我國主訴檢察官制度再思考

楊 安 陸 旭

我國主訴檢察官制度再思考

楊 安1陸 旭2

一、主訴檢察官制度的內(nèi)涵及時代意義

主訴檢察官辦案責任制是指在檢察長領導下，在審查起訴部門實行的主訴檢察官依法相對獨立地辦理案件并承擔相應責任的檢察官辦案制度，是針對以往“由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的內(nèi)部工作機制的改革。這項辦案責任制的改革實際上是對檢察權的重新配置，是對公訴權在案件承辦人、主訴檢察官、公訴部門行政負責人及檢察長（檢察委員會）等不同主體之間的重新分配，因而涉及到檢察官的選任、職責、監(jiān)督、考核、獎懲等方方面面內(nèi)容，而不僅僅局限于辦案責任制，因此稱為“主訴檢察官制度”更具有全面性、合理性。

20世紀90年代，最高人民檢察院“試水”主訴檢察官制度既是對檢察理論深入研究的成果，又是為了適應新的訴訟形勢對公訴工作提出的要求。①1997年1月1日，修訂后的《刑事訴訟法》生效，此次修改對庭審方式做了重大修改，強化了庭審控辯成分，對公訴人在法庭上的活動提出了更高的要求，以及一系列訴訟制度也相應發(fā)生了變化。因此，主訴檢察官制度在提高辦案效率和提升辦案效果、培養(yǎng)業(yè)務骨干和訴訟精英以及克服檢察一體制的弊端等方面具有顯著效果，特別是在修改后的《刑事訴訟法》生效施行及高檢院進行各項檢察制度改革的背景下愈發(fā)顯示出強勁的制度優(yōu)越性，它不僅是一種辦案方式的改進，還是人事和管理體制的重大變革，是我國當下司法體制改革的題中之義。

首先，它符合公訴工作改革的需求。2013年1月1日，修改后的《刑事訴訟法》生效施行，新刑事訴訟法對公訴工作做出了很多重大改革。例如，為了進一步提高庭審的質(zhì)量和效率，規(guī)定了庭前會議制度，突出了庭審的針對性和控辯性；又如，擴大了簡易程序的適用范圍的同時規(guī)定適用簡易程序?qū)徖淼墓V案件，人民檢察院應當派員出席法庭。這個規(guī)定必然會增加檢察機關出庭公訴的負擔，加劇公訴部門案多人少的矛盾。再如，雖然為清晰界定各項不同的司法權能的界限，防止角色混同，在刑事訴訟法修改過程中，沒有將檢察機關提前介入偵查活動引導偵查取證明確寫入立法，但是該項創(chuàng)新嘗試因能夠極大地提高追訴犯罪的有效性而在司法實踐中被廣泛應用。上述公訴工作改革不僅為公訴工作帶來了挑戰(zhàn)，同時也為主訴檢察官制度的進一步深化發(fā)展提供了機遇，所以只有突出主訴檢察官的地位和作用，發(fā)揮主訴檢察官的能動性，結合主訴檢察制度的放權，使主訴檢察官具有更強的司法屬性，各項改革相互作用、相互影響，才能最終建立以主訴檢察官辦案制度為核心的良性公訴體系，使主訴權得到充分行使。①張永會：《深化主訴檢察官辦案責任制度的思考》，《中國檢察官》2006年第6期，第46頁。

其次，主訴檢察官制度符合分類管理的檢察人事制度改革的要求。分類管理的人事制度改革是高檢院在全國各級檢察機關中推行的改革措施，其基本思路是將檢察人員分為檢察官、檢察事務官和檢察行政人員?？梢?，主訴檢察官制度與分類管理改革具有異曲同工之效，對主訴檢察官賦予類似于行政領導職位的業(yè)務職權與待遇，并進行等級化管理，將有效解決大量優(yōu)秀主訴檢察官流失問題，疏通其上升晉級空間，提供動力激勵機制。

