反壟斷：兩會代表委員熱議話題

本社記者 李天琪

>>抖音起訴騰訊涉嫌壟斷行為，該案也被業(yè)界稱為“互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷第一案”。 資料圖

互聯(lián)網(wǎng)正在重構(gòu)著每個人的日常生活。網(wǎng)絡(luò)購物、社交軟件、第三方支付、網(wǎng)約車出行……數(shù)據(jù)生活正在用各種各樣的方式改變著人們的生活。

但與此同時，隨著人們對于網(wǎng)絡(luò)生活的依賴，互聯(lián)網(wǎng)巨頭的快速發(fā)展，也給正常的市場經(jīng)濟秩序帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

2020年12月11日，中共中央政治局會議正式提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”。2021年2月7日，《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《反壟斷指南》）發(fā)布；與此同時，前不久北京知識產(chǎn)權(quán)法院正式受理，抖音起訴騰訊涉嫌壟斷行為，該案也被業(yè)界稱為“互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷第一案”，這些都釋放出反壟斷強烈信號。

如火如荼的全國兩會，反壟斷問題成為熱議話題也在意料之中。多位代表委員從立法、數(shù)據(jù)規(guī)制、消費者維權(quán)等多方面提出建議。

建議加強互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)壟斷規(guī)制建設(shè)

在全國政協(xié)委員、北京金臺律師事務(wù)所主任皮劍龍看來，數(shù)字經(jīng)濟已成為繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟等傳統(tǒng)經(jīng)濟之后的新經(jīng)濟形態(tài)。但是，他指出，數(shù)字經(jīng)濟時代下，市場競爭的本質(zhì)并沒有被改變，數(shù)字經(jīng)濟時代下的商家容易形成壟斷優(yōu)勢，其互相逐利必將導致壟斷的傾向。

全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉也認為，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)因為自身行業(yè)的特點，容易快速形成壟斷。

雖然我國早已頒布了反壟斷法，但隨著互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟時代的快速發(fā)展，其內(nèi)容體系已逐漸無法適應(yīng)現(xiàn)階段所衍生出的新興市場關(guān)系。

抖音訴騰訊濫用市場支配地位“封禁鏈接”涉嫌壟斷一事，在互聯(lián)網(wǎng)巨頭間由來已久，原有的反壟斷法的相關(guān)內(nèi)容并不能對其有效規(guī)制。淘寶鏈接不能在微信界面實現(xiàn)直接跳轉(zhuǎn)，需要通過文字口令復制粘貼鏈接；淘寶不支持微信支付；百度搜索不收錄今日頭條內(nèi)容……

毋庸置疑，作為2021年互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷“第一槍”，抖音訴騰訊這起案件的最終判決，將會將對整個互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)產(chǎn)生重要影響，對全國反壟斷司法審判、營造平臺經(jīng)濟良好的競爭環(huán)境形成指導示范效應(yīng)。

“競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征，也是市場活力之源。而壟斷則會阻礙競爭的正常實現(xiàn)，并最終從根本上動搖市場經(jīng)濟制度。因此，完善反壟斷的法律法規(guī)，對經(jīng)濟社會健康發(fā)展至關(guān)重要。”全國人大代表，重慶盼達汽車租賃有限公司黨支部書記、總經(jīng)理高鈺如是說。

反壟斷法總則第六條指出：“具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭?！?/p>

但在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟中，“市場界定”并不簡單。高鈺代表解釋，由于規(guī)模經(jīng)濟是平臺經(jīng)濟的重要特征，不同行業(yè)的最優(yōu)市場結(jié)構(gòu)不同，同行業(yè)在不同發(fā)展階段的最優(yōu)市場結(jié)構(gòu)也不同，所以不能單純從市場結(jié)構(gòu)角度來考慮監(jiān)管問題，而需要針對市場實際運行情況設(shè)定。因此，現(xiàn)在監(jiān)管的著力點，會呈現(xiàn)出一個不斷修正的過程。

不過實踐中，“市場界定”具體如何操作，目前行業(yè)內(nèi)還沒有一個明確的說法。畢竟長久以來，界定一家互聯(lián)網(wǎng)公司的相關(guān)市場都是相當復雜的。

2021年1月31日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標準市場體系行動方案》，將平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域反壟斷和反不正當競爭規(guī)制納入行動方案。

對于后續(xù)如何不斷完善反壟斷監(jiān)管問題，高鈺從兩個方面提出了具體建議。

在互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管理念方面，她建議要由“包容審慎”的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖W創(chuàng)新”監(jiān)管，即包含了積極監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、審慎監(jiān)管和依法監(jiān)管。

