淮河流域山東省重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作研究

錢龍嬌

（1.安徽省水利部淮河水利委員會水利科學(xué)研究院，安徽 蚌埠230000；2.安徽省水利水資源重點實驗室，安徽 蚌埠230000）

0 前言

重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的基礎(chǔ)性支撐工作，是落實計劃用水、提高用水效率、控制入河排污的具體措施。為深入貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，加快落實十八屆五中全會提出的實行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，水利部于2016年4月27日組織編制了《國家重點監(jiān)控用水單位名錄（第一批）》（以下簡稱《名錄》），并下發(fā)了《水利部關(guān)于加強(qiáng)重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作的通知》（水資源［2016］1號），要求各流域機(jī)構(gòu)，省級水行政主管部門要建立重點監(jiān)控用水單位的監(jiān)控名錄，逐步建立重點監(jiān)控用水單位管理體系。2018年水利部水資源司下發(fā)《水利部水資源司關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)重點監(jiān)控用水單位管理工作的函》（水資源［2018］44號）明確要求各級水行政主管部門要進(jìn)一步提高對重點監(jiān)控用水單位管理工作的重視、加快落實重點監(jiān)控用水單位監(jiān)管要求、嚴(yán)格工作責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范和加快推進(jìn)重點監(jiān)控用水單位管理。2019年4月，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《國家節(jié)水行動方案》要求到2020年，建立國家、省、市三級重點監(jiān)控用水單位名錄；到2022年，將年用水量50萬m3以上的工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水單位全部納入重點監(jiān)控用水單位名錄。

本研究對淮河流域內(nèi)山東省所有規(guī)模以上火核電企業(yè)，年用水量100萬m3以上的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，摸底排查用水單位取水許可證信息、用水定額執(zhí)行情況、計劃用水開展情況、取用水計量監(jiān)測情況、主要用水設(shè)備等情況，調(diào)研企業(yè)詳見表1。并對山東省重點用水單位監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析，結(jié)合水資源管理的最新要求提出一些關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督管理工作的相關(guān)建議，為推進(jìn)重點用水戶監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)化管理提供基礎(chǔ)工作，對支撐山東省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

表1 淮河流域山東省重重點用水單位調(diào)研企業(yè)匯總 單位：個

1 水資源概況

山東省淮河流域位于山東省南部及西南部，山東省多年平均水資源總量308.1億m3，僅占全國的1%左右，人均水資源占有量僅315 m3，不足全國的1/6，屬于北方嚴(yán)重缺水地區(qū)。近年來，通過實施最嚴(yán)格水資源管理制度等措施，山東省水資源利用效率持續(xù)提高。2018年全省萬元GDP用水量27.8 m3，萬元工業(yè)增加值用水量11.3 m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.6406。山東省用水效率主要指標(biāo)優(yōu)于全國平均水平，同時仍然存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程體系不完善、高耗水行業(yè)占比大、非常規(guī)水利用率偏低、節(jié)水激勵約束機(jī)制不健全、全社會節(jié)水意識不強(qiáng)等突出問題，水資源利用效率與世界先進(jìn)水平相比還有較大差距。

2 重點用水單位監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀分析

2.1 推行政策與管理制度方面

為深入觀測節(jié)水優(yōu)先方針，響應(yīng)國家加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)的要求，同時加強(qiáng)用水戶的監(jiān)督和管理。山東省先后制定印發(fā)了《山東省水利廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)＜關(guān)于加強(qiáng)重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作的通知＞的通知》（魯水資字〔2016〕1號）、《山東省水利廳關(guān)于公布山東省重點監(jiān)控用水單位名錄（第二批）的通知》（魯水資函字〔2017〕57號），并于2017年10月進(jìn)行了修訂。另一方面，山東省也制定《山東省水資源計量監(jiān)控監(jiān)督管理方案》（魯水資字〔2016〕28號）要求到2020年底基本實現(xiàn)重點取用水戶和農(nóng)業(yè)連片灌區(qū)取水遠(yuǎn)程在線監(jiān)控全面覆蓋。

