系統(tǒng)觀(guān)念視域下的社會(huì)治理重心下移研究

史亞峰

摘要：堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念是“十四五”時(shí)期做好社會(huì)治理工作必須遵循的重要原則之一。作為基礎(chǔ)性的思想和工作方法，系統(tǒng)觀(guān)念注重整體性與關(guān)鍵性、關(guān)聯(lián)性與結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)過(guò)程性與動(dòng)態(tài)平衡性。新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局、有效推動(dòng)治理重心下移，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念。在系統(tǒng)觀(guān)念視域下推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，需要找準(zhǔn)推動(dòng)重心下移的著力點(diǎn)，整體謀劃、系統(tǒng)重構(gòu)基層治理體系，運(yùn)用綜合集成方法解決重心下移的現(xiàn)實(shí)難題，建立有效的支持機(jī)制。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)觀(guān)念;社會(huì)治理;系統(tǒng)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C913? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-2991（2021）03-106-007

黨的十九屆五中全會(huì)將“堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念”作為“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的五項(xiàng)原則之一。這是黨的中央全會(huì)第一次提出系統(tǒng)觀(guān)念，是黨治國(guó)理政新的重要指導(dǎo)思想，為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要將“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[1]作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重大舉措。推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念。目前還缺乏從系統(tǒng)觀(guān)念視域?qū)ν苿?dòng)社會(huì)治理重心向基層下移進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。本文將探討系統(tǒng)觀(guān)念的內(nèi)涵與特征，闡釋以系統(tǒng)觀(guān)念推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重大意義，分析以系統(tǒng)觀(guān)念推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的路徑。

一、系統(tǒng)觀(guān)念：內(nèi)涵與特征

從一般意義上講，系統(tǒng)是相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)整體。系統(tǒng)作為一個(gè)整體，由不同的部分或要素組成，部分或要素是系統(tǒng)的構(gòu)件，構(gòu)成了系統(tǒng)存在的基礎(chǔ);部分或要素之間的相互聯(lián)系、相互作用，會(huì)形成特定的結(jié)合方式，也就是結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了系統(tǒng)存在的關(guān)鍵;系統(tǒng)作為有機(jī)整體，必然有其特定功能，并且是運(yùn)動(dòng)的、發(fā)展的，構(gòu)成了系統(tǒng)存在的前提。系統(tǒng)是普遍存在的，系統(tǒng)性構(gòu)成了事物的基本屬性。[2]事物的系統(tǒng)性存在，要求以系統(tǒng)思維和方法，也就是系統(tǒng)觀(guān)念，把握事物的存在和規(guī)律。

（一）注重整體性與關(guān)鍵性

系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，系統(tǒng)觀(guān)念首先就是整體觀(guān)念。一方面，要以整體性看待系統(tǒng)，從整體上認(rèn)識(shí)系統(tǒng)構(gòu)成，從整體上把握系統(tǒng)功能;另一方面，從整體看待系統(tǒng)的組成部分及其相互關(guān)系，不能孤立地看待各組成部分，而是要從組成部分及其相互關(guān)系中把握系統(tǒng)的整體功能。這要求人們樹(shù)立整體思維、堅(jiān)持全局觀(guān)點(diǎn)。同時(shí)，系統(tǒng)不同組成部分在整體中的地位和作用不同，對(duì)系統(tǒng)的影響和制約不同，這種不平衡性要求分清主要和次要、關(guān)鍵和一般。作為辯證唯物主義和歷史唯物主義的重要內(nèi)容，系統(tǒng)觀(guān)念對(duì)整體性和關(guān)鍵性的強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了“兩點(diǎn)論”與“重點(diǎn)論”的統(tǒng)一。在認(rèn)識(shí)和分析事物過(guò)程中，既要從整體上把握事物，又要善于抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵。從整體著眼，從關(guān)鍵處著手，實(shí)現(xiàn)局部與整體、要素與系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“既要堅(jiān)持全面系統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)，又要抓住關(guān)鍵，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破帶動(dòng)全局?！盵3]

