規(guī)劃編制中“區(qū)間規(guī)劃”思路研究

雷承寶

一、經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的歷史沿革與演進(jìn)

在我國經(jīng)濟(jì)體制中，計(jì)劃是規(guī)劃的前身，由計(jì)劃走向規(guī)劃，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。

（一）不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度

新中國成立以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制的形成與變革是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化的產(chǎn)物，既有主觀因素，也有客觀原因，先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔——有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)——社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)四個(gè)階段。

1949年成立的中華人民共和國，是一個(gè)從半殖民地半封建社會(huì)走過來的國家，是一個(gè)積貧積弱，現(xiàn)代工業(yè)幾乎空白的農(nóng)業(yè)國家，物資極度匱乏。這個(gè)時(shí)候的中華人民共和國有三個(gè)主要任務(wù)：一是加快完成資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)全民所有制和集體所有制為主體的公有制經(jīng)濟(jì)；二是迅速恢復(fù)生產(chǎn)，集中力量建設(shè)社會(huì)主義；三是在全國均貧富、保生存，讓全國人民都能活下去。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我國選擇了向前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，集中各種要素資源，投入事關(guān)民生的重大領(lǐng)域建設(shè)。1977年，我國面臨的是經(jīng)濟(jì)衰退、民生凋敝，正是百廢待興的局面。1978年12月，十一屆三中全會(huì)在北京召開，全會(huì)的中心議題是鄧小平同志提出的把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，提出了實(shí)行改革開放的重大決策，推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。

1982年，按照黨的十一屆三中全會(huì)精神，中共十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)制度。1984年10月，十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的綱領(lǐng)性文件。1987年，中共十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”。1989年，十三屆三中全會(huì)提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”。1992年，中央召開第十四屆全國代表大會(huì)，鄧小平同志在報(bào)告中代表黨中央正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)。

（二）不同經(jīng)濟(jì)制度下的規(guī)劃（計(jì)劃）思路

面對(duì)建國初期百廢待興的基本國情，編制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)有序的計(jì)劃生產(chǎn)、計(jì)劃供應(yīng)成為歷史的必然。因此，在基本完成對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造后，國家的五年計(jì)劃正式登場。1953年，在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國編制了中華人民共和國的第一個(gè)五年計(jì)劃（1953—1957年）。在“一五”計(jì)劃的指導(dǎo)下，我國建立了社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ)，基本確定了社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，1957年，我國編制了第二個(gè)五計(jì)劃（1958—1962年），延續(xù)“一五”計(jì)劃前蘇聯(lián)模式的基本思路，繼續(xù)以發(fā)展重工業(yè)為中心，以全面完成資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，鞏固和擴(kuò)大全民所有制和集體所有制為目標(biāo)。1962年至1964年中斷3年后，1965年，我國編制了第三個(gè)五年計(jì)劃（1966—1970年），隨后，我國的五年計(jì)劃（規(guī)劃）進(jìn)入“逢五逢十”的編制周期階段。

從第六個(gè)五年計(jì)劃（1981—1985年）開始，由于黨的十一屆三中全會(huì)提出實(shí)施改革開放，把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，國家五年計(jì)劃開始出現(xiàn)規(guī)劃色彩的萌芽，出現(xiàn)戰(zhàn)略性、方向性的新特點(diǎn)。

隨后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變，在編制了9個(gè)五年計(jì)劃后，于2000年開始，我國不再起草五年發(fā)展計(jì)劃，改為編制五年發(fā)展規(guī)劃，逐步淡出計(jì)劃指令色彩，突出戰(zhàn)略性、方向性、引導(dǎo)性。截止2020年，我國共編制實(shí)施了9個(gè)五年計(jì)劃、4個(gè)五年規(guī)劃。

二、傳統(tǒng)“線性規(guī)劃”的歷史意義與局限

文章認(rèn)為“線性規(guī)劃”是指在規(guī)劃期內(nèi)，設(shè)定平均每年增長速度目標(biāo)，到規(guī)劃末年，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)到新的預(yù)設(shè)高度的規(guī)劃。中華人民共和國成立以來，無論是從1953年開始實(shí)施的國家第一個(gè)五年計(jì)劃，還是到已經(jīng)過去的第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要；也無論是地方政府過去的五年計(jì)劃，還是如今的五年規(guī)劃綱要；亦或是國家或各地的專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，都是在“線性”思維主導(dǎo)下的“線性規(guī)劃”。

新中國成立以來，全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）和國家一樣，先后共編制實(shí)施了13個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）。在五年規(guī)劃（計(jì)劃）的引領(lǐng)下，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都取得了顯著的成績。結(jié)合我國的發(fā)展歷程和歷史經(jīng)驗(yàn)來看，制定規(guī)劃（計(jì)劃）在我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上具有舉足輕重的作用。