最后，主訴檢察官制度符合檢察機關內(nèi)部機構改革的需求。近年來，在最高檢的大力推行下，全國各級檢察機關逐步建立了案件管理中心。案件管理中心，是檢察權順應司法改革潮流，進行自我完善的內(nèi)在要求，是檢察機關重新審視案件管理性質(zhì)及職能作用的必然產(chǎn)物。②戴景田、張文娟：《檢察機關案件管理中心論要》，《人民檢察》2009年第18期，第13頁。公訴權是檢察權的重要內(nèi)容，當然應當具有檢察權的司法屬性，然而在公訴權行使的過程中卻受到行政權的過度干預，如分案權、考核權、監(jiān)督權都由行政領導行使，既有違公訴權的本質(zhì)屬性也不利于訴訟公正和效率。為此，案件管理中心便應運而生。反之，案件管理中心的設立也將有效地解決了放權主訴檢察官后監(jiān)督缺位等問題，將更有利于主訴檢察官制度的進一步發(fā)展。今后可以將對主訴檢察官及其他業(yè)務人員的辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量的考核交由案件管理部門進行，由其對公訴相關業(yè)務活動進行集中統(tǒng)一管理。例如，公訴部門受理的全部案件必須經(jīng)案件管理中心登記后直接移送主訴檢察官辦理；主訴檢察官作出的決定，也由案件管理中心登記后，移送偵查機關或?qū)徟袡C關，對案件實行全程、動態(tài)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。如此，主訴檢察官制度與案件管理制度相輔相成，既達到規(guī)范案件辦理流程，提高案件質(zhì)量的效果，又達到減輕公訴人員負擔，提高辦案效率及強化對主訴檢察官監(jiān)督考核的效果。

二、主訴檢察官制度實施的現(xiàn)狀及存在的問題

主訴檢察官制度從產(chǎn)生、發(fā)展直至今天已有10余年時間，這一曾經(jīng)備受矚目的公訴改革措施如今卻有偃旗息鼓之趨?？陀^分析十多年來影響和制約主訴檢察官制度有效運行的主要問題和原因，既有制度層面的原因，又有落實層面的因素；既有檢察人員主觀認識原因，又有各級檢察機關所面臨的客觀困難所造成的。具體而言，包括以下問題：

（一）對主訴檢察官制度性質(zhì)認識不到位

從目前來看，在主訴檢察官施行過程中存在兩種較為片面的認識。一是認為主訴檢察官制度只是一種辦案方式的更新?lián)Q代，并不涉及人事和管理體制的重大變更。因此，很多檢察機關只是在案件處理上增加主訴檢察官的角色和工作環(huán)節(jié)而已，在人員管理和業(yè)務操作上依舊是行政管理的老路子。二是認為主訴檢察官制度是為了將錯案責任制落實到個人而產(chǎn)生的，因此比較強調(diào)主訴檢察官的責任承擔而在權力設置上有所不足，難以發(fā)揮主訴檢察官的作用，卻使其行使職權層層受限、步步受阻。

（二）主訴檢察官的法律地位缺乏立法支持

在我國現(xiàn)行法律中卻找不到依法進行主訴檢察官制度改革及實行主訴檢察官制度的依據(jù)。例如，《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》和《檢察官法》等相關法律中均沒有關于主訴檢察官的規(guī)定。易言之，主訴檢察官制度從產(chǎn)生之初直至當下一直面臨著“合法性危機”。因此，在主訴檢察官制度施行的過程中很多問題便無法可依。例如，各地檢察機關在實施主訴檢察官制度時，將很多在《刑事訴訟法》中規(guī)定為由檢察長行使的權力賦予主訴檢察官，這樣規(guī)定是否合法，顯然也缺乏法律依據(jù)。特別是，修改后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條明確規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。這一規(guī)定，將決定權集中賦予檢察長和檢察委員會，同時賦予中層領導——處（科）長以案件審核權，這與目前推行的主訴檢察官制改革是相沖突的。①彭真軍、黃鵬：《當前主訴檢察官制度改革中存在的問題和對策》，《當代法學》2002年第8期，第154頁。

（三）主訴檢察官權、責、利不統(tǒng)一

“衡量主訴制度在設計上是否科學、合理，在實踐操作上能否符合實務需要，關鍵還在于解決主訴權行使過程中權力配置是否得當，責任體制是否清晰明確以及是否建立了能夠更有效地促使主訴官公正執(zhí)法的保障機制和制約機制這兩大核心問題?！雹谕舻喜?、葉戈勝、黃剛：《主訴檢察官制度研究》，《廣西政法管理干部學院學報》2004年第4期，第49頁。而主訴檢察官制度在實踐中的突出問題恰恰表現(xiàn)在以上兩大方面，即權、責、利的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)。

