一類是涉及被建議單位不予回復(fù)、落實(shí)的重大檢察建議。如果檢察建議涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行保密處理。適度公開可考慮三種方式：一是發(fā)布檢察建議年度工作報(bào)告。檢察機(jī)關(guān)將每一年度制發(fā)的具有代表性的檢察建議、產(chǎn)生良好社會(huì)影響的檢察建議以及未達(dá)到建議效果的檢察建議進(jìn)行整理，通過經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，歸納出檢察建議工作的成效、出現(xiàn)的問題與不足以及未來的完善構(gòu)想。二是依托檢察系統(tǒng)的官方網(wǎng)站予以公開。對(duì)不涉密檢察建議書進(jìn)行公告，便于社會(huì)公眾了解檢察建議書的內(nèi)容和功效，增加社會(huì)公眾對(duì)于檢察建議工作的接受程度。通過社會(huì)公眾對(duì)于檢察建議書的閱覽，增加檢察機(jī)關(guān)工作人員的工作責(zé)任心，提高工作人員對(duì)檢察建議工作的重視程度。三是借助檢察微博等新興媒體予以公開。重點(diǎn)公開檢察建議工作的做法及成效，加強(qiáng)與網(wǎng)民、同行之間的交流，完善檢察建議工作。

（四）專項(xiàng)報(bào)告制度

為推動(dòng)人大對(duì)檢察建議工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，檢察機(jī)關(guān)可以將每年檢察建議的具體執(zhí)法情況、回復(fù)情況、工作中獲得的成績(jī)和存在的不足等問題制作檢察建議工作專項(xiàng)報(bào)告，向本級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行匯報(bào)，為人大常委會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督的專門程序提供輔助。專項(xiàng)匯報(bào)有利于向權(quán)力機(jī)關(guān)充分展示檢察建議工作全貌，借助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)威，順利協(xié)調(diào)不同部門、不同地方的工作關(guān)系，努力構(gòu)建寬松的執(zhí)法環(huán)境，有利于為充分發(fā)揮檢察建議的功能價(jià)值、創(chuàng)造出良好的執(zhí)法氛圍和有利的社會(huì)條件。①劉鐵流：《檢察機(jī)關(guān)檢察建議實(shí)施情況調(diào)研》，《人民檢察》2011年第2期。

（五）專家咨詢制度

檢察機(jī)關(guān)辦理的案件包括社會(huì)各個(gè)行業(yè)，面對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的問題，檢察干警的專業(yè)知識(shí)在深度和廣度上與專業(yè)人員相比都存在差距，在提出檢察建議時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的尷尬。因此，建立檢察建議專家咨詢機(jī)制是順應(yīng)形勢(shì)的要求，充分利用行業(yè)系統(tǒng)專業(yè)人士的知識(shí)，幫助檢察建議找準(zhǔn)“病灶”，開出良方，拿出切實(shí)可行的對(duì)策，提升檢察建議的質(zhì)量?？梢栽趥€(gè)別案件中實(shí)行與行業(yè)專家、行業(yè)系統(tǒng)人士溝通聯(lián)系，解決相應(yīng)的專業(yè)問題，提高檢察建議的專業(yè)化水平。

1.上海市靜安區(qū)人民政府；2.上海市靜安區(qū)人民檢察院