新冠疫情下的國際農(nóng)業(yè)和食品應對政策：緣起、措施和啟示

孫國玉 陳雷

摘? ?要：新冠疫情在全球的爆發(fā)除了引發(fā)公共衛(wèi)生事件之外，也給全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)帶來了恐慌和波動。為了應對新冠疫情在供需和價格等方面的影響，2000年上半年以來許多國家都推出了應對措施?；诖耍瑢θ蜻@輪密集的農(nóng)業(yè)食品政策進行了歸納梳理，可作為我國完善農(nóng)業(yè)和食品應急預案的政策參考，同時也會對我國中長期如何把握農(nóng)業(yè)食品政策重點具有一定的啟示意義。

關鍵詞：新冠疫情;國際農(nóng)業(yè);食品;應對政策

中圖分類號：F420? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）14-0001-05

一、新冠疫情對全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的影響

新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)給全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)帶來了一定程度的影響，這些影響主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的供給側、需求側和價格波動等方面。

（一）從供給側分析

從供給側而言，疫情的影響主要體現(xiàn)在三個方面。（1）影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)收割。為了防控疫情而采取的隔離和封鎖措施導致一些國家農(nóng)業(yè)勞動力短缺，特別是在季節(jié)性勞動力需求的高峰期。例如，歐盟內(nèi)部實施的旅行禁令以及申根區(qū)的關閉，使得歐洲國家水果和蔬菜行業(yè)的可用勞動力不足。（2）影響到糧食和食品的物流運輸，使供應環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)不暢。（3）一些國家采取出口限制措施，影響到國際市場部分糧食的供應。

（二）從需求側分析

從需求側而言，疫情的影響主要體現(xiàn)在兩個方面。（1）疫情使得消費者出于健康考慮減少了外出就餐，疫情造成經(jīng)濟低迷也削弱了消費者外出就餐的經(jīng)濟能力，這使得餐飲等食品服務業(yè)的業(yè)務急劇下降。（2）需求自線下轉(zhuǎn)到線上。疫情肆虐期間，消費者對飯店、旅館和學校的需求急劇下降，而對超市和網(wǎng)絡平臺的需求激增，特別是生鮮電商和外賣買菜業(yè)務量急劇上升，甚至出現(xiàn)了員工不足的情況。京東七鮮、美團買菜、永輝超市等公司紛紛發(fā)出“借調(diào)令”，以兼職方式解決“用工荒”[1]。

（三）食品價格出現(xiàn)短期波動

一是恐慌性采購和囤積促使國際部分主糧價格短期上漲。受新冠疫情影響，國際市場上部分糧食價格一季度上漲。2020年3月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織全稻物價指數(shù)（FAO All Rice Price Index）連續(xù)3個月上升，較2月份上漲1.7%，較2019年3月上漲4.7%[2]。對新冠疫情的擔憂疊加季節(jié)性緊缺的影響引發(fā)了一些國家的大米采購潮，其中價格漲幅最大的是越南大米。越南2020年3月25日暫時停止了新的大米出口合同，并對該國的供應狀況和出口政策進行重新評估。這一舉措帶動了泰國大米價格的上漲，而泰國糧食價格原本就受到干旱和淡季的支撐。詳見表1。

二是需求銳減推動部分高消費類食品價格下跌。例如，在日本，由于外國游客減少以及宴會等活動取消，屬于高消費肉類的和牛需求大幅下降，導致和牛價格下跌[3]。據(jù)日本觀光廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年4月份單月訪日游客不足萬人，為自1964年開始該項統(tǒng)計以來的首次[4] 。作為日本和牛消費的晴雨表，截至2020年6月24日，日本東京6月“肉類批發(fā)市場優(yōu)等和牛均價”與去年同期相比價格下跌了兩成，跌至每公斤1 864日元，大約相當于人民幣每0.5公斤60元，連續(xù)4個月跌破每公斤2 000日元這一整數(shù)關口，低迷表現(xiàn)創(chuàng)近5年之最[5]。

（四）貧困人口和弱勢群體面臨糧食供應問題

新冠疫情影響到世界上的貧困人口。一是因為新冠疫情可能導致全球經(jīng)濟衰退，降低貧困人口的收入，削弱貧困人口的購買能力，進而給這部分人帶來糧食問題;二是疫情導致貧困國家的供應鏈中斷。

二、各國針對新冠疫情的農(nóng)業(yè)及食品政策

鑒于新冠疫情對農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的上述影響，一些國家有針對性地推出了多種應對政策，以保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障本國糧食供應、保持糧食價格穩(wěn)定。

（一）政策工具

總體而言，這些措施工具可分為以下幾類。

1.對于主要基礎糧食采取出口限制。自2020年3月下旬以來，出于對新型冠狀病毒肺炎疫情的擔憂，獨聯(lián)體地區(qū)和東南亞等約有十幾個國家在糧食和食品出口方面采取了臨時性的緊急政策措施，以確保國內(nèi)供應充足，防止國內(nèi)主食價格上漲，主要涉及大米和小麥等主要基礎糧食。這些措施包括禁止主要糧食出口，或是對出口進行限額。隨著緊急狀態(tài)的結束，目前已經(jīng)有部分國家結束出口禁令或者是配額限制，見表1。

