中國訴美國“301關稅措施”案的爭議點及分析

陳敏

摘 要：中國訴美國“301關稅措施”案，是美國依照其國內法對中國輸美商品進行301調查所引發(fā)的。專家組在2020年9月15日的裁決報告中，認定美國針對中國輸美商品加征額外關稅的行為違反了GATT1994第1.1條最惠國待遇條款和第2.1條關稅減讓列表條款，且美國援引GATT1994第二十條“公共道德”例外條款免責不具有臨時正當性。專家組裁決美國對輸美中國商品加征額外關稅的行為違反了WTO義務，但因為美國向DSB提出了上述，阻礙了專家組裁決的生效。雖然如此，本案在單邊主義和貿易保護主義大行其道的背景下，對遏制美國濫用301條款，以及中國妥善運用國際法規(guī)則維護自身貿易利益依然具有一定價值。

關鍵詞：中國;美國;“301關稅措施”案;GATT1994

從2017年6月開始，美國針對中國輸入商品的“301”調查是導致中美貿易摩擦加劇的重要推動因素。針對美國發(fā)起的“301”調查，在中美雙方協(xié)商未果的情況下，中國于2018年4-9月間通過WTO爭端解決機構（DSB）向美國提出了四次磋商請求。但因中美之間無法通過磋商解決問題，2019年1月28日DSB成立了專家組，正式受理中國訴美國“301關稅措施”案（DSB543）。2020年9月15日，專家組就DSB543案做出初審裁決，認定美國加征關稅措施違背WTO義務。因WTO上訴機制于2019年底徹底停擺，美國還是于2020年10月26日向上訴機構提交了上訴申請。雖然中美雙方于2020年1月15日正式達成了中美第一階段經(jīng)貿協(xié)議，但該案的專家組裁決對于維護多邊貿易規(guī)則運轉依然具有現(xiàn)實意義。對于中國而言，在貿易摩擦中如何運用好國際法規(guī)則來維護自身權益，此次訴訟是一個有效的嘗試。

一、案件背景及裁決要點

（一）案件背景

2017年8月，美國貿易代表辦公室（USTR）按照特朗普的指示，依照《1974年貿易法》第302（b）（1）（A）條款對中國發(fā)起貿易調查。2018年3月，USTR正式發(fā)布了《301調查報告》。4月3日，USTR依照《301調查報告》決定對中國輸美1300個稅號的中國商品加征25%的額外關稅。2018年7月6日，美國對中國輸美340億美元的商品加征25%額外關稅;2018年9月24日再次宣布對中國輸美2000億美元的商品加征10%的額外關稅;2019年5月10日，美國又宣布對中國2018年9月24日輸美2000億美元的商品額外關稅從10%提升到25%。

針對美國的《301調查報告》確定對某些中國產(chǎn)品加征關稅措施，中國于2018年4月4日向美國提起磋商請求，并隨后于2018年7月6日、7月16日和9月18日再次提起磋商請求。因中美雙方磋商未能解決爭端，中國于2018年12月6日要求成立專家組，認為美國加征關稅違反了美國曾經(jīng)作出的承諾。2019年1月28日，WTO爭端解決機構成立專家組。歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、巴西和印度等成員方隨后以第三方加入。

（二）裁決要點

2020年9月15日，專家組正式就DSB543案做出裁決報告，認定美方涉案加征關稅的措施違背了WTO義務。專家組的裁決要點有兩個方面內容：第一，美國加征關稅措施違反了GATT1994第1.1條“最惠國待遇”條款和第2.1（a）和（b）條“關稅減讓表”條款;第二，美國未盡到舉證責任來證明“爭論的措施”適用GATT1994第20（a）條規(guī)定的“公共道德例外條款”的正當性。所以，根據(jù)《關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第19.1條之規(guī)定，專家組建議美國使其措施符合其在承擔GATT1994項下的義務。USTR在WTO專家組報告公布后發(fā)布了聲明，稱WTO無法徹底阻止中國有害的技術操作，但不會對中美第一階段經(jīng)貿協(xié)議執(zhí)行產(chǎn)生影響。因WTO上訴機構已經(jīng)癱瘓，無法進行上訴審，美國還是于2020年10月26日提起上訴。雖然專家組的裁決因上訴機制癱瘓而無法執(zhí)行，但該案的象征意義大于實質意義。