（二）注重關(guān)聯(lián)性與結(jié)構(gòu)性

系統(tǒng)是相互聯(lián)系、相互作用的部分或要素的總和，系統(tǒng)觀(guān)念本身就是聯(lián)系的觀(guān)念?！拔ㄎ镛q證法認(rèn)為，事物是普遍聯(lián)系的，事物及事物各要素相互影響、相互制約，整個(gè)世界是相互聯(lián)系的整體，也是相互作用的系統(tǒng)?！盵3]強(qiáng)調(diào)關(guān)聯(lián)性是系統(tǒng)觀(guān)念的基本內(nèi)涵之一。關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即內(nèi)部關(guān)聯(lián)性和外部關(guān)聯(lián)性。內(nèi)部關(guān)聯(lián)性是系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相關(guān)依存、相互制約，要素影響系統(tǒng)，系統(tǒng)制約要素，要素之間也互相影響。外部關(guān)聯(lián)性就是系統(tǒng)的開(kāi)放性，是系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，系統(tǒng)需要從外部獲得信息、資源、能量，也需要適應(yīng)外部環(huán)境，并且與外部環(huán)境相互影響。關(guān)聯(lián)性要求把系統(tǒng)的要素、內(nèi)外部聯(lián)系起來(lái)，考察其規(guī)律和特性，從而更好地認(rèn)識(shí)和改變系統(tǒng)。系統(tǒng)是一種結(jié)構(gòu)性存在。要素按照一定方式組合形成的結(jié)構(gòu)，規(guī)定著要素在系統(tǒng)中的位置，也決定著系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)的改變也會(huì)帶來(lái)系統(tǒng)功能的變化。同時(shí)，要注重結(jié)構(gòu)的層次性、多維性，運(yùn)用統(tǒng)籌的方法，對(duì)事物進(jìn)行全面的把握，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和功能的提升。

（三）注重系統(tǒng)過(guò)程性與動(dòng)態(tài)平衡性

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，“系統(tǒng)是‘過(guò)程的復(fù)合體”[4]。系統(tǒng)及其要素處于不斷的運(yùn)動(dòng)之中，是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程。系統(tǒng)的發(fā)展變化不僅受到自身及構(gòu)成要素的制約，還受到外部環(huán)境的影響，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程;同時(shí)，對(duì)系統(tǒng)及其特征的分析，有助于提高對(duì)系統(tǒng)過(guò)程的認(rèn)識(shí)。系統(tǒng)的過(guò)程性，要求人們認(rèn)識(shí)事物特點(diǎn)及其變化規(guī)律，把握系統(tǒng)的演進(jìn)趨勢(shì)，增強(qiáng)行動(dòng)的前瞻性、預(yù)見(jiàn)性和主動(dòng)性。系統(tǒng)作為內(nèi)外條件的結(jié)合體，是平衡下的穩(wěn)定狀態(tài)，這種穩(wěn)定狀態(tài)是動(dòng)態(tài)的。比如，系統(tǒng)功能的優(yōu)化是復(fù)雜過(guò)程，要堅(jiān)持過(guò)程觀(guān)點(diǎn)，要素組合方式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，打破既有的穩(wěn)定狀態(tài)，直至獲得新的特質(zhì)，從不平衡到平衡，因此要注重動(dòng)態(tài)平衡。又如，系統(tǒng)的目標(biāo)不是單一的，目標(biāo)有優(yōu)先次序、輕重緩急，需要強(qiáng)化全局思維、協(xié)調(diào)意識(shí)，處理好局部與整體、短期與長(zhǎng)期的關(guān)系，在多重目標(biāo)中尋求動(dòng)態(tài)平衡。

