財政分權(quán)與地方公共資本投入結(jié)構(gòu)偏向
——基于1994-2017年中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析

吳明娥

[提要]基于永續(xù)盤存法、“年齡—效率”函數(shù)審慎估算1985—2017年中國省際硬生產(chǎn)性公共資本存量和軟生產(chǎn)性公共資本存量，采用系統(tǒng)廣義矩估計法實證考察多維財政分權(quán)指標(biāo)在發(fā)展階段、政策節(jié)點、區(qū)域配置上對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的動態(tài)影響。結(jié)果表明：(1)財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間表現(xiàn)出顯著的非線性關(guān)系且存在地區(qū)異質(zhì)性，二者間的“U”形關(guān)系在西部地區(qū)尚不成立，財政分權(quán)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響明顯強(qiáng)于發(fā)達(dá)地區(qū)。(2)目前我國財政分權(quán)對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的影響處于負(fù)向階段。(3)2002年所得稅分享改革對公共資本投入結(jié)構(gòu)具有顯著正效應(yīng)，且這一改革對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的促進(jìn)作用更為明顯。轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)也發(fā)揮著顯著作用。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，面對全球經(jīng)濟(jì)增長低迷、國際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇以及新冠肺炎疫情的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大。在此背景下，2020年《政府工作報告》指出，重點支持包括新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化以及交通、水利等重大工程在內(nèi)的“兩新一重”建設(shè)，以此促消費、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)和增后勁?？梢?，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投資對于我國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然發(fā)揮著重要作用。事實上，自改革開放以來，尤其是在20世紀(jì)90年代之后，我國公共資本投入規(guī)模開始呈現(xiàn)快速攀升勢頭。[1]公共資本投入規(guī)模急劇攀升的現(xiàn)實背后蘊(yùn)含著怎樣的制度背景呢？張軍等認(rèn)為，中國式財政分權(quán)模式是中國擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施的重要因素，這個分權(quán)模式成功之處在于一個“向上負(fù)責(zé)”的政治體制與財政分權(quán)的結(jié)合；[2]陳碧瓊等指出，分稅制改革后地方政府加大了公共資本投入，導(dǎo)致1994年后全國公共資本存量顯著增長；[3]吳明娥等同樣發(fā)現(xiàn)，1994年分稅制改革下的財政分權(quán)有效激勵了地方政府進(jìn)行大規(guī)模的公共投資。[1]可見，已有研究普遍發(fā)現(xiàn)中國的財政分權(quán)體制造就了公共資本投入規(guī)模的顯著增加。隨著中國財政分權(quán)改革的不斷深化，我們想進(jìn)一步追問的是，中國的財政分權(quán)體制對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)又會帶來怎樣的影響？財政分權(quán)是否會引發(fā)地方公共資本的偏向性投資呢？

鑒于地方政府在我國財政體系和財政結(jié)構(gòu)中的重要作用，其財政政策選擇和相關(guān)行為機(jī)制受到了諸多關(guān)注，財政分權(quán)體制下中國地方政府的公共支出行為就成為近幾年來學(xué)術(shù)界和政府部門的研究熱點。傅勇和張晏研究指出，中國的財政分權(quán)體制導(dǎo)致地方政府公共支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲。[4]這一結(jié)論得到了國內(nèi)大量學(xué)者經(jīng)驗研究的支持。龔鋒和盧洪友通過實證檢驗財政分權(quán)程度與公共支出供需匹配指數(shù)的相互關(guān)系發(fā)現(xiàn)，地方政府具有不顧居民實際需求偏好而膨脹行政成本和擴(kuò)張基建支出的雙重傾向；[5]陳碩考察了中國財政分權(quán)對地方政府財政境況和支出結(jié)構(gòu)的影響，研究發(fā)現(xiàn)，面臨財政壓力和同級政府競爭的地方政府會將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；[6]尹恒和朱虹基于縣級財政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)展開實證檢驗，研究結(jié)論驗證了縣級財政生產(chǎn)性支出偏向的存在；[7]陳思霞和盧盛峰研究發(fā)現(xiàn)，深化分權(quán)改革并給予基層政府更大的自主決策權(quán)，將引發(fā)“重基建、輕民生性公共服務(wù)”的支出傾向。[8]可見，現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍得到了財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府間公共支出競爭和公共支出結(jié)構(gòu)扭曲的經(jīng)驗證據(jù)。但是，值得注意的是，這些文獻(xiàn)大多將研究重點置于地方政府的公共支出層面，缺乏深入到公共資本層面的研究。如若財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府公共支出“重基建、輕服務(wù)”，那么，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投資內(nèi)部是否也存在偏向性投資呢？顯然，以公共支出為研究對象無法反映財政分權(quán)對公共資本投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響差異。為此，本文試圖將研究對象從公共支出細(xì)化至公共資本投入，系統(tǒng)探討財政分權(quán)對公共資本投入結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制和影響效應(yīng)，從而為揭示地方政府財政政策效應(yīng)提供一個新的視角。

