工程總承包模式下設計院的現狀及發(fā)展

鄭 陽

(福建省建筑設計研究院有限公司 福建福州 350001)

0 引言

2016年時值“十三五”規(guī)劃實施的第一年，住房和城鄉(xiāng)建設部《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》[1]于該年5月20日正式發(fā)布，指出工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式，明確要求建設單位應優(yōu)先采用工程總承包模式。同年12月28日，我省住建廳、發(fā)改委及財政廳制定了《福建省政府投資的房屋建筑和市政基礎設施工程開展工程總承包試點工作方案》[2]，2017年2月13日住建廳、發(fā)改委公布全省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包試點企業(yè)名單共計78家，其中設計院13家。

2017年4月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，列舉建筑業(yè)存在的主要問題，如建筑業(yè)大而不強、企業(yè)規(guī)?；潭鹊?、建設項目組織實施方式和生產方式落后、市場同質化競爭過度等，綜合判斷建筑業(yè)發(fā)展總體仍處于戰(zhàn)略機遇期，確定今后五年建筑業(yè)發(fā)展主要目標，尤其要求促進大型企業(yè)做優(yōu)做強，形成一批以開發(fā)建設一體化、工程總承包為業(yè)務主體、技術管理領先的龍頭企業(yè)。2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)改委印發(fā)《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》[3](以下簡稱“辦法”)，該辦法為目前國家層面最新的工程總承包指導文件。

轉眼已是2021年，“十四五”規(guī)劃業(yè)已制定，本文從設計院角度出發(fā)，分析這五年來在工程總承包模式下的實施現狀及優(yōu)劣勢，淺談設計院的未來發(fā)展。

1 工程總承包概念及我省工程總承包招投標模式概述

工程總承包指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。現代工程總承包模式于20世紀90年代傳入我國，開始多用于橋梁、化工等行業(yè)建設項目。2016年我國建筑行業(yè)開始大力推行，主要采用設計采購施工總承包模式(EPC模式，Engineering、Procurement、Construction組合)與設計施工總承包模式(D-B模式，即Design-Build)。

2016年～2019年我省工程總承包招投標一般采用獨立投標人或聯合體投標模式，因此設計院參與的工程總承包項目有三種情況，即設計院作為獨立投標人、設計院作為聯合體牽頭人單位以及設計院作為聯合體成員單位。

我省住建廳于2019年11月11日印發(fā)《福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳辦公室關于房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包招標投標活動有關事項的通知》[4](以下簡稱“通知”)，該通知于2020年2月1日起執(zhí)行，原則上每個工程總承包項目由一家工程總承包單位承包，需要分包的投標人應在投標文件中明確主體工程施工分包單位或主體工程設計分包單位。

我省的“通知”與上文住建部的“辦法”在工程總承包單位認定上有些許差異，“辦法”規(guī)定了工程總承包單位應當同時具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體?！巴ㄖ币?guī)定“一家工程總承包單位+一家主體工程分包單位(如有)”模式，要求承擔施工和設計任務的企業(yè)均需要相應資質并在投標文件中明確，從本質上符合“辦法”規(guī)定。鑒于以聯合體形式的工程總承包在我省實踐中存在諸多問題，難以體現工程總承包的優(yōu)勢，因此我省工程總承包招投標活動扔按照“通知”規(guī)定實施，待條件成熟后，適時優(yōu)化調整政策。

因此2020年2月1日至今，設計院參與我省工程總承包項目原則上只有兩種情況，即設計院作為投標人單獨參與投標，將主體工程施工分包給施工單位，以及設計院為主體工程設計分包單位。

2 工程總承包EPC模式實施現狀

為有效解決工程咨詢和承包中的合同管理問題，1999年9月國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)出版了《設計采購施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》[5](簡稱“銀皮書”)作為行業(yè)指導，被國際工程建設界廣泛采用。然而“銀皮書”中明確列出不適合采用EPC模式的情況：