首先，主訴檢察官的職權有限，難以“名實相副”。原最高人民檢察院檢察長韓杼濱曾指出：“實行主訴檢察官制度要打破過去用行政辦法管理司法工作的舊模式，沖破集體討論、集體負責的舊框框，形成主訴檢察官為主要責任人，責權統(tǒng)一的新的辦案工作機制?！雹埸S偉：《我國主訴檢察官制度研究》，蘇州大學碩士學位論文（2006年），第26頁。因此，實施主訴檢察官制度就要大膽合理地放權，在公訴部門形成以主訴檢察官為核心的業(yè)務權力中心。然而，在司法實踐中，大部分檢察機關不敢放權，主訴檢察官仍然只享有證據(jù)審查、提訊犯罪嫌疑人、傳喚證人、支持公訴等基本職權。主訴檢察官只停留在“頭銜”上而已?？梢?，主訴檢察官制度實施至今，仍然沒有真正實現(xiàn)當初的制度設想，放權于主訴檢察官仍然沒有真正兌現(xiàn)。

其次，由于本制度是想賦予主訴檢察官更大的案件決定權，同時本著權責統(tǒng)一的原則也對主訴檢察官規(guī)定了更加嚴格的責任，在享有權力同時承擔責任本無可厚非，但是當制度設計的權力沒有兌現(xiàn)，放權因為濫權的憂慮而被領導自覺不自覺的不斷架空時，相應的責任承擔便顯得過于嚴苛。

最后，也是一個十分無奈的問題，便是制度設計的主訴檢察官的待遇無法保障，客觀上影響了主訴檢察官們的工作熱情，阻礙了該項改革的進程。在實行主訴檢察官制度之初，各地檢察機關無一例外地規(guī)定對主訴檢察官在職務晉升上優(yōu)先考慮，提高薪金待遇等等，然而經(jīng)過10余年的實踐，這些利益激勵措施要么根本沒有實施，要么只實施一段時間后中斷，要么只是象征性地實施一部分。這與主訴檢察官制度的初衷背道而馳，與主訴檢察官們的工作量明顯不成比例。以天津市北辰區(qū)公訴科實際為例（如圖1、2所示），2012年該院主訴檢察官人均辦案數(shù)為68件，如果以250天為工作日計算，相當于每3.7天就要辦結一個案件，此外還要對助手所辦案件進行指導監(jiān)督，主訴檢察官的巨大工作量可見一斑。

圖1 天津市北辰區(qū)檢察院近五年案件量與辦案人數(shù)對比

圖2 天津市北辰區(qū)檢察院2012年度主訴檢察官辦案數(shù)量統(tǒng)計

另一方面，主訴檢察官制度在各地檢察機關中多是在起訴部門實施，對主訴檢察官在職位晉升上的優(yōu)先安排由于缺乏人事部門的支持而顯得難以操作，如果僅在起訴部門優(yōu)先考慮，還是遠遠不夠的。此外，就主訴檢察官的職級待遇而言，存在著主訴檢察官職級與行政級別掛不上鉤的問題，由于主訴檢察官并沒有像檢察員、助理檢察員一樣成為正式的職級考核序列，因此在地位與待遇上難以得到實質(zhì)惠利，從而造成大量優(yōu)秀主訴人才的流失。（如圖3所示）

圖3 天津市北辰區(qū)檢察院主訴檢察官流失情況

可見，主訴檢察官制度安排所預設的職位待遇因缺乏人事部門的配合而難以落實；薪酬待遇由于各地財政狀況不同而“冰火兩重天”，但大多數(shù)檢察機關的履行能力遠沒有達到合適的程度。與此對比，主訴檢察官的責任卻是非常明確，至少在規(guī)范層面得到很好落實，尤其是錯案追究制度成為懸掛于主訴檢察官頭上的“達摩克利斯之劍”，從而導致責權利嚴重不協(xié)調(diào)。根據(jù)“理性經(jīng)濟人”的理論，這使得主訴檢察官們選擇“趨利避害”，不得不逐事逐案請示匯報，從而避開權力責任的不對稱，又回到了原有的“三級審批”辦案機制，這便是影響主訴檢察官制度深入開展的主要原因。

