從《老年人權(quán)益保障法》看我國老年人監(jiān)護(hù)制度的完善

王博 向達(dá)

摘 要：近年來，我國人口老齡化態(tài)勢(shì)日趨嚴(yán)峻。為加強(qiáng)老齡社會(huì)法律應(yīng)對(duì)，我國對(duì)《老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了修訂，新《老年人權(quán)益保障法》增設(shè)了老年人監(jiān)護(hù)制度，這是對(duì)我國監(jiān)護(hù)立法的一大突破。但相關(guān)規(guī)定還存在一些問題，主要是被監(jiān)護(hù)人范圍狹窄、監(jiān)護(hù)人權(quán)利缺失、監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系不健全、監(jiān)護(hù)變更與終止的法定情形規(guī)定不全面等。為克服這些缺陷，我國《老年人權(quán)益保障法》應(yīng)擴(kuò)大被監(jiān)護(hù)人范圍、明晰監(jiān)護(hù)人權(quán)利、搭建監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系以及補(bǔ)充監(jiān)護(hù)變更與終止的法定情形，加強(qiáng)可操作性規(guī)則的制定。

關(guān)鍵詞：老年人監(jiān)護(hù)；監(jiān)護(hù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)護(hù)人權(quán)利；被監(jiān)護(hù)人評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

一、問題之緣起

伴隨著我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的顯著進(jìn)步，民眾的壽命得到普遍延長。相關(guān)資料表明，1949年我國人口的平均預(yù)期壽命僅為35歲。黨的十八大以來，我國衛(wèi)生事業(yè)投入力度進(jìn)一步加大，重大疾病防治成效顯著，2018年人均預(yù)期壽命達(dá)到了77歲[1]。同時(shí)，計(jì)劃生育政策的貫徹實(shí)施使得我國出生率降低，也側(cè)面加快了人口老齡化進(jìn)程。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2010年11月1日，我國65歲及以上人口為118 831 709人，占總?cè)丝诘?.87%[2]，且呈現(xiàn)出逐年攀升的態(tài)勢(shì)。為妥善處理當(dāng)前社會(huì)老年人日益增長的監(jiān)護(hù)需求與相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺陷之間的矛盾，我國對(duì)《老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行了修訂，其中增設(shè)了老年人監(jiān)護(hù)制度。但總的來說，相關(guān)規(guī)定較為簡(jiǎn)單，缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)范的具體構(gòu)建，阻礙了我國老年人監(jiān)護(hù)制度與社會(huì)老齡化進(jìn)程的協(xié)同適應(yīng)。本文通過對(duì)《老年人權(quán)益保障法》基本內(nèi)容的考察，嘗試為我國老年人監(jiān)護(hù)制度可操作性規(guī)則的具體構(gòu)建提供有益思路，以期就教于方家。

二、《老年人權(quán)益保障法》對(duì)我國監(jiān)護(hù)立法的突破

在立法意義上，《老年人權(quán)益保障法》對(duì)我國監(jiān)護(hù)立法具有補(bǔ)白性突破。具體而言，主要表現(xiàn)為以下兩方面內(nèi)容：

（一）增設(shè)了老年人監(jiān)護(hù)制度，加速成年監(jiān)護(hù)制度改革

我國傳統(tǒng)的成年監(jiān)護(hù)主要體現(xiàn)在《民法通則》第十七條關(guān)于“精神病人監(jiān)護(hù)”的規(guī)定之中。對(duì)于因衰老身體機(jī)能存在障礙，喪失生活自理能力的老年人，則主要依賴成年子女的撫養(yǎng)或遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的履行，這大體可以滿足年輕型社會(huì)與成年型社會(huì)老年人權(quán)益保障的需求。近年來，我國人口紅利消失，步入老年型社會(huì)，傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)方法已無法達(dá)到當(dāng)前社會(huì)對(duì)老年人權(quán)益保障提出的更高層次的要求?！独夏耆藱?quán)益保障法》第二十六條對(duì)老年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了專門設(shè)計(jì)，成功推動(dòng)我國與國際成年監(jiān)護(hù)制度改革接軌。

（二）在法定監(jiān)護(hù)與指定監(jiān)護(hù)的基礎(chǔ)上增加了意定監(jiān)護(hù)

傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)方法主要有法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)兩種，這兩種監(jiān)護(hù)方法都更強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，在某種程度上容易產(chǎn)生忽略被監(jiān)護(hù)人意志的情形?！独夏耆藱?quán)益保障法》第二十六條規(guī)定，具有完全民事行為能力的老年人，可以為自己確定監(jiān)護(hù)人。這背后的邏輯是，老年人的意思能力和認(rèn)知能力經(jīng)歷了一個(gè)從有到無的減損過程，相應(yīng)地，老年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置，也應(yīng)尊重其余存的意思能力，依照其本人意愿選定監(jiān)護(hù)人。這不但豐富了監(jiān)護(hù)方法，而且充分尊重了被監(jiān)護(hù)人的意愿，有助于“最有利于被監(jiān)護(hù)人原則”的貫徹落實(shí)。

三、《老年人權(quán)益保障法》規(guī)制缺陷及完善對(duì)策

總體來說，《老年人權(quán)益保障法》還存在以下問題需要解決：

（一）被監(jiān)護(hù)人范圍過窄，無法滿足老齡社會(huì)權(quán)益保障訴求

按照《老年人權(quán)益保障法》第二十六條的規(guī)定，只有喪失或部分喪失民事行為能力的老年人群體才能成為被監(jiān)護(hù)人，這意味著因衰老身體機(jī)能存在障礙，生活無法自理，但認(rèn)知能力和判斷能力正常的老年人就無法獲得監(jiān)護(hù)。這部分老年人的監(jiān)護(hù)未能納入法律保障是我國老年人監(jiān)護(hù)制度的一大缺憾，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向前推進(jìn)一步，積極促進(jìn)法律制度與社會(huì)老齡化進(jìn)程的協(xié)同適應(yīng)。

被監(jiān)護(hù)人范圍過窄的關(guān)鍵癥結(jié)還應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于老年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于這一問題，劉清生等人指出，老年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是老年人智能、體能欠缺，無法維持正常的生活狀態(tài)[3]。于宵先生認(rèn)為，《老年人權(quán)益保障法》可以采用“失智失能”作為老年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)[4]。筆者亦贊同這一觀點(diǎn)。這一表述更為科學(xué)的地方是在尊重立法精神與原則的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了被監(jiān)護(hù)人的范圍，將因衰老導(dǎo)致身體機(jī)能存在障礙，生活不能自理的老年人群體列為被監(jiān)護(hù)對(duì)象，滿足了老齡社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益保障訴求。與之對(duì)應(yīng)，我國也應(yīng)大量吸收專業(yè)的醫(yī)學(xué)人才與心理學(xué)人才，建立一套完善的失智失能鑒定評(píng)估機(jī)制，對(duì)老年人的失智失能程度作出較全面的檢測(cè)與判斷。

（二）未明確監(jiān)護(hù)人權(quán)利，不利于維持監(jiān)護(hù)關(guān)系的平穩(wěn)狀態(tài)

監(jiān)護(hù)關(guān)系從根本上來說是一種法律關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)都是其中不可或缺的構(gòu)成要素?！独夏耆藱?quán)益保障法》較為詳盡地列舉了監(jiān)護(hù)人應(yīng)盡的義務(wù)，但關(guān)于監(jiān)護(hù)人應(yīng)有權(quán)利的相關(guān)表述缺失。在監(jiān)護(hù)關(guān)系中，義務(wù)對(duì)監(jiān)護(hù)人來說，表現(xiàn)為一種負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)與權(quán)利保持?jǐn)?shù)量上的等值關(guān)系，否則這一監(jiān)護(hù)關(guān)系就可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人負(fù)擔(dān)過重或者被監(jiān)護(hù)人利益過于優(yōu)越而產(chǎn)生失衡現(xiàn)象。同時(shí)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)有權(quán)利的相關(guān)表述缺失也很難保證監(jiān)護(hù)人盡職盡責(zé)地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)[5]。