2.2 取用水計量監(jiān)控措施方面

在所調(diào)查重點監(jiān)控用水單位中，非農(nóng)用水計量管理工作比較規(guī)范，計量器具安裝率高，基本實現(xiàn)非農(nóng)取用水全覆蓋，實時在線監(jiān)控工作啟動早，重點的非農(nóng)取水用戶均安裝了實時監(jiān)控計量設(shè)施。實現(xiàn)了對50%以上的用水總量、80%以上的許可用水量的實時在線監(jiān)控，對年取地表水1500萬m3、地下水500萬m3以上的非農(nóng)業(yè)取水戶實現(xiàn)監(jiān)控全覆蓋；農(nóng)業(yè)取水戶監(jiān)測能力亟待加強(qiáng)，用水量占比超過一半的農(nóng)田灌溉用水監(jiān)測設(shè)施覆蓋率較低，地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全，取用水監(jiān)測方面存在諸多盲點，導(dǎo)致無論是直接監(jiān)測還是計算分析得來的用水量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高。

2.3 計劃用水管理方面

水利部率先把計劃用水納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，山東省也把計劃用水工作擺在了水資源管理中的突出位置，各市把計劃用水效果作為地方政府政績考核、干部評估的重要依據(jù)。同時，山東省又把計劃用水作為完善水價形成機(jī)制的重要組成部分，創(chuàng)造了一些成功的經(jīng)驗和模式，例如計劃用水的核定形成“淄博模式”。在所調(diào)查的重點監(jiān)控用水單位中，計劃用水執(zhí)行率達(dá)到100%；超計劃用水與超許可用水率分別達(dá)到31%、23%，超計劃用水、超許可用水多存在于縣級重點監(jiān)控企業(yè)，且計劃用水頂格報、頂格批的現(xiàn)象也較為普遍。相比之下，國家、省級重點監(jiān)控企業(yè)計劃用水與取水許可執(zhí)行情況較好。

2.4 用水效率監(jiān)控與落實用水定額方面

省水行政主管部門對重點監(jiān)控用水單位取水工程驗收工作嚴(yán)格把控，對用水單位的取水過程加強(qiáng)監(jiān)控，同時積極引導(dǎo)用水單位開展水平衡測試工作，提高了用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性。以淄博市為例，淄博市每年開展水平衡測試的企業(yè)（單位）穩(wěn)定保持在40～50家左右，截止目前累計已有467家企業(yè)（單位）開展了水平衡測試工作，開展次數(shù)最多的已達(dá)到9次；山東省在建設(shè)項目水資源論證工作中，堅持把新、改、擴(kuò)建項目取用水是否滿足本行業(yè)先進(jìn)的用水定額作為判定用水合理性的主要標(biāo)準(zhǔn)。在用水計劃核定中，把用水定額作為制定用水計劃的重要參考依據(jù)之一，對用水定額（計劃）管理制度落實到位。

2.5 節(jié)水考核獎勵機(jī)制方面

近年來，山東省水利廳聯(lián)合省直有關(guān)部門，積極開展節(jié)水型城市、節(jié)水型單位、灌區(qū)水效領(lǐng)跑者等節(jié)水載體創(chuàng)建工作。到2019年底，評選命名1308家省級節(jié)水型企業(yè)、社區(qū)，87家省級單位被命名為“山東省節(jié)水型單位”。按照水利部統(tǒng)一部署，在全省水利行業(yè)部署啟動節(jié)水機(jī)關(guān)建設(shè)，目前省廳節(jié)水機(jī)關(guān)建設(shè)全面完成，確定山東水務(wù)投資有限公司作為節(jié)水服務(wù)企業(yè)，并在4所高校開展合同節(jié)水模式試點，其中2所計劃今年暑期實施節(jié)水改造。但重點監(jiān)控用水單位的節(jié)水工作仍以政府投資和推動為主，與節(jié)水優(yōu)先方針相適應(yīng)的節(jié)水激勵和約束機(jī)制尚不健全，全省水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重點用水單位內(nèi)生節(jié)水動力不足，同行業(yè)、同類型的企業(yè)用水水平對比分析不足，未能形成激勵新進(jìn)，鞭策落后的節(jié)水氛圍。

3 對重點用水單位監(jiān)督管理工作的思考

通過對淮河流域山東省重點監(jiān)控用水單位典型企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，并對監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析，山東省監(jiān)督管理工作取得一些成效，針對重點用水單位監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)的超計劃用水、超許可用水等現(xiàn)象時有發(fā)生、取用水計量監(jiān)控設(shè)施有待加強(qiáng)、節(jié)水激勵約束機(jī)制不健全等問題，建議從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。