>>皮劍龍委員 資料圖

“過去在互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展中，審慎包容是必要的?，F(xiàn)在我們對互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的認知、對平臺企業(yè)的認知、對數(shù)字經(jīng)濟規(guī)律的認知清晰了很多，這時對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷問題監(jiān)管就可以積極作為起來?！备哜暣碚f，“互聯(lián)網(wǎng)作為一種數(shù)字科技已經(jīng)融入到社會經(jīng)濟、政治、行政管理的各個方面，不可能只有一個數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)或者部門。因此，既需要進行分工監(jiān)管，又需要形成監(jiān)管的協(xié)同機制。依法監(jiān)管是要實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化，要堅持競爭、創(chuàng)新與消費者利益保護并重。”

執(zhí)法層面上，她建議相關(guān)執(zhí)法部門能夠以發(fā)布《反壟斷指南》為契機，針對互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷行為進行及時和科學執(zhí)法。

“如可以通過個案樹立典型的方式威懾平臺的反競爭行為。不過，執(zhí)法要注意尺度和邊界問題，以鼓勵創(chuàng)新和保護平臺各方參與者的權(quán)益為政策目標。避免從不監(jiān)管、松監(jiān)管的極端，走向過度監(jiān)管、過嚴監(jiān)管的另一個極端?；谄脚_經(jīng)濟領(lǐng)域的特殊性，反壟斷執(zhí)法應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整變革?！备哜暣碚f。

建議規(guī)定平臺無歧視公平合理義務(wù)

壟斷背后是數(shù)據(jù)之爭。

她在提案中指出，平臺企業(yè)事實上獨占用戶數(shù)據(jù)，并利用生態(tài)圈黏性捆綁消費者，以“二選一”“屏蔽”“封禁鏈接”“流量劫持”“非法攔截”、不公正平臺協(xié)議等方式，排斥平臺商業(yè)經(jīng)營者或其他平臺企業(yè)。

而現(xiàn)有數(shù)據(jù)競爭監(jiān)管機制存在監(jiān)管機關(guān)缺乏協(xié)作聯(lián)動、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)合規(guī)體系滯后、監(jiān)管措施跟不上數(shù)字經(jīng)濟行業(yè)發(fā)展等問題，這與我國反壟斷法的嚴重滯后有很大關(guān)系。

回首間，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的我國反壟斷法自2008年8月1日正式實施以來，已走過了十多個年頭。過去時間里，這部法律一方面為保護市場公平競爭發(fā)揮了重要作用，另一方面伴隨國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的快速發(fā)展，其原有的規(guī)制框架出現(xiàn)了難以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要的不適現(xiàn)象。

好在，反壟斷法的修改被納入全國人大2021年度立法工作計劃。對此，今年全國兩會上，代表委員們紛紛就反壟斷立法建言獻策。

全國人大代表、上海社會科學院研究員張兆安則認為：“雖然針對壟斷行為，我們發(fā)布了《反壟斷指南》，但其只是一部指導性文件，強化互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷立法執(zhí)法依然是下一步互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管重點。”對此，張兆安代表提出四個方面的建議：

首先，落實中央政策，樹立更多執(zhí)法個案，強化我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法力度。他建議我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法審查互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，防范通過并購導致市場過度集中，抬高進入壁壘，抑制創(chuàng)新。嚴厲查處上述電商平臺“二選一”、社交平臺鏈接封禁、購票平臺“大數(shù)據(jù)殺熟”以及數(shù)據(jù)壟斷等濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議行為，通過樹立互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域典型案例來打擊、抑制惡性競爭和壟斷行為。鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展創(chuàng)新競爭，讓平臺經(jīng)濟真正服務(wù)于中小企業(yè)合法權(quán)益和消費者福利。

其次，在反壟斷法修訂中增加更多數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的法律條款內(nèi)容，增加超級平臺的新型基礎(chǔ)設(shè)施地位條款，賦予其公平合理無歧視的平臺義務(wù)。2020年12月，歐盟推出《數(shù)字市場法（草案）》，以引入賦予提供核心平臺服務(wù)的平臺中間人角色，并明確規(guī)定其公平合理無歧視的平臺義務(wù)。張兆安代表建議我國在具體制度上可以借鑒這一條款，更好促進平臺經(jīng)濟健康創(chuàng)新發(fā)展。

第三，他建議落地更多數(shù)字平臺領(lǐng)域反壟斷具體操作層面的規(guī)范文件，更快更好發(fā)揮《反壟斷指南》的指引作用，填補數(shù)字經(jīng)濟反壟斷方面的規(guī)制空白。通過制定具體操作層面的規(guī)范文件，指引電商平臺“二選一”、社交平臺拒絕交易等個案的執(zhí)法和司法。一方面，威懾數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷行為，使得頭部寡頭壟斷平臺不敢主動觸犯；另一方面，通過具體操作層面的指導文件給企業(yè)合規(guī)提供指引，保護中小企業(yè)和消費者的合法權(quán)益。

