推進(jìn)行政審批制度改革的銀川模式

邢梓琳 李志明

摘要：銀川市行政審批制度改革以組建實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)相對(duì)集中的行政審批服務(wù)局為突破口，以促成服務(wù)對(duì)象方便快捷辦成“一件事情”為目標(biāo)，全面推進(jìn)行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)、行政審批流程優(yōu)化、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等核心改革舉措，實(shí)現(xiàn)分散審批向集中審批、集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變，大幅提升審批效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，取得了顯著的改革成效、積累了好的經(jīng)驗(yàn)做法。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革;銀川模式;“1+N不見(jiàn)面”集成審批

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-2991（2021）03-113-008

黨的十九屆五中全會(huì)提出，“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”“推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化”“持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”[1]。相對(duì)集中行政許可權(quán)，作為推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，對(duì)于創(chuàng)新行政審批方式、提高行政審批效率、便利企業(yè)和群眾辦事乃至進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力具有重要意義。目前，天津市濱海新區(qū)、江蘇省南通市、寧夏回族自治區(qū)銀川市等已經(jīng)通過(guò)各種形式進(jìn)行了探索，其中銀川市通過(guò)組建行政審批服務(wù)局（現(xiàn)已改稱(chēng)審批服務(wù)管理局）來(lái)實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)行政許可權(quán)集中行使，改革探索啟動(dòng)較早、也較有典型性，相關(guān)做法能夠?yàn)槠渌胤教峁﹨⒖冀梃b。從這個(gè)意義上說(shuō)，從歷時(shí)和共時(shí)角度總結(jié)銀川市推進(jìn)行政審批制度改革的具體實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)特別是最新的改革進(jìn)展，具有重要價(jià)值。

一、銀川市行政審批制度改革的探索歷程

2014年10月22日，銀川市通過(guò)組建全國(guó)省會(huì)城市中第一個(gè)行政審批服務(wù)局，推動(dòng)行政許可權(quán)從平臺(tái)聚合到實(shí)體承辦、從局部程序集中到全面權(quán)責(zé)集中，實(shí)行“一枚印章管審批”，從源頭上解決了原先行政部門(mén)職能分散、互為前置、相互牽制的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)力相對(duì)匹配[2]。截至目前，銀川市先后將30個(gè)行政部門(mén)的179類(lèi)行政審批及相關(guān)涉審事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)至行政審批服務(wù)局，并圍繞行政審批制度開(kāi)展了兩輪改革，堪稱(chēng)銀川市行政審批制度改革1.0版本和2.0版本。

（一）銀川市行政審批制度改革1.0版本

在第一輪改革中，銀川市行政審批服務(wù)局構(gòu)建了一窗口受理、一條龍審批、一體化辦理等集中受理、集中審批模式，以政府審批代替了過(guò)去的部門(mén)審批，有效解決了群眾辦事多部門(mén)審批、多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、多頭跑路等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)七輪審批業(yè)務(wù)流程“瘦身”，銀川市行政審批服務(wù)局在第一輪改革中共減少申請(qǐng)材料1 508個(gè)、審批環(huán)節(jié)265個(gè)，減少辦理時(shí)限731個(gè)工作日，行政審批提速88%，50%的審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)即辦。通過(guò)第一輪改革，銀川市行政審批體制與審批方式相較以往有了脫胎換骨的質(zhì)變，行政審批效率顯著提升，制度性交易成本明顯降低、企業(yè)獲得感增強(qiáng)，“審管分離”大幅減少了行政審批人員，為職能部門(mén)重新配置事中事后監(jiān)管力量提供了必要條件。