(1)如果投標人沒有足夠時間或信息，供其能夠詳細檢查、核對雇主的要求，或使其能夠實施完成設計，風險評估研究及估價。

(2)如果項目牽涉到較多的地下工程，或者位于其他區(qū)域，投標人無法檢查到的工程。

(3)如果雇主意欲密切監(jiān)督或控制承包商的工作，或者想要對大部分施工圖進行審核。

依據我國招投標相關法律法規(guī)規(guī)定，依法必須招標的項目，自招標文件開始發(fā)售之日至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于20日，而現狀是大部分項目，業(yè)主為了推進項目進度，發(fā)布公告至投標截止基本都在20～25日內，若遇到規(guī)模較大的項目，留給投標人的時間太少，根本無法詳細檢查、核對業(yè)主要求；有些項目僅完成了可行性研究報告就開始招標，在沒有項目詳細信息情況下，只提供可研造價估算，對于投標人風險評估非常不利，后期極易因控不住造價而互相扯皮；同時我國實施施工圖設計文件審查制度，未經審查合格的施工圖不得使用；另外大部分業(yè)主對總承包單位不完全信任，事無巨細均參與決策，影響工作效率等。

比如省內某工程總承包項目，可研批復建安費及招標文件建安費最高限價、概算批復、預算批復如表1所示。

表1 某工程建安費匯總表

該項目招標文件中建安費最高投標限價僅為可研批復建安費的80%；雖然之后審批的概算和預算的建安工程費均未超過可研批復建安費，但業(yè)主以招標最高限額為由，要求承包人降低預算。造成雙方扯皮的原因，在于招標文件中的最高投標限價并未采取科學合理的計算方式確定，對批復的可研報告建安費估算價簡單粗暴地一刀切，而承包人中標后對EPC模式理解不夠，以為概算和預算只需不超可研批復價即可，對投標限價未引起足夠重視。

同為該項目，總建筑面積約16萬m2，屬于大型公共建筑工程。在EPC公開招標前，已進行過方案及初步設計邀請招標，業(yè)主在初步設計及概算并未批復通過情況下，設定了較苛刻的EPC工期，要求承包人在1個月內提供經審查合格的全部施工圖。中標后，由于前端初步設計及概算未按原定計劃工期批復通過，導致承包人施工圖設計工期后延。業(yè)主認為承包人未按約定工期完成，提出工期延誤處罰，但承包人認為工期后延的原因在于前端工序未按時完成，承包人本身無責任。由此可見，在推行EPC模式的最初兩年，無論業(yè)主還是承包人均對該模式的認識不夠，準備工作不充分，待推進工作中發(fā)現問題導致各說各話，無法達成共識。

實際運行情況中出現的這些問題說明，我國的EPC模式與國外行之有年且有效的情況不盡相同，EPC模式的前置條件準備不夠充分，重中之重是工程總承包的限價問題。從可研估算價的編制，到招標控制價的確定，均處在資料極其有限的情況下較隨意地計算，缺乏有效資料文件支撐。因此前文所述的“辦法”第七條特別提出，采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。在初步設計及概算審批后發(fā)包，可以有效確定投標控制價。

3 設計院在現有工程總承包模式中的優(yōu)劣勢

我司為我省建筑業(yè)龍頭企業(yè)，是專業(yè)齊全、綜合實力強的省級設計院，自2016年起作為工程總承包試點單位至今已承接數十項不同類型工程總承包項目?，F以省住建廳2019年11月11日印發(fā)的“通知”為基礎，從設計院角度分析不同角色下的相關問題。

3.1 設計院為投標人，主體工程施工分包給施工單位

設計院作為投標人承接工程總承包項目，話語權相對較高，能以設計為準繩約束施工落實，同時以設計為載體將業(yè)主意圖傳遞至施工作業(yè)，承上啟下作用相對突出，但存在問題也相對明顯，即設計院從業(yè)人員長期只單純地做設計，閉門造車，對施工現場總體進度、工程造價、各部門協調等綜合把控能力不足。同時設計院除了常規(guī)設計費外，工程總承包管理費相對比例較少，設計院和施工單位雙方費用存在數量級差距，對施工單位無實際管理權力，卻承擔了更多的法律責任和風險，導致設計院作為獨立投標人的積極性不高。

筆者認為解決方法應從政策面建立與獨立投標人權責對等的工程總承包制度，鼓勵設計院通過提高設計水平、項目管理水平、合理控制造價等手段，從工程建設中獲取相應利潤，設計院才能真正成為工程總承包管理者，才有更強的轉型動力。