二、本案雙方爭議焦點及專家組的認定

中方在向專家組提交的本案爭議事實包括：第一，USTR對中國輸美340億美元的商品加征25%的從價額外關稅（清單一），該措施于2018年7月6日生效;第二，USTR對中國輸美2000億美元的商品加征從價額外關稅從10%提升到25%（清單二）。中國主張美國違反了GATT1994第1.1條關于最惠國待遇的規(guī)定及第2.1（a）和（b）條關于關稅減讓列表的承諾。美國認為中國主張不合理，并援引GATT1994第20（a）條的“公共道德”例外條款來證明其措施的合理性。同時美國還認為清單二的商品提升關稅稅率并不在專家組職權范圍內。同時美國還主張，雙方按照DSU第12.7條的規(guī)定，雙方正在尋求妥善的解決辦法。故此，本案的爭議焦點在于：第一，按照DSU第12.7條的規(guī)定，專家組是否有權對本案行使管轄權;第二，清單二中的措施是否在專家組裁決范圍內;第三，美國是否違背了WTO義務;第四，美國能否援引公共道德例外條款免責。

（一）專家組是否享有管轄權

美國主張，按照DSU第12.7條之規(guī)定，中美雙方已經(jīng)就貿易爭端在尋求解決方案，專家組審理本案缺乏相應的法律基礎。因此，專家組只需要出具陳述事實報告即可。為此，美國出具了中美正在進行第一階段談判的證據(jù)，中美在多邊體系之外進行的雙邊談判可以認定是DSU第12.7條的“解決方案”。中國認為，中美第一階段談判與該案件并無實質性的法律關聯(lián)。因為，第一，談判過程中并未就本爭端達成具體的措施;第二，本爭端中涉及到的額外關稅措施依然在生效。由此，中美雙方并未達成DSU第12.7條所言的“解決方案”

專家組認為，除了利益受損方主動放棄DSB體系下提請解決爭端的權利，否則專家組應當依照WTO規(guī)則履行管轄權。針對美國的主張，專家組做如下回應：第一，美國主張中美之間正在進行的貿易談判可以被視為是DSU第12.7條的解決辦法。但該辦法的前提條件是談判雙方應相互滿意，否則專家組不能做出陳述報告。第二，DSU第12.7條的“解決方案”必須是具體的，并非單方聲明。第三，雙方滿意且具有實質性可操作性的辦法必須要凝聚雙方共識。而在本案中，中國始終不認為中美進行的談判能夠使得中方滿意，由此表明中美未能就貿易爭端解決方案達成應有共識?？傮w看，專家組的邏輯是，承認中美正在進行的談判屬于DSU第12.7條的“解決方案”，但此種方案必須是具體的、雙邊滿意的且能夠凝聚共識。中國始終不滿意談判中提出的解決辦法，也就表明中國并沒有撤回訴求的意愿。由此，專家組自然享有對本案的管轄權，不能剝奪中國政府提請爭端解決機構解決爭端的權利。