需要指出的是，雖然第一輪改革取得了不少成果，但后來(lái)也陸續(xù)暴露出了一些問(wèn)題。一是第一輪改革重在對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行物理組合，在行政審批服務(wù)局內(nèi)部仍然采取按照政府組成部門(mén)對(duì)應(yīng)設(shè)置業(yè)務(wù)處室的方式，企業(yè)群眾辦成“一件事情”需要多窗口申請(qǐng)、反復(fù)提交材料問(wèn)題仍未從根本上得到解決，與服務(wù)對(duì)象辦事需求不相匹配，影響了群眾對(duì)銀川市行政審批制度改革的認(rèn)同感和獲得感。二是多套審批系統(tǒng)并行，“信息孤島”問(wèn)題仍然存在，受信息壁壘制約，數(shù)據(jù)共享難、材料驗(yàn)證難、并聯(lián)審批難，嚴(yán)重制約了行政審批制度改革進(jìn)程。三是通過(guò)減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)限等實(shí)現(xiàn)行政審批提速提效的潛力和空間已經(jīng)發(fā)掘殆盡。四是碎片化、割裂式服務(wù)未能有效助力企業(yè)項(xiàng)目報(bào)建提速，企業(yè)辦事由“部門(mén)間跑”變?yōu)椤疤幨议g跑”，并且行政審批之外仍存在其他門(mén)檻，致使改革紅利無(wú)法惠及企業(yè)，部分企業(yè)特別是工業(yè)類(lèi)企業(yè)對(duì)改革認(rèn)可度不高。除了自身問(wèn)題外，銀川市行政審批制度改革還面臨兩類(lèi)“逆水行舟、不進(jìn)則退”的風(fēng)險(xiǎn)。一是反對(duì)設(shè)立行政審批服務(wù)局的意見(jiàn)依舊存在。根據(jù)公共選擇理論，行政機(jī)構(gòu)往往具有擴(kuò)張預(yù)算和人員規(guī)模的特性，而銀川市設(shè)立行政審批服務(wù)局牽涉到很多編制調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)和職能轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。二是主要依靠投資拉動(dòng)的銀川市經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增加。對(duì)此，銀川市亟需通過(guò)深化行政審批制度改革，進(jìn)一步釋放簡(jiǎn)政放權(quán)改革紅利，促進(jìn)和帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)增速回升。

（二）銀川市行政審批制度改革2.0版本

銀川市行政審批服務(wù)局自2017年6月起開(kāi)展第二輪改革，聚焦企業(yè)開(kāi)辦和項(xiàng)目報(bào)批兩個(gè)全生命周期，圍繞企業(yè)注冊(cè)準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營(yíng)難和建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批等過(guò)程存在的問(wèn)題精準(zhǔn)施策。

一是按照服務(wù)企業(yè)全生命周期重置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，重塑商事服務(wù)審批流程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)開(kāi)辦多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多證合一、多證聯(lián)辦。首先，將原有按照政府組成部門(mén)設(shè)置的業(yè)務(wù)處室全部歸零，重設(shè)市場(chǎng)服務(wù)、立項(xiàng)審查、施工許可、勘查驗(yàn)收和企業(yè)項(xiàng)目服務(wù)等處室。其次，行政審批服務(wù)局將工商登記、銀行開(kāi)戶(hù)、公章刻制、稅務(wù)登記等業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入企業(yè)開(kāi)辦全鏈條，力邀六大銀行、國(guó)地稅、刻章公司等部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)駐商事登記服務(wù)大廳，辦事人可一站式辦結(jié)開(kāi)辦企業(yè)所需事項(xiàng)，不用再多頭跑、來(lái)回跑，企業(yè)開(kāi)辦一日辦結(jié)。

二是針對(duì)項(xiàng)目審批涉及部門(mén)多、環(huán)節(jié)多、互為前后置、串聯(lián)審批等問(wèn)題，重塑建設(shè)項(xiàng)目審批流程，打破項(xiàng)目報(bào)批事項(xiàng)前后置關(guān)系，構(gòu)建一表申請(qǐng)、一窗受理、集成審查、一章審批的綜合審批模式。按項(xiàng)目報(bào)批全流程重新制定了建設(shè)項(xiàng)目最簡(jiǎn)落地流程圖，并在投資項(xiàng)目服務(wù)大廳按照立項(xiàng)審查、施工許可、勘查驗(yàn)收三大環(huán)節(jié)設(shè)置綜合窗口，立項(xiàng)審查受理后，同時(shí)啟動(dòng)后續(xù)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行內(nèi)部聯(lián)動(dòng)、并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)多評(píng)合一、多審合一、多驗(yàn)合一，徹底改變了建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批多頭跑路、效率低、程序復(fù)雜的現(xiàn)象，有效解決相互前后置耗時(shí)費(fèi)力、行政成本居高不下等問(wèn)題。

三是以方便企業(yè)群眾辦成“一件事情”為原則，在對(duì)審批要素及辦事依據(jù)進(jìn)行深度梳理的基礎(chǔ)上，尋找多個(gè)審批事項(xiàng)間的共性特點(diǎn)和契合點(diǎn)，以服務(wù)對(duì)象需要辦理的主要審批事項(xiàng)為原點(diǎn)，提出準(zhǔn)營(yíng)事項(xiàng)“1+N多證聯(lián)辦”，即提交一套材料，一個(gè)窗口受理，一次現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，多證聯(lián)辦同發(fā)的審批模式。辦事人線(xiàn)上或線(xiàn)下遞交一套申請(qǐng)材料，可同時(shí)激活多個(gè)事項(xiàng)辦理，同步取得審批結(jié)果。