（四）配套機制不完善

主訴檢察官制度是一項系統(tǒng)工程，對該制度的推行不能僅局限于辦案方式的改變上，也不能僅限于起訴部門內(nèi)部，而需要協(xié)調(diào)相關人事、財務等多部門，形成合力，建立健全完善的配套保障機制。而此前我們所構建的主訴檢察官制度過于“理想化”。例如，為最大限度地擺脫行政干預，規(guī)定部門負責人只有建議權和提交檢察委員會決定權；只有業(yè)務監(jiān)督權而無業(yè)務指令權。但是，起訴部門負責人仍然擁有分案權等許多事項的決定權。主訴檢察官在物質(zhì)保障、人員配備、業(yè)務培訓、考核評定等方面均受制于部門負責人，從而難以保持獨立。這種制度設計與實踐操作中的不協(xié)調(diào)側面表明主訴檢察官制度除在改革辦案機制的同時，還亟待完善職務晉升機制、選拔機制、辦案保障機制以及考核監(jiān)督機制等有關配套機制。

三、深化主訴檢察官制度改革的路徑

我國主訴檢察官制度改革采取的是自下而上的“試驗性”改革，其改革舉措是基層檢察機關在實踐中發(fā)現(xiàn)問題進而開始局部試點，最后為高檢院所認可并推廣開來。隨著改革的深入，高檢院開始全面介入改革，并陸續(xù)頒布了《工作方案》等綱領性文件指導改革。①陸文奕：《我國主訴檢察官辦案責任制改革與完善思考》，華東政法大學碩士學位論文（2008年），第15頁。這種穩(wěn)中求進的改革方式有利于制度的成熟與落實，可以避免因過大的變革帶來的不穩(wěn)定因素，但是同時也存在著缺乏高位立法支撐、改革權力受限的“先天不足”。結合10余年來的實踐情況，筆者認為主訴檢察官制度可以在以下幾個方面進行改革完善。

（一）優(yōu)化主訴檢察官辦案模式

主訴檢察官的辦案模式是其充分發(fā)揮作用的功能基礎。目前，全國各地檢察機關中實施的主訴制辦案模式有以下幾種：

1.搭檔模式

搭檔模式是指由主訴檢察官、事務檢察官和檢察書記官組成的案件辦理搭檔，其突出特點是“檢控分離”。主訴檢察官主要面對法庭，負責庭審活動；事務性檢察官以及檢察書記官主要負責提訊犯罪嫌疑人，審閱案件、制作筆錄、制作審結報告等事務性工作。這種辦案模式的優(yōu)點在于：第一，有利于主訴檢察官親自審查、親自出庭，提升庭審質(zhì)量；第二，主訴檢察官可以將大量案頭工作由其助手和書記員辦理，不為事務性工作所累，從而騰出時間和精力研究案件的定性和證據(jù)。同時這種模式也存在著不足之處：一是主訴檢察官不能保證親自提審，只負責庭審，不能保證案件質(zhì)量；二是在人員配備上，對人員數(shù)量要求較大，很多檢察機關難以保證配齊事務檢察官和書記員；三是不利于激發(fā)事務檢察官及書記員的工作積極性。

2.辦案小組模式

辦案小組模式是指以主訴檢察官為中心，對其配備助手。在公訴部門設置若干案件辦理小組。在辦案小組中，主訴檢察官和助手各自辦理一部分案件，包括出庭公訴，但主訴檢察官對辦案小組的全部案件擁有決定權，助手則對自己辦理案件的事實和證據(jù)負責。這種模式的優(yōu)點在于：人盡其責，參加辦理案件的人數(shù)多，辦案效率高，有利于培養(yǎng)助手的能力，調(diào)動其工作積極性。同樣，這種模式也存在缺點：一是主訴檢察官在自己辦案同時還要對助手辦理的案件進行審批、監(jiān)督，無形中加重了主訴檢察官的工作負擔，也難以保證審查的實質(zhì)性和有效性。二是這種模式中主訴檢察官有些類似于“小科長”，有重回“三級審批”模式之嫌。