（二）清單二的措施是否在專家組裁決范圍內

專家組成立的時間是2019年1月28日，清單二中美國采取的從價稅措施是在2019年5月10日作出的。即美國采取的加稅措施是專家組成立之后的行為，專家組能否對這一行為進行裁決，美國提出了自己的質疑。美國認為，2019年5月10日作出的加征行為屬于獨立措施，是在中國起訴后且專家組成立后作出的，專家組對此措施不能作出裁決。理由是：第一，專家組是基于清單一中的措施而成立的;第二，2019年5月10日加征從價稅的行為不能認為是對2018年9月24日加征關稅行為的修訂，而是獨立加征關稅行為。因為清單二中第一次加征從價稅行為是對中國政府回應明確不改變其政策的回應，第二次提升關稅措施的行為是中美雙方談判的結果，是對中國沒有履行談判結果的回應。中國認為，美國對清單二加征從價稅的行為是第一次措施的“修改”，非獨立措施，屬于專家組裁決范圍內事項。因為，第一，美國第二次加征清單二的關稅行為，本質上是增加稅率，沒有改變加征關稅的性質;第二，美方在加征中明確將第二次行為界定為“修改”。因此，中國主張，如果專家組不認可美國加征關稅措施在其裁決范圍內，將會影響中國正當權利的形式，但不會影響美國正當權利的行使。在第三方意見當中，澳大利亞認為中國提請的裁決措施應在專家組裁決范圍內，考慮訴訟時間較長，中美雙方有一些變更措施的地方，不應當以完全的形式主義來排除專家組的裁決權;歐盟認為，只要是美方加征關稅的措施沒有變更加征的本質，專家組有權裁決在專家組成立后與本案措施相一致的行為?？梢?、澳、歐均支持中國的主張。最后，專家組認為美國在清單二中的加征關稅措施并沒有改變加征關稅的本質，只是對第一次措施的修改，所以此種行為在專家組裁決范圍之內。

（三）美國的措施是否違背了WTO義務

中國認為，美國加征關稅的措施使得中國商品無法享受WTO其他成員方輸美商品的利益、權利或豁免，導致中國商品在美國市場競爭中處于劣勢，進而違反了GATT1994第1.1條的最惠國待遇規(guī)則。同時，美國對輸美的中國商品加征關稅超過了關稅減讓列表中的額外關稅承諾，故違反了GATT1994第2.1條（a）和（b）項下的關稅減讓義務。美國認為，加征關稅措施屬于GATT1994第20（a）條項下的為保護公共道德所必須的措施，因而在法律上具有合理性。

專家組在裁決中重申了GATT1994第1.1條適用的三個標準：第一，美國對中國輸美加征關稅的行為屬于該條涉及到的范圍;第二，美國加征的額外關稅只是針對中國商品，可以推定被加征關稅的中國商品與其他成員方輸美商品具有向同性;第三，美國給予其他成員方的輸美商品帶來了明顯的某種利益或優(yōu)待。由此，專家組裁定美國加征額外關稅措施違反了GATT1994第1.1條的規(guī)定，同時加征的關稅稅率超過了減讓列表的承諾，違反了第2.1（b）條的規(guī)定。

（四）美國能否援引“公共道德”例外條款免責

美國認為，中國政府的行為、政策及某些做法，對美國的技術、知識產(chǎn)權和商業(yè)秘密造成了極大地損害，對來自于中國的商品加征關稅是為了保護“公共道德”所必須采取的措施。中國認為，加征關稅的措施與保護美國公共道德毫無關系，美國無法證明公共道德的存在。美國加征關稅的做法意在擴大GATT1994第20（a）條公共道德的判斷標準，以公然實現(xiàn)美國的強制性經(jīng)濟目標。中美雙方對于這一問題爭議的焦點在于：第一，GATT1994第20條的例外條款是否包括經(jīng)濟利益;第二，是否涉及到不公平競爭。對此，專家組認為，即便這一措施是經(jīng)濟層面，但仍可以被認定是為了實現(xiàn)公共道德目標。由此，至少在文本層面上，美國提出的援引“公共道德”條款是可以被認定的。