3.1 建立名錄適時更新機(jī)制

充分考慮山東省工業(yè)企業(yè)、城市供水企業(yè)、服務(wù)業(yè)以及公共機(jī)構(gòu)的不同取用水特點，隨著節(jié)水行動的推進(jìn)，不斷修訂《名錄》，實行動態(tài)管理，將更多的用水戶以及重要服務(wù)業(yè)及公共機(jī)構(gòu)納入《名錄》管理，對發(fā)生遷址、兼并、破產(chǎn)等變化的用水單位及時進(jìn)行管理，淮委應(yīng)于每年3月底前對名錄進(jìn)行修訂；將監(jiān)控名單按照要求納入國家水資源管理系統(tǒng)，并完成監(jiān)控數(shù)據(jù)復(fù)核、統(tǒng)計、報送、發(fā)布工作。

3.2 建立重點用水單位臺賬

淮委對納入《名錄》管理的山東省重點監(jiān)控用水單位建立重點監(jiān)控用水單位臺賬，對用水單位項目立項、取水許可、計劃用水相關(guān)文件以及取用水計量和監(jiān)控設(shè)置安裝和運行情況，退水管理臺賬等相關(guān)資料收集整理，形成“一戶一檔”。要求納入《名錄》的用水單位年初上報去年用水總結(jié)和當(dāng)年用水計劃，省級水行政部門根據(jù)上報材料下達(dá)年度用水計劃。

3.3 加強(qiáng)國控水資源監(jiān)督管理

省級行政主管部門要加強(qiáng)對省內(nèi)水量監(jiān)測點和水質(zhì)監(jiān)測站的巡查、運行維護(hù)及數(shù)據(jù)核準(zhǔn)工作；開展水資源監(jiān)控數(shù)據(jù)不同口徑和要求的實時數(shù)據(jù)動態(tài)分析工作，為水資源管理決策提供有力的數(shù)據(jù)和信息支撐；淮委對納入《名錄》管理的用水單位要做好取用水計量設(shè)施檢查、監(jiān)控數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析、水平衡測試和計劃用水等日常監(jiān)督管理工作，并且組織重點監(jiān)控用水單位及時上報取用水監(jiān)控資料。

3.4 加強(qiáng)用水過程監(jiān)督

淮委對納入《名錄》管理的重點監(jiān)控用水單位規(guī)范日常監(jiān)督管理工作的同時要加強(qiáng)用水單位用水過程的監(jiān)督，對重點監(jiān)控用水單位每年實施1次隨機(jī)檢查以及1次定期年底總結(jié)檢查，檢查結(jié)果實行“一公開”，利用淮委信息網(wǎng)絡(luò)平臺及時將監(jiān)督檢查結(jié)果向社會公布，其中隨機(jī)檢查主要采取“雙隨機(jī)”、“四不兩直”形式，檢查監(jiān)督內(nèi)容主要包括：取用水計量和監(jiān)控設(shè)施、用水效率管理、水平衡測試工作。

3.5 落實監(jiān)管經(jīng)費

結(jié)合節(jié)水型單位、節(jié)水型企業(yè)等載體建設(shè)，因地制宜采取財政資金補(bǔ)助、項目優(yōu)先安排等措施，支持重點監(jiān)控用水單位實施節(jié)水技術(shù)改造。對節(jié)水工作成效顯著的工企業(yè)可保留其用水額度，作為其生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大時的備用水指標(biāo)。對積極采用節(jié)水工藝、提高企業(yè)節(jié)水水平、減少用水量的建設(shè)項目，給予相應(yīng)的資金扶持和政策傾斜。

4 結(jié)語

水資源是基礎(chǔ)性很強(qiáng)的自然資源，對經(jīng)濟(jì)資源具有戰(zhàn)略性的影響。重點用水單位具有用水規(guī)模較大、所處領(lǐng)域或區(qū)域影響力較強(qiáng)的特點。為系統(tǒng)推進(jìn)和規(guī)范管理淮河流域山東省重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理工作，必須在用水計劃管理基礎(chǔ)上，建立名錄適時更新機(jī)制，建立重點用水單位臺賬，強(qiáng)化重點用水單位取用水監(jiān)管，加強(qiáng)用水過程監(jiān)督，明確監(jiān)控任務(wù)和內(nèi)容，扎實做好數(shù)據(jù)的計量、監(jiān)測、統(tǒng)計和使用工作，掌握節(jié)水進(jìn)程和行業(yè)用水水平，不斷提升重點用水單位監(jiān)控管理水平，促進(jìn)行業(yè)節(jié)約用水，將其作為落實最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手。