3.雙軌制的模式

雙軌制的模式是指同時采取主訴檢察官辦案模式與三級審批辦案模式。實行雙軌制的情況一般分為兩種：一種是由于人員配備上，無法保證足夠數(shù)量的主訴檢察官，對無法與現(xiàn)有主訴檢察官組成辦案小組或搭檔的檢察人員辦理的案件實施雙軌制，這種情況是向主訴檢察官制度過渡的一種形式，常見于主訴檢察官制度試行的初期。另一種情況是由于一些案件案情復雜、社會影響較大，不僅要考慮案件處理的法律效果還要考慮社會效果，由主訴檢察官作決定不免出現(xiàn)了一些問題，影響案件質(zhì)量，因此需要適當恢復三級審批的辦案模式。對于不同階段、層次的案件承辦人采取不同的案件辦理模式，使兩種機制有機結合，良性發(fā)展。這種模式的優(yōu)點在于靈活，保證辦案效果；缺點在于對于模式的選擇過于隨意，行政色彩仍然較濃，此外也難于處理各相關主體之間的權利義務關系及責任承擔問題。

主訴檢察官制度應采取“一帶一”的辦案小組模式，即對每名主訴檢察官配備一名助手，助手的主要職責是協(xié)助主訴檢察官辦理案件，同時助手也可以辦理一些相對簡單的案件。采取這種模式是由全國基層檢察機關公訴部門的現(xiàn)狀所決定的。首先，經(jīng)過十余年的時間，各地基層檢察院已具有深化改革和繼續(xù)實施的實踐基礎和制度基礎。而基層檢察院案件量較多，但是重大、疑難案件相對較少，因此，采取辦案小組的模式較為合適。其次，目前全國各檢察機關中公訴部門業(yè)務人員的素質(zhì)相對較高，學歷層次較高，辦理案件較多，得到了充分的鍛煉，為其成為主訴檢察官提供了智力支持。最后，案多人少的矛盾決定辦案小組中的助手也要辦理案件，同時這也是出于激發(fā)其辦案積極性、責任心以及人才培養(yǎng)的考慮，但是如果助手過多，勢必又會加重主訴檢察官審核、把關助手案件的工作量。因此，原則上一名主訴檢察官只配備一名助手。

（二）協(xié)調(diào)主訴檢察官權責配置

意大利古典經(jīng)濟學家帕累托提出了有名的“二八效應”的概念，就是說，在任何一組東西中，抓住關鍵的20%就能產(chǎn)生80%的效果。該原理在主訴檢察官制度上同樣適用。協(xié)調(diào)主訴檢察官的權、責、利就是該制度那關鍵的20%。深刻分析主訴檢察官制度發(fā)展緩慢以及流失大量優(yōu)秀的主訴檢察官的原因就在于權、責、利的不統(tǒng)一，因此，合理配置主訴檢察官的權、責、利便成為重中之重。筆者擬將主訴檢察官設計為三級、二級、一級、特級四個等級，并且依次從小到大賦予其不同的職權。這種頗具特色的權力分配的合法性和合理性在于：

一方面,由于主訴檢察官在現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定，因此對于其權力來源必須有合法根據(jù)。對此存在兩種觀點：一種是檢察長授權說，認為主訴檢察官的權力是由對檢察院統(tǒng)一行使領導權的檢察長授予的。一種是法律授權說，認為主訴檢察官的權力是由法律直接規(guī)定的，這些權力從本質(zhì)上就應由主訴檢察官行使。筆者認為，第一種觀點較為可取。首先，對法律上無明文規(guī)定的主訴檢察官而言其權力顯然也不能來源于法律的授權；其次，檢察長授權說符合我國《人民檢察院組織法》、《檢察官法》的相關規(guī)定，與檢察長在檢察機關中的權力、地位相符合；再次，檢察長授權說契合了主訴檢察官的施行理念，即“放權主訴檢察官”，也就是說，主訴檢察官的權力是由檢察長下放的，檢察長也可以收回相應權力，這便保證了檢察長對主訴檢察官行使相應權力的控制。①楊楨：《主訴檢察官制度理論與實證研究》，中國社會科學院碩士學位論文（2012年），第5頁。最后，檢察長授權說順應了我國堅持的檢察一體制的整體原則。

另一方面,檢察長的授權保證了主訴檢察官在公訴活動中權力來源的合法性。而有合法來源的權力還必須予以正當配置才能既保證權力的有效實施又不會被濫用。因此，對各級主訴檢察官職權的配置還堅持以下三項原則：