2.鼓勵進口。部分國家為了鼓勵糧食進口采取了如下措施：直接安排糧食進口以增加庫存，例如，菲律賓對小麥、玉米等主糧免征糧食進口關稅;對糧食進口給予補貼，如格魯吉亞。詳見表2。

3.價格干預。在美洲和非洲，有多個國家針對主食采取設定價格上限的限價措施以穩(wěn)定糧食的市場銷售價格。此外，還有國家提高糧食的農(nóng)場價格。例如，馬拉維將玉米的農(nóng)場價格從上年的每公斤180馬拉維克瓦提高到200馬拉維克瓦，由該國辦國營機構農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場公司（ADMARC）按照該價格采購玉米。而在亞洲，日本政府則針對高消費食材和牛采取穩(wěn)定價格的措施，以幫助和牛行業(yè)度過困難期。詳見表3。

4.增加并釋放國家儲備穩(wěn)定糧食供應。部分國家增加或動用國家儲備糧以保證新冠疫情期間的糧食供應。例如，薩爾瓦多等國增加了國家儲備糧采購;而尼日利亞和烏干達等國則將糧食分配給弱勢群體;俄羅斯等國也向國內(nèi)市場出售糧食以保證市場糧食供應充足。詳見表4。

5.促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，一些國家的焦點主要放在增加農(nóng)業(yè)勞動力方面。雖然歐美一些發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)機械化程度較高，但在農(nóng)忙季節(jié)仍需要一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動力。例如，德國2020年4月宣布在嚴格防控條件下以有限的方式重新開放季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人入境，與此同時，還在當?shù)厥袌稣惺展と?，以滿足同年5月底前對100 000名農(nóng)業(yè)工人的需求。

（二）政策分析和效果

1.就此次疫情的性質(zhì)而言，這是一場全球性的公共衛(wèi)生事件。在新冠疫情發(fā)生之前，國際糧食供應總體而言相對充足，從基本面而言糧食是有保障的。因此，疫情帶來的恐慌情緒以及由此帶來的囤積行為是短期的，只要應對得當，應該不會演變成國際性的糧食危機。此輪密集出臺的農(nóng)業(yè)食品政策主要是由新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件驅(qū)動的。

2.從目標來看，上述政策的主要目標是保障本國國內(nèi)的糧食和食品供應、保證本國弱勢群體獲得糧食、穩(wěn)定糧食市場價格，以及促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過這些保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的措施來維護社會穩(wěn)定和民心穩(wěn)定。其特點是保國內(nèi)、保供應。

3.這一輪糧食和食品政策多數(shù)屬于短期政策，政策的時間期限多在3個月至1年。目前已經(jīng)有部分國家取消應急措施，還有部分國家將取消的時間限制設置在2020年年底。這些短期政策具有應急的特點，主要針對市場的短期投機行為和異常情況。而中長期來看，糧食政策的走向?qū)⑷Q于疫情的發(fā)展、公共健康衛(wèi)生體系的完善，以及食品安全體系的韌性。

4.從政策效果來看，各國的措施對于平抑短期價格波動、穩(wěn)定糧食供應發(fā)揮了一定的作用。2020年2月和3月國際大米價格呈上漲態(tài)勢，但至同年6月底，大米價格已經(jīng)有所回落。在糧食和食品價格漲勢回落趨于平穩(wěn)之后，一些國家鑒于應急管理狀態(tài)結束也結束了出口配額和出口禁令。例如，柬埔寨政府宣布從2020年5月20日起取消白米和水稻的出口禁令;哈薩克斯坦則從2020年6月1日起取消對小麥和面粉的出口限制。

5.此輪國際糧食和食品政策中存在跟風行動，未來應加強協(xié)調(diào)合作。此次短期波動中，有的大米出口大國單方面采取出口限制等行動，在面臨危機存在恐慌的情況下，引起十幾個國家采取類似舉動。政策上的跟風使得國際糧食市場恐慌加劇，這種情況如果處理不當就有可能帶來糧食危機。在這一問題上已有前車之鑒。例如，導致2007—2008年發(fā)生的全球糧食危機的因素之一便是出口限制帶來的貿(mào)易沖擊。

三、疫情及國際農(nóng)業(yè)和食品應對政策對中國的啟示

此次突發(fā)疫情提醒我們應保持憂患意識，加強我國糧食和食品系統(tǒng)應對風險和突發(fā)事件的韌性，做好農(nóng)業(yè)和食品政策應急預案，保證在風險和意外沖擊之下我國的糧食和食品系統(tǒng)依然能夠穩(wěn)定運行。