但是，新中國成立以來，在肯定過去的“線性規(guī)劃”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出偉大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也必須正視我國現(xiàn)行的規(guī)劃思路中存在一些亟待完善的不足。

（一）仍然存在“計(jì)劃”特征問題

雖然我國從2001年開始實(shí)施的第十個(gè)五年發(fā)展戰(zhàn)略開始，不再編制國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，改為五年規(guī)劃，但從過去20年國家及各地的四個(gè)五年規(guī)劃來看，依然帶有一定的“計(jì)劃”色彩，一些地方規(guī)劃微觀計(jì)劃重于宏觀引領(lǐng)。舉例來說，有些地方的規(guī)劃綱要或?qū)ｍ?xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，“計(jì)劃”到了具體企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品，甚至具體到銷售計(jì)劃、銷售市場和產(chǎn)值，計(jì)劃特征較為明顯。

（二）存在前瞻性不足問題

市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展規(guī)劃的主要目的和作用是：提出發(fā)展戰(zhàn)略，明確發(fā)展目標(biāo)與方向，創(chuàng)新思維，引導(dǎo)資源高效合理配置?；仡櫾┬羞^的一些規(guī)劃，尚未完全達(dá)到這個(gè)要求，還存在缺乏前瞻性的問題，在具體實(shí)施過程中，需要不停地修改完善，結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展中面臨的條例改變而不斷進(jìn)行評(píng)估、修正、調(diào)整，以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

（三）存在重編制輕落實(shí)問題

對(duì)實(shí)際工作中，有些地方存在重規(guī)劃編制，輕規(guī)劃貫徹實(shí)施的情況。在規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)方面，經(jīng)歷了“封閉”規(guī)劃到“開放”規(guī)劃兩個(gè)階段。“封閉”規(guī)劃指的是發(fā)布新的規(guī)劃編制通知后，各地各部門根據(jù)上級(jí)或本級(jí)政府的統(tǒng)一部署，成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，安排專項(xiàng)規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)，抽調(diào)內(nèi)部人員組成編寫組，“閉門”編寫規(guī)劃。2013年以后，按照黨的十八大關(guān)于政府服務(wù)社會(huì)化的精神，地方安排規(guī)劃經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)公開招標(biāo)選定規(guī)劃編制服務(wù)單位。但輕規(guī)劃落實(shí)的問題在一些地方都不同程度存在。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是一些地方或部門將規(guī)劃當(dāng)作一般性文件，抓落實(shí)不足；二是規(guī)劃執(zhí)行的連續(xù)性不足，人事變動(dòng)等因素導(dǎo)致原定規(guī)劃難以得到充分貫徹實(shí)施。

（四）存在不適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展波動(dòng)性特征問題

大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)隨氣候、國際供求關(guān)系等因素變化大幅波動(dòng)，而且其波動(dòng)難以預(yù)測，如果按“線性”思維去編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，難以準(zhǔn)確指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。以廣西糖業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃為例，由于受到2007/08年榨季產(chǎn)糖941萬噸的影響，忽視了糖料蔗生產(chǎn)受氣候等因素大幅波動(dòng)的特征，將2014/15年榨季的食糖產(chǎn)量目標(biāo)定為1100萬噸。規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果是在2013/14年榨季實(shí)現(xiàn)食糖產(chǎn)量857萬噸后，急轉(zhuǎn)直下，2014/15年榨季產(chǎn)糖量僅639萬噸，2015/16年榨季進(jìn)一步下滑到510萬噸。①數(shù)據(jù)來源于《廣西糖業(yè)年報(bào)》

三、逐步推行“區(qū)間規(guī)劃”思維編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

文章所提“區(qū)間規(guī)劃”概念是指根據(jù)產(chǎn)業(yè)不可控的波動(dòng)性特點(diǎn)，基于客觀環(huán)境的變化和要素資源配置的非理想化，將規(guī)劃期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)定在一個(gè)可控區(qū)間內(nèi)，實(shí)際情況由政府“有形之手”和市場“無形之手”共同決定的規(guī)劃。

隨著全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，今后無論是國內(nèi)還是國外，部分國家（地區(qū)）、部分行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)逐步由“線性規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“區(qū)間規(guī)劃”。

可以繼續(xù)開展“線性”頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃主要有兩類。一是非發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。這些國家（地區(qū)）主要任務(wù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求。同時(shí)，由于發(fā)展極差的存在，這些國家（地區(qū)）也存在加快發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和高成長性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這兩類產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的共同特點(diǎn)是高需求性和高成長性，一方面由于消費(fèi)升級(jí)的需要，這類產(chǎn)品具有廣闊的市場空間；另一方面，由于技術(shù)進(jìn)步和資本推動(dòng)，這類產(chǎn)業(yè)具有極高的成長空間。