1.合法性原則

合法性原則是指主訴檢察官行使權力，應當有法律依據(jù)，不能違反法律越權辦案。如果法律規(guī)定應由檢察長或者檢察委員會決定的事項不能僅由主訴檢察官決定。①龍宗智：《主訴檢察官的權力界定及其活動原則——三論主訴檢察官辦案責任制》，《人民檢察》2000年第3期，第9頁。實際上，賦予主訴檢察官職權也是可以找到現(xiàn)行法律上依據(jù)的，如修改后的《刑事訴訟法》第184條規(guī)定：“人民法院審理公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭支持公訴?！奔?，人民檢察院實行派員出庭制度，代表檢察院和檢察長行使檢察權。又如《檢察官法》第2、6、9條分別規(guī)定，檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員，其職權包括代表國家進行公訴，享有履行檢察官職責應當具有的職權和工作條件。以上規(guī)定確認了檢察官作為行使檢察權的主體，所以檢察長負責制與檢察官的相對獨立行使職權是并行不悖的。從另一方面來看，根據(jù)人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院獨立行使檢察權，而人民檢察院的司法活動應生動地體現(xiàn)在檢察官個體上，只有賦予主訴檢察官相對獨立的司法權，才能充分的顯示出獨立行使檢察權的深刻內(nèi)涵。②張永會：《深化主訴檢察官辦案責任制度的思考》，《中國檢察官》2006年第6期，第46頁。因此，可以說只要主訴檢察官職權的配置不違反法律的“硬性”規(guī)定即可。

2.合理性原則

合理性原則是指在目前條件下，可以由主訴檢察官獨立行使的職權都應該賦予，而現(xiàn)在暫不具備讓主訴檢察官獨立行使的職權，仍舊由檢察長或者部門領導行使的一種原則。③葛志偉：《論主訴檢察官的權力配置》，《華東政法學院學報》2002年第1期，第57頁。合理性原則的內(nèi)容主要是考慮某項權力所設計的事項的重要程度以及作出的決定的性質(zhì)，其宗旨是希望各地檢察機關結合自身實際、實事求是、因地制宜地配置主訴檢察官的權力。具體而言，在對主訴檢察官配置權力的時候要綜合考慮所涉事項是一般事項還是重大事項；所作出的決定是程序性決定還是實體性決定；認定的是事實問題還是法律問題；是簡單業(yè)務問題還是繁雜疑難問題等來決定是否要將該權力賦予主訴檢察官。

3.逐步放權原則

逐步放權原則是指主訴檢察官的權力范圍應隨著該項制度的不斷完善而日趨擴大，在主訴檢察官制度產(chǎn)生、發(fā)展的初期，由于各項配套制度還不健全、檢察機關及檢察人員的理念還未徹底轉(zhuǎn)變，主訴檢察官的權力不宜過大；而隨著改革的不斷深入以及該項制度的成熟和完善，主訴檢察官的職權應不斷擴充，最終達到除法律明文規(guī)定由檢察長和檢察委員會直接行使的之外，均由主訴檢察官獨立行使，并且檢察長、檢察委員會盡量不干預主訴檢察官工作。

對主訴檢察官的逐步放權是歷史的必然趨勢。主訴檢察官制度是源于基層檢察工作實踐的自發(fā)改革，是制度上的革新，是我國正在進行的司法改革的一部分?！八痉ǜ母锏纳顚觿右蛟谟诂F(xiàn)有法律制度在價值目標和技術層面上的諸多瑕疵，不能為法治秩序的建構提供充分的制度安排，這就決定了中國的司法改革必然要超越現(xiàn)有的法律之規(guī)定?！雹軐O謙：《檢察：理念、制度與改革》，法律出版社2004年版，第135頁。而司法改革的制度創(chuàng)新在很大程度上背離了現(xiàn)有的立法規(guī)定。這樣以完善立法、實現(xiàn)法治為目的的司法改革，卻反過來以一種“非法”的方式在運行，這不能不說是一個悖論，這被學者稱為司法改革的“合法性危機”⑤謝佑平：《中國司法改革的合法性危機》，《政治與法律》2002年第6期，第2頁。這種合法性危機普遍存在于中國社會的各種司法改革之中，這是由我國法治建設初級階段的特點決定的。我國司法制度的建設經(jīng)驗不足，有待于司法實踐的先行探索，先改革然后逐步進行制度完善便成為普遍性的改革做法。鑒于此，從長遠來看，既然是改革就不應滿足于對現(xiàn)有制度的縫縫補補，應該解放思想，大膽創(chuàng)新。①陳丹、路紅青：《主訴檢查制——司法獨立的另一種詮釋》，《國家檢察官學院學報》2002年第1期，第113頁。