但是，專家組認為，GATT1994第20條的援引必須基于四個條件：第一，追求公共道德目標應當具備重要性和正當性;第二，援引該條必須是采取的限制措施只能造成部分影響。但是美國對來自于中國大批商品加征額外關稅不是進口禁令，具有極強的廣泛性，難以滿足“部分影響”的條件;第三，援引該條的措施必須對公共道德目標具有實質性的貢獻。然而，專家組認為，美國采取的加征額外關稅措施沒有證據(jù)證明這些輸美中國商品受益與違背美國價值觀的中國實踐，也無法證明美國對挑選出來的這些產(chǎn)品加征關稅是如何對美國公共道德目標作出了貢獻。第四，援引該條必須要對比其他的合理可行性措施。在本案中，美國并未在加征額外關稅之前對比其他可行性措施，中國同樣也沒有提出其他的替代性措施。由此，專家組認定，美國未能提交證據(jù)證明其援引GATT1994第20條具有臨時正當性，基于此專家組無需對美國采取的措施是否滿足第20條進行裁決。

三、案件評析及展望

（一）案件評析

1.301條款明顯違反WTO規(guī)則。本案的爭端源自于美國國內法的“301條款”。301條款源自于美國《1974年貿易法》第301-310條所涉及到的內容及相關程序，后來經(jīng)《1984年貿易與關稅法》和《1988年綜合貿易與競爭法》的發(fā)展，最終演變成為301條款法律體系。該條款的適用是針對其他經(jīng)濟體不正當?shù)馁Q易行為，具有濃厚的單邊色彩。美國援用301條款不需要其他經(jīng)濟體違反WTO義務為前提。由此這就給美國貿易部門采取該措施提供了很大的空間。一直以來，國際社會針對美國301條款的合規(guī)性提出了很多的質疑。301條款雖然違背了WTO規(guī)則，但美國國會聲明中要求USTR在調查中需要遵守WTO規(guī)則。DSB認為只要美國在WTO規(guī)則范圍內進行301調查且通知DSB就不違背WTO規(guī)則。正是DSB有這樣的認定先例，為美國濫用301條款埋下了隱患。在特朗普政府單邊主義政策下，301條款重新成為美國推行單邊貿易政策的工具之一。近些年來美國除了對中國輸美商品發(fā)起301調查之外，還于2019年4月對歐盟大飛機補貼、2019年7月對法國征收數(shù)字稅發(fā)起了301調查。2020年6月，還就網(wǎng)絡服務稅對澳、巴西、捷克、印度等10多個國家發(fā)起了301調查?？梢?，301條款自身的模糊空間和之前DSB對301條款認定的模糊態(tài)度，使得301條款成為美國發(fā)起單行主義行動的法律依據(jù)。

2.對華貿易救濟單邊主義凸顯。除301調查外，美國近來頻繁針對中國企業(yè)和商品實施反傾銷、反補貼、201保障措施、232國家安全調查和337知識產(chǎn)權調查等貿易救濟手段，單邊主義傾向愈發(fā)明顯。商務部數(shù)據(jù)顯示，僅2020年，美國針對中國就發(fā)起了10起新的反傾銷調查、11起新的反補貼調查和1起232國家安全調查。如中國光伏企業(yè)長期遭受美國的貿易救濟調查，目前沒有獲得單獨稅率的光伏企業(yè)仍需繳納200%的反傾銷和反補貼懲罰性關稅、201保障措施關稅（2018年起從30%每年遞減至15%）、25%的301額外關稅。美國的貿易單邊主義給中國光伏企業(yè)造成了很大的挑戰(zhàn)。美國阻擾WTO上訴機構成員遴選并使WTO上訴機構造成事實上停擺的原因，很大程度是認為WTO的爭端解決機制“干涉”和“挑戰(zhàn)”美國的貿易救濟法律制度，尤其是其反傾銷法律在多起案件中被裁定為不符合WTO規(guī)則。值得注意的是，美國并沒有完全改變其不符合WTO規(guī)則的做法，反而歸咎于WTO爭端解決機制的干涉，更證實了美國的貿易單邊主義難以因一個案件的裁決結果而發(fā)生改變。