在監(jiān)護(hù)關(guān)系中，監(jiān)護(hù)人應(yīng)享有以下幾項(xiàng)權(quán)利：第一，意定監(jiān)護(hù)人的拒任權(quán)。意定監(jiān)護(hù)關(guān)系確立的基礎(chǔ)是監(jiān)護(hù)協(xié)議，任何一方當(dāng)事人的否定意思表示都可能會(huì)阻卻該監(jiān)護(hù)關(guān)系的產(chǎn)生?，F(xiàn)行法律應(yīng)當(dāng)明確意定監(jiān)護(hù)人的拒任權(quán)，避免因不愿或無力擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，又由于沒有法定拒任權(quán)而不得不擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形。指定監(jiān)護(hù)人是有權(quán)機(jī)關(guān)綜合考量多種因素指定的，一般情況下不允許拒絕。第二，辭任權(quán)。辭任權(quán)是指在監(jiān)護(hù)關(guān)系確立后，尚未履行完畢前，由于法定事由的出現(xiàn)，監(jiān)護(hù)人辭去監(jiān)護(hù)人身份的權(quán)利。我國現(xiàn)行法律沒有關(guān)于監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)期限的相關(guān)表述，監(jiān)護(hù)人的辭任權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒纱_認(rèn)，避免過重的負(fù)擔(dān)給監(jiān)護(hù)人帶來不利影響。第三，報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。老年人監(jiān)護(hù)周期長、任務(wù)重，近親屬監(jiān)護(hù)人以血親為紐帶，大都圍繞被監(jiān)護(hù)人的利益開展行為活動(dòng)。而對(duì)非近親屬監(jiān)護(hù)人來說，只履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而不享有權(quán)利，會(huì)極大地降低監(jiān)護(hù)人善良履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的積極性。這就要求我國現(xiàn)行法律增補(bǔ)與報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)相關(guān)的權(quán)利條款[6]。報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的享有可以遵循以下原則：一是對(duì)于擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的近親屬，按照其意愿決定是否給付報(bào)酬；二是對(duì)于擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的非近親屬，應(yīng)當(dāng)享有普遍的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)；三是經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致不索取報(bào)酬的，從其約定。第四，追認(rèn)權(quán)。監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益盡到善良管理人的注意義務(wù)，老年人未經(jīng)其監(jiān)護(hù)人同意而與第三人為的超越其余存行為能力的民事法律行為，監(jiān)護(hù)人在法定期間屆滿前沒有作出追認(rèn)的意思表示的，應(yīng)當(dāng)視為拒絕追認(rèn)，被監(jiān)護(hù)人所為的民事法律行為不發(fā)生法律效力。老年人未經(jīng)其監(jiān)護(hù)人同意而與第三人為的與其余存行為能力相符合的民事法律行為，則無需監(jiān)護(hù)人的追認(rèn)即可生效。

（三）監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系不健全，容易滋生監(jiān)護(hù)權(quán)濫用問題

老年人監(jiān)護(hù)是對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益的全面監(jiān)護(hù)，在必要情況下，監(jiān)護(hù)人可以代替老年人行使出賣不動(dòng)產(chǎn)、投資收益等重要權(quán)利。在這一過程中，監(jiān)護(hù)人可以行使哪些權(quán)利，如何行使這些權(quán)利，以及應(yīng)盡到何種程度的注意義務(wù)，都依賴于監(jiān)護(hù)人的自主判斷。這種自主判斷以監(jiān)護(hù)人的道德良知為依托，缺少監(jiān)護(hù)監(jiān)督，就很容易滋生監(jiān)護(hù)權(quán)的濫用問題[7]。為確保監(jiān)護(hù)人忠實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)建立科學(xué)的老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系。