四級主訴檢察官制度具有鮮明的特點和突出的價值功能，適應了與時俱進的檢察工作需要，賦予主訴檢察官新的內(nèi)涵，首先，將主訴檢察官劃分為4級并配置大小不同的權限，體現(xiàn)了“逐步放權”的原則。對某一個基層檢察機關而言，主訴檢察官是從無到有、級別由低到高的發(fā)展，因而相應職權的下放也是一個逐步放開的過程，這體現(xiàn)了放權與限權的動態(tài)平衡，有利于主訴檢察官制度改革的穩(wěn)步推進。其次，根據(jù)主訴檢察官的能力和工作實績，體現(xiàn)對主訴檢察官的不同待遇，實行能上能下，良性流動；低級別主訴檢察官可以向高級別主訴檢察官晉升，各個主訴檢察官之間拉開距離，鼓勵競爭，為一些業(yè)務突出的專業(yè)人才提供了廣闊的上升空間，激發(fā)了主訴檢察官們的工作積極性；最后，主訴檢察官內(nèi)部的良性循環(huán)制度，形成了公訴業(yè)務專門的人才庫，建立健全了主訴檢察官人才梯隊，有助于建立一支具有公信力、影響力的專家型公訴隊伍。

（三）正確處理主訴檢察官與其他相關主體之間的關系

一項制度的制定是否合理，還需要實踐的檢驗，對于主訴檢察官制度而言，在運行過程中要處理好主訴檢察官與部門負責人、主訴檢察官與檢察長（檢察委員會）以及主訴檢察官與主訴檢察官聯(lián)席會議、主訴檢察官與其助手之間的關系，只有實現(xiàn)主訴檢察官與上述主體之間良性互動才能使該制度有效運轉(zhuǎn)。（如圖4所示）

圖4

1.主訴檢察官與部門負責人之間的關系

主訴檢察官制度的一項重要舉措就是強化主訴檢察官的權力和責任，取消公訴部門負責人的業(yè)務指令權，使部門負責人成為單純的行政領導，如果其行使業(yè)務職權也只能是其基于主訴檢察官的身份而行使。部門負責人對主訴檢察官的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，行政領導權。部門負責人對考勤、工作紀律、學習培訓、薪金福利發(fā)放、政治學習等有領導權，主訴檢察官要服從部門負責人的領導。這里需要指出的是，“分案權”是一種“涉業(yè)務”的管理權。②高一飛：《檢察改革措施研究》，中國檢察出版社2007年版，第80頁。案件分配雖然不涉及案件的實體處理，但是由于不同檢察官對同一案件的觀點和處理方式可能會不同，因而分案權可能會間接地左右案件的處理，因此，筆者建議在實施主訴檢察官制度的背景下應取消公訴部門負責人的分案權，特別是在近年來各地案件管理中心相繼成立的情況下，這種主張變得更加現(xiàn)實可行。二是業(yè)務監(jiān)督權。公訴部門負責人對主訴檢察官處理的案件事務，只有建議權和提交檢委會決定權，不具有改變主訴檢察官決定的權力。當公訴部門負責人對案件有意見時，應主動同主訴檢察官交換意見，或者要求提交主訴檢察官聯(lián)席會議并參加討論；或者提請檢察長決定。此外，部門負責人還可以通過主訴檢察官報送個案的法律文書來審查監(jiān)督。

2.主訴檢察官與檢察長（檢察委員會）之間的關系

根據(jù)《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作?！睓z察長對外代表檢察院，對內(nèi)是檢察院的最高行政長官。如前所述，主訴檢察官的職權來源于檢察長的授權，所以檢察長與主訴檢察官之間的關系既是行政上的領導與被領導關系，又是業(yè)務上的決定與建議關系。①葛志偉：《論主訴檢察官的權力配置》，《華東政法學院學報》2002年第1期，第58頁。原則上主訴檢察官應當執(zhí)行檢察長的決定，同時當主訴檢察官的意見與檢察長意見不一致時，主訴檢察官可以建議把問題提交檢察委員會討論。檢察委員會是檢察機關內(nèi)部的最高決策機構，其決定具有法律效力，主訴檢察官對檢察委員會形成的決議必須無條件執(zhí)行。可見，檢察長（檢察委員會）與主訴檢察官之間形成垂直的領導與被領導關系。