當(dāng)時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)新一輪“放管服”改革的兩大攻堅(jiān)點(diǎn)，就是要解決開(kāi)辦企業(yè)準(zhǔn)入易、準(zhǔn)營(yíng)難，以及建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批耗時(shí)長(zhǎng)，營(yíng)商環(huán)境排名靠后等問(wèn)題。銀川市第二輪改革切中要害，實(shí)現(xiàn)了改革升級(jí)。截至目前，國(guó)務(wù)院提出的“五個(gè)為”“六個(gè)一”都已在銀川市全面推開(kāi)，一網(wǎng)通辦、“只進(jìn)一扇門(mén)”、“最多跑一次”等工作取得了階段性成果，“企業(yè)開(kāi)辦一日辦結(jié)”、“項(xiàng)目報(bào)批30個(gè)工作日完成”“1+N多證聯(lián)辦”等多項(xiàng)改革成果逐漸成熟、固化，同時(shí)，還進(jìn)一步推出準(zhǔn)營(yíng)事項(xiàng)多證合一、審批服務(wù)便民化、24小時(shí)政務(wù)服務(wù)自助服務(wù)終端、建設(shè)四級(jí)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系等多項(xiàng)改革措施，進(jìn)一步拓展第二輪行政審批制度改革內(nèi)涵。

（三）不同改革版本之間的差異與發(fā)展

比較銀川市行政審批制度第一輪和第二輪改革，我們發(fā)現(xiàn)，主要的差異和發(fā)展進(jìn)步之處在于以下幾個(gè)方面。

一是行政審批體制由集中走向集約。銀川市行政審批制度改革是從打破原有的行政許可權(quán)配置格局、成立對(duì)市屬行政許可權(quán)實(shí)行大一統(tǒng)的行政審批服務(wù)局為突破口來(lái)推進(jìn)的。在改革1.0版本中，銀川市解決的是行政審批主體由分散到集中的轉(zhuǎn)變以及行政審批事項(xiàng)“物理組合”，行政審批服務(wù)局內(nèi)各業(yè)務(wù)處室仍然基本按照政府組成部門(mén)模式來(lái)設(shè)置，注重的是相對(duì)集中行政許可權(quán)的規(guī)模效應(yīng)，尚處于改革的初級(jí)階段。2.0版本解決的則是行政審批主體由集中到集約的轉(zhuǎn)變以及行政審批事項(xiàng)的“化學(xué)融合”，行政審批服務(wù)局內(nèi)各業(yè)務(wù)處室都是按照服務(wù)企業(yè)全生命周期模式來(lái)設(shè)置，注重的是相對(duì)集中行政許可權(quán)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，已然進(jìn)階到改革的高級(jí)階段。

二是行政審批模式由集中轉(zhuǎn)向集成。銀川市在實(shí)現(xiàn)行政審批體制創(chuàng)新、打造出行政審批服務(wù)局體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也非常重視優(yōu)化行政審批業(yè)務(wù)流程。在改革1.0版本中，銀川市在減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)限對(duì)審批業(yè)務(wù)流程進(jìn)行“瘦身”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了集中審批。2.0版本則運(yùn)用系統(tǒng)集成思想，著眼于方便企業(yè)群眾辦成“一件事情”構(gòu)建整個(gè)業(yè)務(wù)流程鏈條，通過(guò)重置業(yè)務(wù)處室、重塑審批流程，打通業(yè)務(wù)處室之間自然形成的程序壁壘和信息壁壘，建立全事項(xiàng)、全流程、一體化的運(yùn)作機(jī)制，在業(yè)務(wù)處室之間實(shí)現(xiàn)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)、集成審批，著力消弭業(yè)務(wù)處室的本位梗阻，彌合申請(qǐng)人申報(bào)許可的服務(wù)間隙。

三是從“一表通”便捷審批到“1+N不見(jiàn)面”集成審批。在改革1.0版本中，銀川市通過(guò)實(shí)行“一枚印章管審批”、“一表通”便捷審批、同城通辦、互聯(lián)網(wǎng)+行政審批等改革舉措初步實(shí)現(xiàn)了讓企業(yè)群眾辦事方便快捷的目標(biāo)，其中，“一表通”便捷審批模式對(duì)流程優(yōu)化、便商利民發(fā)揮了不可替代的作用。但是，部分審批事項(xiàng)還是存在碎片化、割裂式服務(wù)的問(wèn)題，致使申請(qǐng)人辦事由原來(lái)的“跑部門(mén)”變?yōu)楹髞?lái)的“跑處室”。2.0版本則在企業(yè)開(kāi)辦、市場(chǎng)準(zhǔn)營(yíng)、項(xiàng)目報(bào)批、施工許可、綜合驗(yàn)收、企業(yè)項(xiàng)目服務(wù)等六個(gè)方面，對(duì)現(xiàn)有行政審批服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行深度改造，打通業(yè)務(wù)處室間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享，改過(guò)去一項(xiàng)一項(xiàng)辦審批的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”辦理為“點(diǎn)對(duì)多”辦理。申請(qǐng)人可在一個(gè)窗口一次遞交一套材料，同時(shí)激活N個(gè)事項(xiàng)辦理，在單個(gè)事項(xiàng)的最長(zhǎng)辦理期限內(nèi)，取得N項(xiàng)審批結(jié)果，辦成一攬子事，實(shí)現(xiàn)了群眾一次提交可滿(mǎn)足多項(xiàng)需求、辦理多個(gè)事項(xiàng)的“1+N不見(jiàn)面”集成審批。