要逐步從“線性”思維轉(zhuǎn)向“區(qū)間”思維來開展頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃主要有三類。

一是發(fā)達(dá)資本主義國家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。這些國家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)已高度發(fā)達(dá)，但其資源支撐與環(huán)境承載能力日趨飽和，將更多關(guān)注發(fā)展質(zhì)量、資源與環(huán)境的和諧。從實(shí)踐來看，近十年來部分歐洲發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前、特別是人口基本零增長、甚至負(fù)增長，其發(fā)展必須更多的用“區(qū)間思維”來謀劃。

二是傳統(tǒng)飽和性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這類產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品已經(jīng)飽和，或接近生命周期，基本不存在增長空間。

三是農(nóng)產(chǎn)品加工專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。如廣西的糖業(yè)、繭絲綢等產(chǎn)業(yè)，由于氣候、國際供求關(guān)系變化、土地資源稟賦等因素影響，從產(chǎn)業(yè)規(guī)?？剂?，應(yīng)該從“線性規(guī)劃”逐步轉(zhuǎn)向“區(qū)間規(guī)劃”，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)。廣西糖業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃是中國第一個(gè)區(qū)間規(guī)劃，將糖料蔗種植面積、食糖產(chǎn)量、食糖營業(yè)收入等重要目標(biāo)都設(shè)定在一個(gè)調(diào)控區(qū)間（詳見下表），為廣西壯族自治區(qū)人民政府在“十三五”期間根據(jù)國際市場供求關(guān)系調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)贏得了寶貴的空間。

表1 廣西糖業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃主要目標(biāo)完成情況

“十三五”時(shí)期，由于國際供求關(guān)系發(fā)生重大變化，雖然廣西糖業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)都調(diào)控在規(guī)劃區(qū)間內(nèi)，但五年平均值均未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。廣西糖業(yè)發(fā)展“十二五”“十三五”兩個(gè)規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際情況，充分說明廣西糖業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按“區(qū)間思維”來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。因此，“十四五”時(shí)期，廣西糖業(yè)等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“區(qū)間規(guī)劃”思維，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和要素資源配置情況，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃目標(biāo)。

四、提高五年規(guī)劃編制科學(xué)性可行性的對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的前期研究

建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略性、前瞻性是規(guī)劃的靈魂。因此，開展充分的前期研究，是編制好規(guī)劃的重大前提。一要充分了解規(guī)劃的基礎(chǔ)和條件，這是規(guī)劃未來的基石；二要全面分析規(guī)劃期內(nèi)的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的形勢，這是支撐規(guī)劃的外部條件；三要分析支撐規(guī)劃實(shí)施的各種要素資源滿足條件，這是規(guī)劃落實(shí)的資源保障；四要提出實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)切實(shí)可行的保障措施，這是規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)部政策支撐。

（二）進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、約束性

規(guī)劃屬政府規(guī)章范疇，但在長期以來的發(fā)展實(shí)踐中，我們對(duì)規(guī)劃的規(guī)章性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行往往缺乏嚴(yán)肅性，還存在不嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃或者非經(jīng)法定程序隨意更改規(guī)劃的情況。在執(zhí)行規(guī)劃的過程中，還存在“新官不事舊規(guī)”，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)發(fā)展思路的情況。同時(shí)，由于地方政府換屆與五年規(guī)劃不同步，人事上的變動(dòng)很容易造成規(guī)劃和政策的不穩(wěn)定性，很難實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”的目標(biāo)。建議從“十四五”時(shí)期開始，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的約束性、連貫性，讓規(guī)劃的作用真正落實(shí)到實(shí)處。

（三）健全完善規(guī)劃實(shí)施的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

對(duì)規(guī)劃的落實(shí)情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，既是確保規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施不打折扣、規(guī)劃目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的重要保障，又是防止編制規(guī)劃不切實(shí)際，隨意“放衛(wèi)星”的總開關(guān)。規(guī)劃經(jīng)政府印發(fā)出臺(tái)后，應(yīng)分年度對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、措施進(jìn)行績效考核，確保規(guī)劃落地見效。對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行中期評(píng)估，發(fā)現(xiàn)存在問題及時(shí)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)，修正規(guī)劃路線。要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行期末評(píng)估，總結(jié)成績與經(jīng)驗(yàn)，找出存在問題，提出新的發(fā)展對(duì)策與辦法，為新的五年規(guī)劃做好基礎(chǔ)性工作。