（二）未來展望

1.中美經(jīng)貿關系。從拜登政府新任貿易代表戴琦的表態(tài)看，中美經(jīng)貿關系也將從對抗逐步轉為競爭+合作。中央經(jīng)濟工作會議明確提出“積極考慮”加入高標準的CPTPP后，美國與中國競爭該自貿區(qū)“盟主”的緊迫性上升，拜登政府很可能提前推動美國重回CPTPP的談判。更廣泛地看，中美將競爭全球經(jīng)貿規(guī)則的主導權，兩國勢必就貿易背后的價值觀、勞工標準、技術標準等問題展開角力乃至發(fā)生沖突。有鑒于此，拜登至少會在名義上保留大部分對華加征關稅，將削減關稅作為產(chǎn)業(yè)補貼、國企待遇等領域進行后續(xù)談判的交易條件，但有望繼續(xù)通過關稅豁免減輕關稅負擔。2021年2月5日，2020年美國外貿數(shù)據(jù)發(fā)布，美國進出口雙雙暴跌，商品及服務貿易逆差比2019年上升了17.7%，達到6787億美元，創(chuàng)下了2008年金融危機以來的最高點。美國“十年不遇”的巨額逆差既是疫情強烈沖擊經(jīng)濟的寫照，更宣告了特朗普政府貿易政策的徹底失敗。特朗普把消除貿易逆差作為其政府一個核心目標，為此他對來自中國及其他地區(qū)的數(shù)千億美元產(chǎn)品加征關稅，但此舉并未對美國貿易逆差消除起到了真正的推動作用。拜登政府可能會更注重規(guī)范或控制所謂貨幣操縱行為。事實上，最近美國的一些動向已經(jīng)表明了這一傾向。例如對反傾銷和反補貼稅規(guī)則的修訂，對越南盾發(fā)起301調查。

無論如何，中美經(jīng)貿摩擦再升級的可能不大，而堅韌的經(jīng)貿關系也將成為中美其他層次雙邊關系的緩沖器。在較為穩(wěn)定、可預測的外部形勢下，中國將可以把更多的精力和靈活性政策用來應對國內風險，推動重心從供給側改革向需求側轉移。與此同時，RCEP的簽署、中歐投資協(xié)定完成談判，中國在逆全球化后的“再全球化”中已占得先機。而推動更多更高質量的貿易投資協(xié)定的談判，不僅將幫助中國鞏固多邊合作網(wǎng)絡，也將反過來促進國內市場準入、金融治理等領域的改革。

2.WTO改革。當前中、歐等19個主要成員就“多方臨時上訴仲裁安排”（MIPA）達成了一致，并成功組建了一個10人組成的臨時仲裁庫。臨時仲裁機制只是一種臨時制度安排，通過這一臨時機制安排為上訴機構改革提供參考，盡早啟動上訴機構法官遴選進而恢復DSB的功能是各方的一致愿望。USTR在2月5日的聲明中稱，新任總統(tǒng)拜登領導的政府對新任WTO總干事奧孔喬·伊韋阿拉表達“強烈支持”，還希望與WTO新領導層開展密切合作，以推進WTO能夠實現(xiàn)實質性的改革。在WTO改革中，上訴機構改革是核心問題。在對WTO總干事任命放行后，拜登政府可能會放松對DSB上訴機構法官遴選的阻撓。

維護多邊貿易體制是中國的一貫立場，應該盡量避免多邊貿易體制走向碎片化。從長遠而言，中國作為負責任的大國和全球第二經(jīng)濟體，必須要繼續(xù)努力推進上訴機構改革并盡快恢復DSB的功能，避免MIPA與上訴機構長期并存的局面，以保持貿易爭端解決機制的嚴肅性和統(tǒng)一性。WTO第12屆部長級會議將于2021年11月29日在瑞士日內瓦召開，此次會議主要探討WTO及上訴機構改革問題，是實現(xiàn)各方溝通的較好機會。

參考文獻：

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[2]王景鋒.美國“301”調查與WTO規(guī)則的比較分析及中國的應對策略[J].對外經(jīng)貿實務，2020（9）：43-46.