二、以系統(tǒng)觀(guān)念推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的重大意義

推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移是立足新時(shí)期全局需要的實(shí)踐創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用系統(tǒng)方法分析和開(kāi)展工作，并把系統(tǒng)治理作為新時(shí)期社會(huì)治理的重要方式。以系統(tǒng)觀(guān)念推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，是新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)在要求

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容?！凹訌?qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的合理化、治理方式的科學(xué)化、治理過(guò)程的民主化，將有力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。”[5]（P234）黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視社會(huì)治理。這就需要適應(yīng)新的形勢(shì)，深化對(duì)社會(huì)治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，以系統(tǒng)觀(guān)念統(tǒng)籌社會(huì)治理全局，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平?！白⒅叵到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法?！盵6]（P109）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，需要通過(guò)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，建設(shè)社會(huì)治理共同體。黨的十八屆三中全會(huì)就提出，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！盵7]系統(tǒng)觀(guān)念與社會(huì)治理的特征完全契合，是推進(jìn)社會(huì)治理的重要方法。尤其是，當(dāng)前社會(huì)治理面臨新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，社會(huì)治理體系和治理能力存在明顯短板和薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要運(yùn)用系統(tǒng)觀(guān)念和方法，直面問(wèn)題和矛盾，抓住主要矛盾和關(guān)鍵難點(diǎn)，完善社會(huì)治理體系。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的客觀(guān)需要

黨的十九大報(bào)告首次提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[8]，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)圍繞“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”[9]，對(duì)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移作出部署。構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，更是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的方向和路徑。從外部關(guān)聯(lián)看，構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局，要求完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[9]的社會(huì)治理體系，通過(guò)整體設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建、要素整合、整體推進(jìn)等途徑協(xié)調(diào)進(jìn)行?！按蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理格局，需要整合社會(huì)治理中的各種要素，化解社會(huì)治理中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題與體制機(jī)制矛盾，推動(dòng)各種要素高效參與社會(huì)治理。”[10]從內(nèi)在邏輯看，共建共治共享不是分離的，而是相互貫通的，需要整體理解和把握，三者相互作用，有機(jī)統(tǒng)一于社會(huì)治理的全過(guò)程。共建共治共享，核心在于“共”，“共”就是過(guò)程，就是達(dá)成集體行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)全程、整體，“共”既是目標(biāo)又是方法。在這一過(guò)程中，要處理好參與與共享、活力與秩序、過(guò)程與目標(biāo)的關(guān)系，只有堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，才能從根本上處理好這些關(guān)系。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，是有效推動(dòng)社會(huì)治理重心下移的必然選擇

基層是社會(huì)治理的關(guān)鍵，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。但在具體的實(shí)踐中，真正有效推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，卻并非易事。一方面，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移具有復(fù)雜性、艱巨性。重心下移涉及方方面面，牽扯到不同部門(mén)、不同層級(jí)。無(wú)論是資源、權(quán)力、管理、服務(wù)等的下移，還是部門(mén)或?qū)蛹?jí)職能的調(diào)整，都是十分復(fù)雜的運(yùn)作過(guò)程。當(dāng)前不少地方進(jìn)行了社會(huì)治理重心下移的探索，但由于缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性，難以真正落地或持續(xù)運(yùn)作。另一方面，重心下移對(duì)基層治理效能提升具有挑戰(zhàn)性?；鶎訉?shí)踐顯示，重心下移與治理效能提升之間不存在必然因果關(guān)系，基層治理共同體缺失、治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整和轉(zhuǎn)換[11]、任務(wù)偏差[12]等，都是治理效能提升面臨的重要挑戰(zhàn)。只有能夠有效提升治理效能的重心下移，才是有效的重心下移。要破解上述難題，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，運(yùn)用系統(tǒng)方法，拓寬思路，科學(xué)謀劃，創(chuàng)新方式，在推動(dòng)重心下移中與治理效能提升有機(jī)銜接起來(lái)，切實(shí)推動(dòng)有效的社會(huì)治理重心下移。