3.2 設計院為主體工程設計分包單位

該模式與以往傳統模式較為相同，設計院任務相對單純，即完成本職設計工作，同時滿足工程造價控制要求，對于設計人員來說輕車熟路。缺點是設計院作為設計分包單位，對施工單位負責，幾乎沒有話語權，無法約束施工，設計理念傳遞較被動。同時設計院與施工單位簽訂設計分包合同，并非工程總承包合同，依據省住建廳2019年11月印發(fā)的“通知”附件規(guī)定，業(yè)績評分標準均要提供工程總承包合同作為證明材料，因此該模式下設計院無法累積工程總承包業(yè)績，制約了設計院發(fā)展空間。

目前各設計院競爭激烈，以福建省為例，擁有工程設計綜合甲級資質的省外設計院，截止目前有21家在福建省入庫，其中不乏設計信用分較高，若本地設計院始終無法找到新路徑，跳脫出設計分包項目，各設計院之間持續(xù)“內卷”，未來將處于極度不利處境。

4 設計院的未來發(fā)展

上文所述的設計院未來不利處境，筆者認為最大的挑戰(zhàn)將是轉型后的施工企業(yè)。

2019年12月由住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)改委印發(fā)的“辦法”中第十二條明確規(guī)定，鼓勵設計單位申請取得施工資質，鼓勵施工單位申請取得工程設計資質。我司于2020年9月成功申請建筑工程施工總承包一級資質，成為全省首例，讓設計院作為獨立投標人承接工程總承包項目成為可能。

目前一部分施工單位早已擁有設計資質，其無法作為獨立投標人承接工程總承包項目的原因筆者認為主要是設計實力偏弱。對工程造價有嚴格限制要求的工程總承包項目，要求設計團隊必須有優(yōu)化建筑方案、調整結構體系、統籌機電工藝以確保造價不超限的手段，而專業(yè)性極強的設計團隊是施工單位無法一蹴而就的短板，相反對于設計院來說，獨立承接工程總承包項目在專業(yè)技術層面是自上而下順勢而為，同時正好可以與在民用建筑工程中推進建筑師負責制相互結合。

依據住建部建筑市場監(jiān)管司2017年12月11日發(fā)布的《關于在民用建筑工程中推進建筑師負責制的指導意見(征求意見稿)》，總體目標為推進民用建筑工程全壽命周期設計咨詢管理服務，從設計階段開始，由建筑師負責統籌協調各專業(yè)設計、咨詢機構及設備供應商的設計咨詢管理服務，在此基礎上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運營維護、改造、拆除等方面拓展建筑師服務內容。

無論“辦法”規(guī)定的聯合體模式，或是“通知”規(guī)定的“投標人+分包單位”模式，均是權宜之計。只有作為工程總承包項目的獨立投標人，真正落實設計施工一體化，同時推進建筑師負責制，以設計總負責人為核心的設計團隊依托設計院為實施主體，才能真正突顯工程總承包模式優(yōu)勢。

但是設計院在轉型，施工單位也必然在轉型。施工單位實力雄厚，每年產值遠超設計院。在未來兩三年內，有設計資質但設計實力不足的施工單位，有極大市場動力和需求去吞并設計院，轉型為超級總承包商，因為其企業(yè)資金遠超設計院，施工單位轉型后能承接的項目規(guī)模遠大于設計院能獨立承接的項目，抗風險能力也遠大于設計院，必將進一步壓縮設計院的生存空間。設計院資金體量決定了抗風險能力較弱，與施工單位沒有可比性，比如江蘇省冶金設計院有限公司就因在境外不發(fā)達地區(qū)承接多項工程總承包項目導致破產。因此若國家鼓勵設計院獨立承接工程總承包項目，建議應在政策上給予支持，提高設計院抗風險能力。

如果施工圖份額被轉型后的施工單位壓縮殆盡，暫未被吞并的設計院只能發(fā)揮人才優(yōu)勢，在技術維度保持對施工單位的領先，以方案設計維持設計院運營，但同時還要面對國內各境外建筑設計事務所的競爭壓力，對設計院專業(yè)技術是非常嚴峻的考驗。如果說目前國內各大院是用較高的綜合設計能力對施工單位設計團隊降維打擊，那么在可能失去施工圖市場的未來，國內大院在方案市場上面對的將是在該領域研究更精、水準更高、能力更強的境外建筑設計事務所。

5 結語

對于設計院來說，未來是機遇也是挑戰(zhàn)，從工程總承包模式來看，筆者認為機遇大于挑戰(zhàn)，只要設計院上下一心，團結一致，專業(yè)技術和運營管理兩手準備，就一定能擁有更廣闊的天地。以此與所有設計院同仁共勉。