根據(jù)此次疫情中農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)受到?jīng)_擊的情況，以及各國的政策應對，我們可以看到，這些短期政策針對的具體問題也是中長期需要加強和完善的領域。短期的應急政策和中長期的政策應相輔相成，要通過中長期政策發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)，才能從根本上夯實我國的農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)基礎，增強糧食系統(tǒng)實力，實現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)強勁發(fā)展，從而在應急情況下游刃有余。未來我們在政策上應注意把握好以下幾點。

（一）應牢牢把握糧食安全的主動權

在此次疫情中，各國政府的農(nóng)業(yè)和食品政策均突顯出糧食安全的重要性，這些政策均強調(diào)要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證糧食供應。

就我國而言，正如習近平總書記深刻指出的，保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。此次疫情中，我國有足夠的能力保障糧食供應、糧價穩(wěn)定，這得益于我國多年以來在政策上對農(nóng)業(yè)的重視和扶持。2019年我國的糧食產(chǎn)量為66 384.34萬噸（13 277億斤），連續(xù)五年保持在13 000億斤以上。

從糧食的角度看，我國三大主糧自給率高，儲備、庫存充裕，我國糧食進口只占我們國內(nèi)消費量的2%左右[6]。充足的糧食產(chǎn)量可使得一個國家在災害及疫情等緊急事件發(fā)生時有充足的糧食供應來保證國民的吃飯問題，有足夠的儲備來平抑糧食市場的短期波動，從而化解恐慌情緒，維護社會穩(wěn)定。

（二）應統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個市場，在國際市場把握一定的主動權

在此次疫情中，各國在糧食和食品進出口政策上均有所調(diào)整，導致國際糧食市場出現(xiàn)短期供求和價格波動。就我國而言，我國在國際市場上應扮演什么樣的角色以及如何協(xié)調(diào)國內(nèi)和國際兩個市場亦值得思考。對此，筆者認為應把握以下幾點。

一是要“以我為主”，將國內(nèi)的糧食和食品需求與國際進出口有機結合，從我國的糧食和食品需求結構出發(fā)，讓糧食進出口服務于我國的糧食需求，服務于我國的農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展需要。即便是在豐年時期，也要考慮在國際市場開展適當?shù)倪M口活動，保持我國對于國際市場的影響力。

二是要做好國際市場監(jiān)測，并對未來形勢做恰當?shù)脑u估和預測。同時，加強與國際組織和其他國家的合作，通過政策協(xié)調(diào)實現(xiàn)政策雙贏。

三是要做好農(nóng)業(yè)品牌建設，增強在國際市場的競爭力。應培育一些有實力的糧商，鼓勵其做好農(nóng)業(yè)品牌，逐漸擴大并保持我國的優(yōu)質(zhì)及特色產(chǎn)品在國際市場的影響力和競爭力。

（三）應加強農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)鏈的韌性

在新冠疫情中，農(nóng)業(yè)和食品供應鏈一度受到較大干擾，因為從土地到餐桌，這中間要經(jīng)過一系列環(huán)節(jié)。應梳理農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，打造穩(wěn)健運行的糧食供應體系，從而增強糧食和食品體系的韌性，提高抗風險能力。其一，要保持物流暢通。例如，此次疫情中我國為農(nóng)產(chǎn)品運輸開設“綠色通道”的做法保證了供應鏈的穩(wěn)定。其二，中長期來看應改善食品和糧食倉儲管理，平衡供應和需求，增加糧食系統(tǒng)的抗擊沖擊的韌性，并減少食品損失和浪費。其三，應做好突發(fā)情況下的糧食供應應急預案。

（四）推動農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展

如今，數(shù)字化浪潮已席卷全球，此次疫情或成為農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一個契機。我們可以通過政策鼓勵數(shù)字技術在農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)發(fā)揮更大的作用。例如，在產(chǎn)銷方面通過數(shù)字化實現(xiàn)產(chǎn)銷直供，以減少農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的中間環(huán)節(jié)，直接對接農(nóng)戶和消費者，給雙方都帶來最直接的實惠。其次，通過數(shù)字化優(yōu)化農(nóng)業(yè)流程和調(diào)度，通過網(wǎng)絡及時收集訂單、優(yōu)化配送、倉儲等，從而在一定程度上減少食物浪費，并實現(xiàn)糧食和食品在更廣闊地區(qū)的供需平衡。

參考文獻：

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[3]? ?疫情影響旅游業(yè)本觀光廳：4月訪日游客僅2900人次[N/OL].https：//www.sohu.com/a/396551774_123753

[4]? ?疫情重創(chuàng)日本和牛產(chǎn)業(yè)，價格低至60元一斤，養(yǎng)殖戶賣一頭牛賠3萬元[N/OL].http：//news.cctv.com/2020/06/29/ARTIXS0pdjMocsNgTmj9zuQV200629.shtml，2020-06-29.

[5]? ?商務部.中國三大主糧自給率高糧食進口占消費量的2%左右[N/OL].http：//finance.sina.com.cn/roll/2020-04-10/doc-iircuyvh6998669.shtml，2020-04-10.