三、系統(tǒng)觀(guān)念視域下推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的路徑

系統(tǒng)觀(guān)念是基礎(chǔ)性的思想和工作方法，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和指導(dǎo)性。推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，需要樹(shù)立全新觀(guān)念，進(jìn)行整體謀劃，運(yùn)用綜合集成方法，構(gòu)建支持機(jī)制。

（一）從系統(tǒng)觀(guān)念出發(fā)找準(zhǔn)推動(dòng)重心下移著力點(diǎn)

社會(huì)治理重心下移亟需改變落后的思維認(rèn)識(shí)，樹(shù)立新的理念。面對(duì)深刻復(fù)雜變化的發(fā)展環(huán)境、治理問(wèn)題和社會(huì)矛盾，必須從系統(tǒng)觀(guān)念出發(fā)謀劃和解決社會(huì)治理重心下移問(wèn)題，強(qiáng)化“黨建引領(lǐng)”理念，樹(shù)立“大社會(huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”和“全周期管理”意識(shí)。

強(qiáng)化“黨建引領(lǐng)”理念。黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大優(yōu)勢(shì)，黨建引領(lǐng)是根本保證?！吧鐣?huì)治理重心下移，建立全社會(huì)參與的基層社會(huì)治理新格局涉及到方向性與合法性問(wèn)題，也涉及到條塊之間、政府與社會(huì)之間和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合。”[13]只有強(qiáng)化黨建引領(lǐng)認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮黨在社會(huì)治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將黨建引領(lǐng)貫穿到推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的全過(guò)程，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有社會(huì)治理共同體”[9]，才能從根本上確保重心下移。同時(shí)，社會(huì)治理要求樹(shù)立系統(tǒng)融合、開(kāi)放包容的現(xiàn)代思維，黨建引領(lǐng)能夠最大限度協(xié)調(diào)上下各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，破解疑難阻隔，凝聚各方力量，確保重心下移的方向性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，從而更加有效地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，提升治理效能。

樹(shù)立“大社會(huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”。大社會(huì)觀(guān)、大治理觀(guān)，是系統(tǒng)觀(guān)念的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜多樣，社會(huì)問(wèn)題的外部性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性前所未有，只有樹(shù)立“大社會(huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”，才能有效加以處理和應(yīng)對(duì)?！按笊鐣?huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”意味著從大處著眼，充分認(rèn)識(shí)治理重心下移的重要性，將社會(huì)治理置于國(guó)家治理的基礎(chǔ)地位和優(yōu)先位置。著眼國(guó)家和基層治理的大局，以重心下移統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)治理工作，帶動(dòng)黨建引領(lǐng)下的整體性治理實(shí)踐，避免將重心下移視作自上而下的單純工作任務(wù)或常規(guī)要求?！按笊鐣?huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”意味著從小處著手。社會(huì)治理重心下移的領(lǐng)域雖廣、問(wèn)題雖雜，但不意味著無(wú)從著力。從影響基層治理的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)切入，從群眾要求迫切的急事、難事切入，找到各方意愿和要求的最大公約數(shù)，充分調(diào)動(dòng)各方力量共同參與社會(huì)治理，以小角度、小切口撬動(dòng)大治理。同時(shí)，“大社會(huì)觀(guān)、大治理觀(guān)”還意味著堅(jiān)持以人民為中心的重心下移路徑，改變政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的“包辦式”治理。政府不能大包大攬，政府與社會(huì)要良性互動(dòng)。要通過(guò)激發(fā)社會(huì)活力、激活社會(huì)資源，形成社會(huì)治理共同體，降低社會(huì)治理的成本，增強(qiáng)社會(huì)共治活力和承接能力，提升重心下移的效能。

樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在湖北省武漢市考察疫情防控時(shí)提出，“樹(shù)立‘全周期管理意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！盵14]“全周期管理”注重事前、事中和事后全流程，注重源頭治理，強(qiáng)調(diào)前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)管理、閉環(huán)管理?！叭芷诠芾怼碧N(yùn)含了系統(tǒng)治理的核心理念。按照全周期的要求推動(dòng)治理重心下移，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全流程閉環(huán)管理，強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)齊短板不足，高度重視社會(huì)治理中的“跑、冒、滴、漏”問(wèn)題。“實(shí)現(xiàn)‘全周期管理，信息是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵，在具體工作中，應(yīng)注意做到全流程、跨區(qū)域、分層次?！盵15]推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，還要注意操作上的跨區(qū)域、分層次。重心下移牽一發(fā)而動(dòng)全身，一刀切將難以有效落地。在“全周期管理”框架下加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多管齊下、綜合施策，提升治理水平和治理效能。

（二）以整體謀劃實(shí)現(xiàn)基層治理體系系統(tǒng)性重構(gòu)

雖然反復(fù)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，但是究竟下移到哪里、如何下移，還有待深入謀劃。這需要對(duì)基層治理體系進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，按照整體至上、突出關(guān)鍵原則，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性重構(gòu)。

系統(tǒng)觀(guān)念的首要內(nèi)涵和特征是整體性。推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移需要通盤(pán)考慮、整體布局，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理的研究謀劃和組織協(xié)調(diào)，把握新時(shí)代社會(huì)治理的客觀(guān)規(guī)律，敏銳把握已經(jīng)出現(xiàn)和尚未出現(xiàn)的社會(huì)治理問(wèn)題，從“全領(lǐng)域、全要素、全周期”進(jìn)行提早部署、系統(tǒng)布局、整體規(guī)劃，摒棄以往頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的社會(huì)治理方式。“要堅(jiān)持系統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)，依照新發(fā)展理念的整體性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，做到相互促進(jìn)、齊頭并進(jìn)、不能單打獨(dú)斗、顧此失彼，不能偏執(zhí)一方、畸輕畸重。”[6]（P221）構(gòu)建具有整體性的基層治理體系，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理重心下移的重要步驟。治理重心下移本質(zhì)上是基層治理制度體系的重構(gòu)，需要黨、政府、社區(qū)、網(wǎng)格等不同主體的職能調(diào)整和關(guān)系重構(gòu)。通過(guò)權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、層層推進(jìn)的作用發(fā)揮機(jī)制，以賦權(quán)、下沉、增效為重點(diǎn)，重塑基層社會(huì)治理體系。此外，注重整體性還要補(bǔ)足現(xiàn)有體制的漏洞和縫隙，做到橫向到邊、縱向到底，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的全覆蓋。

在基層治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)中要注意三個(gè)方面。第一，要充分關(guān)注制度設(shè)計(jì)與基層治理實(shí)踐的適應(yīng)性問(wèn)題。要求在制度設(shè)計(jì)之時(shí)充分尊重基層社會(huì)治理實(shí)踐，讓基層參與到頂層設(shè)計(jì)和政策安排中來(lái)，廣泛開(kāi)展基層實(shí)地調(diào)研，虛心聽(tīng)取基層的意見(jiàn)建議，讓制度安排和治理體系更精準(zhǔn)、更到位。第二，要關(guān)注制度的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。在基層社會(huì)治理中，為了應(yīng)對(duì)治理問(wèn)題、填補(bǔ)制度漏洞，各種新的制度層出不窮，新舊制度交織疊加，制度的應(yīng)有作用發(fā)揮不出來(lái);在執(zhí)行中，承擔(dān)不同職能的部門(mén)更多，部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合成本很高、效率很低;這些嚴(yán)重制約了基層治理的有效開(kāi)展。需要通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)、完善關(guān)鍵性制度提升制度體系的整合能力。第三，要關(guān)注制度體系的有效性問(wèn)題。在基層治理中，要著力強(qiáng)化制度運(yùn)行，讓制度真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，暢通基層與上層治理體系高效聯(lián)結(jié)的通道，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效的治理體系。