關(guān)于老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系的具體構(gòu)建，學(xué)界眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為，我國可以在法院、民政部門或居民委員會(huì)設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，重大事項(xiàng)經(jīng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人同意才能執(zhí)行[8]。也有學(xué)者主張，我國可以搭建監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度[9]。要想始終將監(jiān)護(hù)權(quán)的行使限定在合理范圍內(nèi)，單純依靠村民自治組織監(jiān)督和公權(quán)監(jiān)督的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這是因?yàn)榇迕褡灾谓M織和公權(quán)機(jī)關(guān)日常需要兼顧諸多方面的工作，沒有太多余力對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)的行使進(jìn)行巨細(xì)無遺的監(jiān)督。相比之下，由神志清醒、具有判斷能力的老年人評(píng)價(jià)監(jiān)護(hù)質(zhì)量更為科學(xué)。這是因?yàn)槔夏耆耸潜O(jiān)護(hù)的親身體驗(yàn)者，其對(duì)監(jiān)護(hù)質(zhì)量的感知程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過第三人，由神志清醒、具有判斷能力的老年人進(jìn)行第一性評(píng)價(jià)更能凸顯制度的意義。當(dāng)然，被監(jiān)護(hù)人評(píng)價(jià)反饋機(jī)制不適用于完全失智的老年人，部分失智老年人可就其評(píng)價(jià)能力范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋。被監(jiān)護(hù)人評(píng)價(jià)反饋機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督、村民自治組織監(jiān)督及公權(quán)監(jiān)督共同構(gòu)成四維監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系，共同維護(hù)老年人的合法權(quán)益。當(dāng)然，以上四種監(jiān)督方法并沒有適用順位，其目的只是擴(kuò)大監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體，構(gòu)建嚴(yán)密、科學(xué)的監(jiān)督體系。

（四）關(guān)于監(jiān)護(hù)變更與終止情形的規(guī)定不全面，無助于司法實(shí)踐操作

《老年人權(quán)益保障法》第二十六條規(guī)定監(jiān)護(hù)啟動(dòng)的時(shí)間要件為老年人喪失或部分喪失民事行為能力時(shí)，全文缺失老年人監(jiān)護(hù)變更與終止的法定情形。這就可能導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)作出的關(guān)于變更或終止監(jiān)護(hù)關(guān)系的裁定陷入無法可依的困境。根據(jù)我國多年施行監(jiān)護(hù)制度的有益經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)護(hù)的變更與終止是保障監(jiān)護(hù)制度始終圍繞弱者保護(hù)原則有序運(yùn)行的關(guān)鍵所在。例如，我國《民法總則》第三十六條和第三十九條分別對(duì)監(jiān)護(hù)人資格撤銷與監(jiān)護(hù)關(guān)系終止的法定情形進(jìn)行了較為周延的規(guī)定，這些規(guī)定也同樣適用于老年人監(jiān)護(hù)。但在筆者看來，僅有上述情形還不夠。在監(jiān)護(hù)人資格撤銷的法定情形方面，還應(yīng)增加“監(jiān)護(hù)人對(duì)老年人態(tài)度惡劣”這一情形。這是因?yàn)槔夏耆吮揪蛯?duì)自己的弱勢(shì)地位有一定的感知，監(jiān)護(hù)人的惡劣態(tài)度會(huì)使老年人無法真正融入其所處的生活環(huán)境，損害老年人心理健康。就監(jiān)護(hù)關(guān)系終止的法定情形而言，還應(yīng)當(dāng)增加“監(jiān)護(hù)人或被監(jiān)護(hù)人被宣告死亡”“監(jiān)護(hù)人基于正當(dāng)事由行使了辭任權(quán)并獲權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”等情形，細(xì)化處理監(jiān)護(hù)變更與終止的法定情形，為人民法院的裁定提供智力支持。

四、結(jié)語

我國已經(jīng)快速步入老年型社會(huì)，但對(duì)于老齡社會(huì)的法律回應(yīng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足不斷發(fā)展變化的監(jiān)護(hù)需求。雖然新《老年人權(quán)益保障法》設(shè)計(jì)了專門的老年人監(jiān)護(hù)制度，具有重要的進(jìn)步意義，但仍舊很難滿足老齡社會(huì)日益增長的監(jiān)護(hù)需求。針對(duì)這一問題，也有不少學(xué)者就立法理念的更新、監(jiān)護(hù)人的選任以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督等方面提出了不少有價(jià)值的學(xué)術(shù)見地。筆者在已有研究成果的基礎(chǔ)上展開深入分析，雖然提出了一些有針對(duì)性的建議，但本文所做的研究也還是片面的。例如，如若未來立法不采取“失智失能”作為監(jiān)護(hù)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)于“喪失或部分喪失民事行為能力”應(yīng)當(dāng)以何為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定？對(duì)于意定監(jiān)護(hù)的程序性監(jiān)督是否有必要？應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建具體的監(jiān)督程序？后續(xù)研究可以集中圍繞這些方面展開進(jìn)一步分析，從而通過完善相關(guān)立法與健全社會(huì)保障體系，切實(shí)維護(hù)老齡社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

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