二、銀川市行政審批制度改革的鮮明特色

（一）成立一個(gè)審批服務(wù)局實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”

銀川市行政審批制度改革的首要特色在于它走的是體制改革路線(xiàn)，以行政體制改革作為撬桿，撬動(dòng)行政審批制度在機(jī)構(gòu)重置、流程重塑中走向現(xiàn)代治理。成立了一個(gè)對(duì)市屬行政許可權(quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使的行政審批服務(wù)局，較早實(shí)現(xiàn)了階段性的“一門(mén)受理”以及“一枚印章管審批”，關(guān)聯(lián)事項(xiàng)之間由政務(wù)服務(wù)中心模式下多部門(mén)串聯(lián)，優(yōu)化為行政審批服務(wù)局內(nèi)部處室間的并聯(lián)式流轉(zhuǎn)。

從理論上來(lái)分析，行政審批本質(zhì)上是一種權(quán)力、一種資源，很多時(shí)候甚至可以直接體現(xiàn)為實(shí)際利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，每一項(xiàng)行政許可權(quán)都有它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且審批收費(fèi)收入還是作為預(yù)算外資金來(lái)管理和使用的。因此，行政部門(mén)通常都具有設(shè)置和實(shí)施行政審批的沖動(dòng)。為打造在西部最優(yōu)，比東部更優(yōu)的投資發(fā)展環(huán)境，銀川市在學(xué)習(xí)天津?yàn)I海新區(qū)等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成立獨(dú)立的行政審批服務(wù)局，相對(duì)集中原本配置在市屬30個(gè)行政部門(mén)的179類(lèi)行政審批及相關(guān)涉審事項(xiàng)，不僅有效解決了行政審批職能分散、行政許可權(quán)力碎片化和行政審批質(zhì)量不高等問(wèn)題，而且還從根本上觸動(dòng)了原審批部門(mén)的利益，破除了部門(mén)利益固化的藩籬。

政府自身改革的動(dòng)力機(jī)制不足是世界性的難題，也是權(quán)力特質(zhì)的必然。從客觀上來(lái)講，銀川市的改革需要打破原有的行政審批體制，必然要被各種現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系所束縛，遇到的改革阻力不可謂不小。但是，銀川市全力轉(zhuǎn)變管制觀念、調(diào)整組織架構(gòu)、重建運(yùn)作方式，在“去權(quán)力”中重新尋找職能定位和公共價(jià)值，創(chuàng)出了行政審批制度改革的“銀川模式”[3]。改革后，銀川市屬行政許可權(quán)高度集中在行政審批服務(wù)局一個(gè)部門(mén)，更便于將相對(duì)集中后的行政許可權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，著力構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行體制。