（三）用綜合集成方法解決重心下移的現(xiàn)實(shí)難題

基層在推動(dòng)社會(huì)治理重心下移中普遍面臨一系列亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，亟需新的方法破解。這就要運(yùn)用系統(tǒng)方法，在綜合施策中實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，以重點(diǎn)突破助力整體推進(jìn)。

運(yùn)用綜合集成的方法，在“一盤(pán)棋運(yùn)行”總體部署下，把握重點(diǎn)、攻克難點(diǎn)、創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)推進(jìn)。首先，結(jié)合基層治理實(shí)際提出目標(biāo)要求和政策措施，將重心下移視作完整系統(tǒng)，研究解決下移的困難和問(wèn)題?！吧鐣?huì)治理重心下移涉及各層級(jí)政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置，以及政府與社會(huì)等治理主體間多維度關(guān)系的構(gòu)建和運(yùn)行?！盵16]必須從聯(lián)動(dòng)上、配套上、協(xié)調(diào)上下功夫，使不同領(lǐng)域的改革相互配合、相互促進(jìn)。其次，在著眼整體、外部的同時(shí)，要關(guān)注社會(huì)治理的構(gòu)成要素，優(yōu)化要素組合，通過(guò)結(jié)構(gòu)提升實(shí)現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。再次，將社會(huì)治理視作一個(gè)完整系統(tǒng)時(shí)，還要注意從不同層次、維度出發(fā)考慮重心下移的構(gòu)成要素，運(yùn)用統(tǒng)籌方法，全面把握要素特性和作用，實(shí)現(xiàn)有效下移。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)于系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，基層社會(huì)治理體系亦是如此。習(xí)近平總書(shū)記指出，“統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點(diǎn)、帶動(dòng)全局，有的時(shí)候要抓大放小、以大兼小，有的時(shí)候又要以小帶大、小中見(jiàn)大，形象地說(shuō)，就是要十個(gè)指頭彈鋼琴”。[5]（P333）破解重心下移難題既有整體推進(jìn)，統(tǒng)籌安排，又要摸清癥結(jié)所在，有目標(biāo)有重點(diǎn)地采取措施。抓住了關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部分，就抓住了問(wèn)題根本。當(dāng)前基層治理體系的關(guān)鍵是權(quán)力、資源和服務(wù)的配置問(wèn)題，層級(jí)之間的權(quán)責(zé)、資源失衡，部門(mén)之間的協(xié)同、配合不暢，制約基層治理的體制機(jī)制問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好解決。只有優(yōu)化體制機(jī)制，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)關(guān)系協(xié)調(diào)，才能真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性重構(gòu)。當(dāng)前，要以預(yù)防和化解基層社會(huì)矛盾為“牛鼻子”，“管理、服務(wù)與資源是社會(huì)治理重心下移的突破口”[13]，通過(guò)治理目光、治理責(zé)任和治理力量等向基層匯集實(shí)現(xiàn)重心下移。

還要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)治理重心下移不可能一蹴而就，問(wèn)題的解決也不可能一步到位，既要有問(wèn)題意識(shí)，也要有過(guò)程意識(shí)。推動(dòng)社會(huì)治理重心下移是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，問(wèn)題的解決有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，要學(xué)會(huì)將多重目標(biāo)分解，統(tǒng)籌各階段的重點(diǎn)，敢于打破平衡，增強(qiáng)行動(dòng)的前瞻性和主動(dòng)性，處理好長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)系，為后續(xù)措施創(chuàng)造條件，在下移過(guò)程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