3.主訴檢察官與主訴檢察官聯(lián)席會議之間的關系

主訴檢察官聯(lián)席會議制度，是指在推行主訴檢察官制度的基礎上，由公訴部門負責人或主訴檢察官召集的，由主訴檢察官參加的就重大疑難案件和有關業(yè)務問題進行討論的會議制度。②賀衛(wèi)、吳加明：《主訴檢察官聯(lián)席會議制度的檢視、定位與完善》，《中國刑事法雜志》2012年第8期，第116頁?；谥髟V檢察官制度“放權于主訴檢察官”的定位，主訴檢察官聯(lián)席會議制度應定位于“辦理疑難復雜案件的決策參考、統(tǒng)一適用法律的交流平臺、知識學習和理論研討的平臺等功能，同時作為檢察委員會的減壓閥，為檢察委員會決定疑難案件提供參考意見。”③同注②，第120頁。所以，主訴檢察官聯(lián)席會議只是一個參謀機構，可以作為主訴檢察官與公訴部門行政領導之間的一個緩沖地帶，促使雙方有充分交流并聽取他人意見的機會，對主訴檢察官聯(lián)席會議形成的傾向性意見，僅供主訴檢察官參考，決定權仍然在承辦案件的主訴檢察官手中，而不能將主訴檢察官聯(lián)席會議異化為公訴部門內(nèi)部的“檢察委員會”，從而違背主訴檢察官制度的宗旨，成為部分主訴檢察官規(guī)避責任的“港灣”。

4.主訴檢察官與其助手之間的關系

“一帶一”的辦案小組模式中，主訴檢察官處于核心地位，其與助手的關系表現(xiàn)為業(yè)務上的領導與被領導以及主辦與協(xié)辦的關系。通常來講，對于主訴檢察官主辦的案件，助手應當根據(jù)主訴檢察官的指導，協(xié)助完成證據(jù)調(diào)取、復核，訊問犯罪嫌疑人，文書制作，出庭準備等事務性工作。對于助手獨立辦理的案件，主訴檢察官應親自審閱起訴意見書及案卷材料，把握案件的基本概況，指導助手圍繞案件事實、證據(jù)和法律適用提出處理意見，簽發(fā)起訴書文稿，指導助手出庭，對法院判決提出意見等。④江憲法：《主訴檢察官辦案責任制若干制度建設的思考》，《上海市政法管理干部學院學報》（法治論叢）2001年第5期，第81頁。在辦案小組模式中，需要注意兩個問題：一是主訴檢察官要堅持公訴活動親歷性、直接性的司法屬性，如果主訴檢察官不親自閱卷，不親自辦案，不出庭公訴，只聽助手匯報，就違背了司法活動的基本屬性，成為“小科長”，與主訴檢察官制度改革的初衷背道而馳。二是主訴檢察官在處理其與助手的關系時，要堅持“四多四少”原則，即：多指導，少代辦；多閱卷，少復核；多出庭，少審查；多疑難，少簡單。⑤王璐：《主訴檢察官的法律地位與業(yè)務關系處理》，《人民檢察》2009年第21期，第49頁。只有這樣，才能發(fā)揮出主訴檢察官制度的優(yōu)勢，提高辦案效率，保證案件質(zhì)量，樹立主訴檢察官的權威，鍛煉助手的業(yè)務水平。

主訴檢察官制度的推行，有助于改善檢察機關內(nèi)部檢察業(yè)務行政化的現(xiàn)狀，提升檢察官的獨立地位，對檢察制度的改革以及我國的司法改革具有重要意義。當然，正如我國司法改革“摸著石頭過河”的思路一樣，主訴檢察官制度的建立和完善也不是一蹴而就的，需要不斷地“合理化修改”。今后，我們還應加強對主訴檢察官制度發(fā)展的“土壤”的研判，創(chuàng)新、豐富其制度內(nèi)涵，逐步完成由“主訴檢察官”向“職業(yè)公訴人”或者由“主訴檢察官”向“檢察官”的質(zhì)的飛躍。

1.天津市北辰區(qū)人民檢察院；2.天津市人民檢察院