（二）圍繞辦成“一件事情”實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)精簡(jiǎn)流程再造

傳統(tǒng)的行政審批以不同部門(mén)相互分割的“事項(xiàng)”為標(biāo)準(zhǔn)，群眾眼中的“一件事情”往往由一個(gè)或多個(gè)部門(mén)的“事項(xiàng)”構(gòu)成。在行政審批制度改革中，銀川市以群眾眼中的“一件事情”為標(biāo)準(zhǔn)整合歸并相關(guān)事項(xiàng)，推進(jìn)審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)。在第一輪改革中，銀川市先后通過(guò)“三減兩提高”（減程序、減時(shí)限、減費(fèi)用、提高行政效率、提高服務(wù)質(zhì)量）和“清零”（對(duì)各部門(mén)實(shí)施的行政許可、非行政許可、部門(mén)管理等事項(xiàng)全部清空，重新進(jìn)行梳理、論證、確認(rèn)）工作，在寧夏率先開(kāi)展清理非行政許可審批事項(xiàng)和前置條件清理規(guī)范工作，最終取消了非行政許可這一審批類(lèi)別。在第二輪改革中，銀川市著力推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)下放一批，將預(yù)約、受理環(huán)節(jié)向基層延伸，實(shí)現(xiàn)個(gè)體工商戶(hù)登記，公積金貸款、歸集、提取等事項(xiàng)，群眾在家門(mén)口就能辦成;推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)優(yōu)化一批，將不動(dòng)產(chǎn)登記、房屋產(chǎn)權(quán)交易、稅費(fèi)征收等事項(xiàng)流程、材料進(jìn)行優(yōu)化，減少辦理環(huán)節(jié)，避免重復(fù)提交材料;推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)整合一批，定位市場(chǎng)準(zhǔn)營(yíng)、項(xiàng)目投資等重點(diǎn)領(lǐng)域，整合一批辦理流程相近、提交材料重復(fù)的事項(xiàng)，優(yōu)程序、減環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“一套資料、一窗受理、同時(shí)踏勘、一次辦結(jié)”;推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)打通一批，將不動(dòng)產(chǎn)登記、房產(chǎn)信息查詢(xún)等互為前后置或要件相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)辦理系統(tǒng)貫通，實(shí)現(xiàn)信息共享互認(rèn)，避免要件材料重復(fù)提交。

除了在行政審批事項(xiàng)上不斷做“減法”，銀川市還按照促進(jìn)辦成“一件事情”為目標(biāo)，實(shí)施全流程再造和優(yōu)化，打通行政審批各環(huán)節(jié)的“關(guān)卡”和“阻塞”，搭建全流程審批“高速路”。審批窗口實(shí)行定崗、定員、定責(zé)、定質(zhì)和績(jī)效考核，在每個(gè)窗口和后臺(tái)工位安裝音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)行簡(jiǎn)單事項(xiàng)立等即辦、聯(lián)辦事項(xiàng)并行辦理、關(guān)聯(lián)審批一章多效、網(wǎng)上審批一次領(lǐng)證、踏勘驗(yàn)收聯(lián)合勘驗(yàn);通過(guò)電子鑰匙授權(quán)，將責(zé)任和時(shí)效落實(shí)到每位審批員，使關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)緊密銜接，實(shí)現(xiàn)“一口受理、一站辦理、一條龍服務(wù)、一枚章審結(jié)”和網(wǎng)上大廳“直通車(chē)”模式。在第二輪改革中，銀川市針對(duì)企業(yè)開(kāi)辦和建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批這兩個(gè)行政審批“關(guān)鍵堵點(diǎn)”，成立商事登記服務(wù)大廳，重組企業(yè)開(kāi)辦過(guò)程所需要件、流程、時(shí)限等要素，繪制“企業(yè)開(kāi)辦一日辦結(jié)”工作流程圖，實(shí)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控，以分鐘計(jì)時(shí)，約束銀行、稅務(wù)、刻章公司等政企辦事時(shí)間，形成工商登記、銀行開(kāi)戶(hù)、稅務(wù)登記的閉環(huán)鏈接，大幅壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)限;成立投資項(xiàng)目服務(wù)大廳，打破原來(lái)按立項(xiàng)、國(guó)土、規(guī)劃、施工、驗(yàn)收設(shè)置窗口的老體制，將建設(shè)項(xiàng)目全生命周期分為立項(xiàng)審查—施工許可—勘查驗(yàn)收三個(gè)階段，重塑投資項(xiàng)目審批流程。通過(guò)重置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)審批事項(xiàng)的化學(xué)融合，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)審批事項(xiàng)的“一次受理、協(xié)同辦理、并聯(lián)審批、多證同發(fā)”的1+N不見(jiàn)面集成審批服務(wù)新模式，實(shí)現(xiàn)了審批流程由繁到簡(jiǎn)、由串至并的華麗轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升了行政審批效率。

此外，銀川市還從服務(wù)設(shè)施、服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)流程、服務(wù)規(guī)范、隊(duì)伍建設(shè)、考核監(jiān)督、內(nèi)部管理等七個(gè)方面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，努力建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運(yùn)行高效、上下聯(lián)動(dòng)、服務(wù)一體的市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)全覆蓋政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，將事項(xiàng)精簡(jiǎn)、流程再造的做法和成效上升為制度性成果鞏固下來(lái)，形成不可逆的改革成果，推進(jìn)同一事項(xiàng)無(wú)差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，最大限度杜絕權(quán)力尋租，激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