（四）建立社會(huì)治理重心向基層下移的支持機(jī)制

推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，必須以系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的支持機(jī)制為保障。超越簡(jiǎn)單向基層“放權(quán)、放人、放資源”[17]，從體制、機(jī)制、隊(duì)伍和技術(shù)等方面進(jìn)行努力。一是明確政府的主體責(zé)任。政府是社會(huì)治理的主體，要強(qiáng)化各級(jí)政府抓好推動(dòng)社會(huì)治理重心下移的責(zé)任制，納入政府重要工作議程，并作為考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。二是實(shí)現(xiàn)資源力量常態(tài)下沉。當(dāng)前不少地方的資源力量下沉往往是短期性的、應(yīng)急性的，不具有持續(xù)性、約束性，推動(dòng)重心下移的效果不佳。必須建立常態(tài)化的下沉機(jī)制，將行之有效的措施固定下來(lái)，久久為功，增強(qiáng)基層的統(tǒng)合、調(diào)配、治理和服務(wù)能力。三是強(qiáng)化科技支撐。信息技術(shù)將對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)劃時(shí)代的改變。在不大幅增加治理成本的情況下，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能平臺(tái)等信息技術(shù)，可以有效彌補(bǔ)基層人員、經(jīng)費(fèi)、信息等方面的短板，有效降低治理壓力，減少治理工作量，以智能化、便捷化提升社會(huì)治理的整體水平。

推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，提升治理能力和水平，還要建立治理重心向基層下移的效能轉(zhuǎn)化機(jī)制。所謂效能轉(zhuǎn)化機(jī)制，就是在重心下移與治理效能提升之間構(gòu)建有效路徑和銜接機(jī)制，使重心下移能夠轉(zhuǎn)化為基層的良好治理效果。一方面，構(gòu)建基層治理結(jié)構(gòu)的自我調(diào)適機(jī)制。自我調(diào)適機(jī)制包括適應(yīng)外部環(huán)境變化、校正治理方向、優(yōu)化自我結(jié)構(gòu)、協(xié)同不同體系等功能。通過(guò)自我調(diào)適，實(shí)現(xiàn)治理能力的有效整合。具有良好自我調(diào)適機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)，能夠自動(dòng)校正行動(dòng)方向，避免下移的偏差。而要構(gòu)建基層治理結(jié)構(gòu)的自我調(diào)適機(jī)制，必須賦予基層更多的自主空間，提升基層的活力。另一方面，構(gòu)建社會(huì)治理效能評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制。治理效能評(píng)價(jià)具有導(dǎo)向作用、激勵(lì)功能，對(duì)推動(dòng)重心下移具有指揮棒的作用。反饋是社會(huì)溝通的重要方式，通過(guò)反饋、互動(dòng)實(shí)現(xiàn)良性治理，是推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要條件，也是實(shí)現(xiàn)重心下移的重要政策工具。從評(píng)價(jià)、反饋、矯正、再反饋等方面設(shè)計(jì)，確保治理重心能下移、真下移，將評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，把基層治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

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Research on the Downward Movement of the Focus of Social Governance from the Perspective of Systematic Concept

Shi Yafeng

（School of Political Science and Public Management， Shanxi University， Taiyuan Shanxi， 030006）

Abstract： Sticking to systematic concept is one of the most important principles that must be followed for social governance during the 14th Five-Year Plan period. As a fundamental thought and working method， systematic concept focuses on integrity and criticality， relevance and structure， systematic process and dynamic balance. In the new era， to strengthen and innovate social governance， construct a social governance structure based on collaboration， participation and common interests， and effectively promote the downward movement of the governance focus， we must adhere to systematic concept. To promote the social governance focus down to the primary-level， a focus of the downward movement must firstly be found accurately. Secondly， an overall plan should be applied to systematically reconstruct the system of primary-level governance. Thirdly， real difficulties in downward movement of the focus can be solved by using comprehensive approach. Fourthly， an effective supporting mechanism should be constructed.

Keywords： Systematic Concept; Social Governance; Systematic Governance

責(zé)任編輯：任德靖