最后，擴大并強化反壟斷執(zhí)法隊伍建設(shè)，保證反壟斷執(zhí)法隊伍的人力充足。針對互聯(lián)網(wǎng)反壟斷執(zhí)法力量較弱問題，他建議在市場監(jiān)督管理部門增加執(zhí)法人員的數(shù)量，有條件的可以建立專業(yè)執(zhí)法隊伍。此外，在適當?shù)臅r機，可以考慮評估引入檢察機關(guān)反壟斷公益訴訟制度。

建議授權(quán)檢方公益訴訟

“現(xiàn)在已經(jīng)步入數(shù)字經(jīng)濟時代，中國是數(shù)據(jù)大國，很多技術(shù)走在前端，但是系統(tǒng)性的立法尚未建立，宏觀方面仍缺乏指導，很可能造成數(shù)字經(jīng)濟畸形發(fā)展?！逼埼瘑T說。

他建議，盡快制定數(shù)字經(jīng)濟促進法及其相關(guān)法律法規(guī)。從而構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)，打破制約數(shù)字化生產(chǎn)力發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的政策障礙和體制瓶頸。

彭靜委員則更聚焦于對加強數(shù)據(jù)競爭行為規(guī)制。她建議，加快個人信息保護法立法進程，在維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)、企業(yè)合法數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)益前提下，在個人信息保護法（草案）基礎(chǔ)上增加數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)內(nèi)容，細化個人信息處理者必須履行算法說明義務(wù)的具體場景及其監(jiān)督機制。

并且，針對金融、健康、教育、通信、營銷等特定行業(yè)與領(lǐng)域，制定相關(guān)數(shù)據(jù)競爭監(jiān)管行政法規(guī)，落實監(jiān)管責任主體，厘清監(jiān)管職責，整合監(jiān)管資源，加強監(jiān)管協(xié)同，統(tǒng)一監(jiān)管尺度，形成高標準市場體系要求的互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管組織體系；針對不同類型、不同技術(shù)經(jīng)濟特征的互聯(lián)網(wǎng)平臺，分類設(shè)計監(jiān)管機制和模式，實現(xiàn)分層次精準監(jiān)管。

除了立法保障的建議，朱列玉代表還建議從司法層面為消費者維權(quán)。

目前，我國反壟斷體系以行政執(zhí)法為主，在訴訟制度方面對抗市場壟斷行為只能作為私益訴訟提起。他認為，這對于消費者和小商戶來講，無論是證據(jù)收集還是訴訟負擔上，都無法與壟斷企業(yè)抗衡。

但在朱列玉代表看來，對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)侵害消費者的行為進行維權(quán)，又是確有必要的——“如果打贏了官司，勝利的不僅是某一個人，可能是成千上萬的消費者受益。”

因此，他今年兩會上帶來的建議之一，即是授權(quán)檢察機關(guān)對利用市場壟斷地位侵害消費者權(quán)益的行為提起公益訴訟。

他解釋稱，檢察院是國家的公訴機關(guān)，代表著社會公共利益。反壟斷法的立法目的小到維護消費者利益、大到維護市場經(jīng)濟秩序和社會公共利益，與檢察機關(guān)維護公共利益提起公益訴訟的法律定位不謀而合。

“檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟，是對反壟斷執(zhí)法力度不足的有益補充，且在人、財、訴訟能力方面都具備基本條件，也可以作為更具威懾力的機關(guān)來監(jiān)督反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法，更好地保障消費者權(quán)益?！敝炝杏翊肀硎?。

全國政協(xié)常委、民建中央副主席、上海市政協(xié)副主席周漢民建議注重法治先行，推動反壟斷法的修訂。“重點增加互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管內(nèi)容，提高平臺頭部企業(yè)壟斷行業(yè)的處罰力度，并隨著反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗的積累，進一步完善相關(guān)法律?！?/p>

全國政協(xié)委員、中華全國總工會原黨組成員李守鎮(zhèn)認為：“此次反壟斷法修訂的步子可以邁得更大一點，考慮增加更多涉及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的條款，以更好地完善我國數(shù)字經(jīng)濟反壟斷立法。”

具體而言，應(yīng)從戰(zhàn)略高度上回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟的壟斷問題，在數(shù)字經(jīng)濟中確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。依法審查互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，嚴厲查處濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議行為的重大案件。打擊不正當競爭和惡性競爭行為，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展創(chuàng)新競爭，讓平臺經(jīng)濟真正服務(wù)于中小企業(yè)合法權(quán)益和消費者福利。

不論是企業(yè)，還是個人，發(fā)展應(yīng)與國家共命運。如何使每一個用戶共享數(shù)字技術(shù)所帶來的紅利，助力更多人成為新一輪全球科技與產(chǎn)業(yè)革命的參與者和受益者，是一個值得探討的問題。