總之，在行政審批制度改革中，銀川市圍繞辦成“一件事情”來(lái)進(jìn)行體制性設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化，既注重實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)“瘦身”與“物理重組”，也著力促進(jìn)業(yè)務(wù)流程“塑形”與“化學(xué)反應(yīng)”。如果說(shuō)，銀川市行政審批制度改革1.0版本的集中審批模式實(shí)現(xiàn)的是審批事項(xiàng)的“物理重組”的話(huà)，那么，銀川市行政審批制度改革2.0版本的集成審批模式是著眼于催生審批事項(xiàng)的“化學(xué)反應(yīng)”。

（三）構(gòu)建“一張網(wǎng)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象辦事“兩不出”

銀川市行政審批制度改革不僅著眼于通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整、事項(xiàng)精簡(jiǎn)、流程再造來(lái)提高行政審批效率，還非常重視運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維、互聯(lián)網(wǎng)資源，通過(guò)搭建智慧政務(wù)網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提供從完全線(xiàn)下走向線(xiàn)上線(xiàn)下相融合，讓服務(wù)對(duì)象盡可能少跑路、不跑路。為此，銀川市以智慧銀川為牽引、以信息化、網(wǎng)絡(luò)化為支撐，大力構(gòu)建一張網(wǎng)平臺(tái)，建設(shè)包括銀川市政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)、銀川網(wǎng)上市民大廳、微政務(wù)平臺(tái)、移動(dòng)審批App、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、安全保障平臺(tái)、24小時(shí)便民自助服務(wù)終端等諸多子模塊的統(tǒng)一的銀川市政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，并將全市各單位的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一錄入“寧夏政務(wù)服務(wù)網(wǎng)·銀川站點(diǎn)”，推動(dòng)基于互聯(lián)網(wǎng)、自助終端、移動(dòng)終端的政務(wù)服務(wù)入口全面向基層延伸，打造基層一站式綜合便民服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)群眾辦事不出社區(qū)（村）。在此基礎(chǔ)上，銀川市還創(chuàng)新設(shè)置企業(yè)項(xiàng)目服務(wù)處，建立工業(yè)項(xiàng)目O2O全程幫辦服務(wù)機(jī)制，為每一個(gè)項(xiàng)目提供專(zhuān)人上門(mén)服務(wù)，梳理出企業(yè)項(xiàng)目報(bào)批不出園區(qū)事項(xiàng)清單，建立常態(tài)化溝通機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握?qǐng)@區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)情況、存在問(wèn)題，并根據(jù)問(wèn)題安排專(zhuān)人全程指導(dǎo)、全程幫辦，實(shí)現(xiàn)企業(yè)辦事不出園區(qū)。

三、銀川市行政審批制度改革的實(shí)踐價(jià)值和時(shí)代意義

（一）以人民為中心是銀川推進(jìn)行政審批制度改革的根本旨?xì)w

身處新時(shí)代，以人民為本位、以人民為中心，是政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)[4]。為給群眾和企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境，銀川市先后開(kāi)展了兩輪行政審批制度改革。這是以人民為中心的發(fā)展思想在銀川大地的切實(shí)貫徹和具體實(shí)踐，不僅是一場(chǎng)深刻的觀念革新和思想洗禮，也是一場(chǎng)從理念、制度到作風(fēng)的全方位深層次變革，彰顯的是人民的主體地位和政府的服務(wù)角色，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨以及全面深化改革的根本價(jià)值取向。新時(shí)期銀川市從人民群眾的辦事體驗(yàn)出發(fā)，而不是從政府自身管理的需要出發(fā)開(kāi)展行政審批制度改革，時(shí)時(shí)處處為服務(wù)對(duì)象著想，應(yīng)群眾需求而生、為解決問(wèn)題而變，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向。讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果，不斷增強(qiáng)群眾對(duì)改革的認(rèn)同度和獲得感。

銀川市之所以能夠在三年的時(shí)間內(nèi)開(kāi)展兩輪行政審批制度改革，根本還在于它讓改革的評(píng)判權(quán)始終掌握在群眾手中，堅(jiān)持讓實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)、讓基層來(lái)評(píng)判、讓群眾來(lái)打分，變自我評(píng)價(jià)為群眾評(píng)價(jià)，變?nèi)罕娪^望為群眾參與，讓群眾成為改革的監(jiān)督者、評(píng)判者、推動(dòng)者。銀川市前后兩輪行政審批制度改革始終緊盯群眾辦事的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，以人民群眾滿(mǎn)意為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新服務(wù)方法、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、提升服務(wù)能力，辦事群眾體驗(yàn)感、滿(mǎn)足感大幅提升，改革得到了辦事群眾的好評(píng)和擁護(hù)。行政審批制度改革只有始終堅(jiān)持以人民為中心的宗旨，才能迸發(fā)出強(qiáng)大的生命力。

（二）朝向建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府、促進(jìn)“放管服”綜合改革是銀川推進(jìn)行政審批制度改革的核心要義

銀川市行政審批制度改革是政府建設(shè)的自我變革，也是“放管服”結(jié)合的銀川樣本。本著“能放就放、能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)”的原則，不斷縮減和下放各種權(quán)力，最大限度地減輕群眾和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，直到許多事項(xiàng)一次性、便利性辦結(jié)，用審批工作人員的辛苦指數(shù)換取企業(yè)群眾的滿(mǎn)意指數(shù)。實(shí)踐證明，企業(yè)群眾感受的小變化造就了政府運(yùn)行的大變革。企業(yè)和群眾辦事從“進(jìn)多扇門(mén)，跑多次路”到“只進(jìn)一扇門(mén)，最多跑一次”的變化不是簡(jiǎn)單量變，帶來(lái)的其實(shí)是政府職能的深刻變化、權(quán)力運(yùn)行方式的深刻變革。

銀川市行政審批制度改革下放的是權(quán)力，強(qiáng)化的是監(jiān)管。通過(guò)設(shè)立行政審批服務(wù)局，銀川市集中了本級(jí)政府所行使的行政許可權(quán)，進(jìn)一步理順了審批和監(jiān)管的關(guān)系，為倒逼強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，徹底扭轉(zhuǎn)過(guò)去重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的局面創(chuàng)造了有利條件，直接提升了政府的服務(wù)品質(zhì)，以此推動(dòng)整個(gè)公共服務(wù)體系的發(fā)展，打造名副其實(shí)的人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。在實(shí)現(xiàn)“審管分離”后，銀川市隨即著力建立全方位監(jiān)管體系，全力推進(jìn)審管互動(dòng)、信息互通。打通部門(mén)信息壁壘，持續(xù)推進(jìn)各層級(jí)信息共享、證照互用、業(yè)務(wù)協(xié)同;建立數(shù)據(jù)互推機(jī)制，強(qiáng)化審批與監(jiān)管工作的整體性和協(xié)調(diào)性;按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)行權(quán)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，細(xì)化審批、監(jiān)管、執(zhí)法和公共服務(wù)的具體責(zé)任。

銀川市行政審批制度改革還是人民滿(mǎn)意服務(wù)型政府建設(shè)的倒逼機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，就是以群眾感受為標(biāo)準(zhǔn)倒逼深化政府自身改革，堅(jiān)持換位思考，從群眾的視角思考政府改革，用群眾的語(yǔ)言設(shè)定改革目標(biāo)，以群眾感受確立改革標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新行政管理方式，倒逼政府的服務(wù)理念、管理體制、流程設(shè)計(jì)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、管理方式等產(chǎn)生廣泛而深刻的變化。在實(shí)踐中，銀川市始終堅(jiān)持以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)推動(dòng)改革，以?xún)?yōu)化體制機(jī)制釋放改革紅利，最大限度發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，最大限度促進(jìn)便民利企，全面提升審批服務(wù)水平，讓企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門(mén)”、輕松辦成一攬子事的美好愿望變成了現(xiàn)實(shí)。

（三）主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代變化、實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)革命是銀川推進(jìn)行政審批制度改革的不竭動(dòng)力

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府的治理方式、服務(wù)方式發(fā)生了很大的變化。銀川市面對(duì)新一輪科技革命興起以及現(xiàn)代政府治理面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求，主動(dòng)適應(yīng)和順應(yīng)信息社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，在政府治理中納入新內(nèi)容、采用新手段、引入先進(jìn)生產(chǎn)力，將信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的最新成果應(yīng)用到政府治理變革中，借助技術(shù)手段進(jìn)一步鞏固“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢(shì)。在推進(jìn)行政審批制度改革的過(guò)程中，銀川市積極運(yùn)用新的科技手段，以信息化支撐簡(jiǎn)政放權(quán)，深化運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，促進(jìn)行政審批服務(wù)局與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，加強(qiáng)政務(wù)信息共享，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的整合互通，優(yōu)化政府服務(wù)流程，讓人民群眾辦事更加方便快捷，為行政審批制度改革的順利推行奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，也大大提高了政府的公信力和執(zhí)行力。

總之，銀川市行政審批制度改革積極推進(jìn)銜接線(xiàn)上線(xiàn)下，強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)支撐，全面實(shí)現(xiàn)線(xiàn)下線(xiàn)上功能互補(bǔ)、窗口服務(wù)與自助服務(wù)相結(jié)合的新模式，讓群眾切實(shí)享受到全天候、多領(lǐng)域、智能化、易操作的“不打烊”政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府治理技術(shù)革命。

四、深化銀川市行政審批制度改革的未來(lái)展望

銀川市推進(jìn)的行政審批制度改革，是一場(chǎng)以人民為中心的改革，是一場(chǎng)從理念到體制到作風(fēng)的全方位深層次變革，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，彰顯了全面深化改革的根本價(jià)值取向。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，它是在以人民為中心的發(fā)展思想的指導(dǎo)下，以全面提升政務(wù)環(huán)境和投資環(huán)境為根本出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，應(yīng)群眾需求而生、為解決問(wèn)題而變，充分發(fā)揮成立實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)大一統(tǒng)的行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢(shì)，深化運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，圍繞方便群眾企業(yè)辦事興業(yè)這一主題，緊扣事項(xiàng)精簡(jiǎn)、流程優(yōu)化、效能提升三大核心任務(wù)，精準(zhǔn)發(fā)力，重塑行政許可權(quán)配置格局和運(yùn)行方式，通過(guò)審批事項(xiàng)的化學(xué)融合，實(shí)現(xiàn)分散審批向集中審批、集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變，促使審批效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量大幅提升，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及企業(yè)和群眾，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾的獲得感、認(rèn)同感和幸福感。

銀川市推進(jìn)行政審批制度改革，一個(gè)重要目的是通過(guò)將審批與監(jiān)管剝離，倒逼事中事后監(jiān)管以便推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審管之間的良性互動(dòng)。未來(lái)，銀川市深化行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)審管分離以及重塑審批流程、提升審批效率的同時(shí)，一體化設(shè)計(jì)相對(duì)集中行政審批權(quán)與現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系，進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，從側(cè)重“放”到強(qiáng)調(diào)“管”，切實(shí)做到有效監(jiān)管，賦予“一枚印章管審批”改革以持久生命力。

創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，銀川市可以從以下五個(gè)方面著手。一是借助風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施定向監(jiān)管。依靠風(fēng)險(xiǎn)管理，政府能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管點(diǎn)的前移。具體就是，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)行為的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估，通過(guò)完善區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)警示制度，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)程度，選擇合理的監(jiān)管措施和監(jiān)管強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)制導(dǎo)、定向監(jiān)管。二是運(yùn)用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)守住監(jiān)管底線(xiàn)。最有效、最簡(jiǎn)單的事中事后監(jiān)管方式是通過(guò)法律確定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管、公平執(zhí)法。三是利用大數(shù)據(jù)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管。具體就是，通過(guò)建立統(tǒng)一綜合的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，從積累的海量市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為信息中挖掘出有價(jià)值的數(shù)據(jù)，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供決策支撐。四是通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)、分類(lèi)施策實(shí)施信用監(jiān)管。社會(huì)信用是現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管的重要依據(jù)，是市場(chǎng)主體交易安全的重要保障。具體應(yīng)分兩步走。第一步是盡快建成“企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”，結(jié)束市場(chǎng)主體信用信息部門(mén)碎片化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)管信用;第二步，健全約束和懲戒失信行為機(jī)制，對(duì)失信者實(shí)施聯(lián)合懲戒，為市場(chǎng)運(yùn)行創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。五是改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，提高事后懲戒的震懾力。通過(guò)依法制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制、合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次、加強(qiáng)抽查結(jié)果運(yùn)用等措施改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。通過(guò)鎖定事后懲戒的對(duì)象，選擇妥當(dāng)?shù)膽徒浞绞?，充分彰顯事后懲戒的功能，提高事后懲戒的震懾力。

改革創(chuàng)新永無(wú)止境。只有依靠不斷創(chuàng)新，銀川市行政審批制度改革才能始終走在全國(guó)前列。

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The Yinchuan Model of Promoting the Reform of Government Review and Approval System-Taking the Establishment of the Government Review and Approval Bureau as a Breakthrough

Xing Zilin1， Li Zhiming2

（1.Emergency Management Training Center， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing， 100089;

2.Teaching and Research Department of Social and Ecological Civilization， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing， 100089）

Abstract： The reform of the government review and approval system of Yinchuan city takes the establishment of a government review and approval bureau that realizes the relatively concentrated administrative license power as a breakthrough， and aims to help clients to complete “one thing” conveniently and efficiently. Through implementing comprehensively core reform measures such as the streamlining of government review and approval items， optimization of government review and approval procedures， “Internet +” government services， it realizes the transformation from decentralized approval to centralized approval and from centralized approval to integrated approval， which greatly improves the approval efficiency and quality of government services and has achieved remarkable reform results and accumulated good experiences.

Keywords： the Reform of Government Review and Approval System; Yinchuan Model; “1+N No Contact” Integrated Approval

責(zé)任編輯：孟? ?筱