毫無疑問，公共資本投入結(jié)構(gòu)的科學(xué)衡量是探究財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間關(guān)系的重要前提。由于公共資本投入估算較為復(fù)雜，現(xiàn)有研究多以歷年政府預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資額或公共部門固定資產(chǎn)投資額等公共投資流量數(shù)據(jù)對其進(jìn)行替代。但是，上述方法并未考慮公共資本與公共投資之間的本質(zhì)區(qū)別與差異。[9]相對而言，公共資本存量的估算則能更好地體現(xiàn)公共資本投入的累積過程及結(jié)構(gòu)變化。[10]目前，關(guān)于中國公共資本存量估算的文獻(xiàn)逐漸豐富。陳碧瓊等運用永續(xù)盤存法估算了1980-2011年全國公共資本存量和1985-2011年省際公共資本存量。[3]在此基礎(chǔ)上，吳明娥等利用永續(xù)盤存法、“年齡—效率”函數(shù)進(jìn)一步估算了1985-2013年中國省際生產(chǎn)性公共資本存量；[1]朱軍和姚軍采用含調(diào)整成本的資本積累方程估算了1978-2013年全國及省際公共資本存量。[11]已有研究對公共資本存量的估算主要集中于總量層面，鮮有文獻(xiàn)涉及公共資本投入結(jié)構(gòu)的測度。因此，為了考察地方政府的投資取向，本文試圖對不同類型公共資本存量展開審慎估算，從而厘清我國公共資本投入結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，并為后續(xù)研究奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

與已有研究相比，本文可能的創(chuàng)新與貢獻(xiàn)在于：(1)在研究視角上，由公共支出細(xì)化至公共資本投入，基于理論分析和實證檢驗兩個維度探討財政分權(quán)對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制和影響效應(yīng)。(2)在數(shù)據(jù)測算上，利用永續(xù)盤存法、“年齡—效率”函數(shù)審慎估算1985-2017年中國省際硬生產(chǎn)性公共資本存量和軟生產(chǎn)性公共資本存量，厘清中國公共資本投入結(jié)構(gòu)的空間分布及動態(tài)演變。(3)在研究方法上，構(gòu)建了基于財政支出、財政收入和財政自主等多維度的5個財政分權(quán)指標(biāo)，利用系統(tǒng)廣義矩估計法(System GMM)實證檢驗多維財政分權(quán)指標(biāo)在發(fā)展階段、政策節(jié)點、區(qū)域配置上對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的影響差異。

二、理論分析與研究假設(shè)

在中國式分權(quán)改革制度安排下，地方政府積極推動了中國的經(jīng)濟(jì)增長與轉(zhuǎn)型，[12]中國良好的包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共資本也被認(rèn)為是分權(quán)體制下“為增長而競爭”的結(jié)果。[4]但是，與交通運輸、郵電通信、能源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施不同，地方政府的某些公用設(shè)施，比如體育場所、文化場所、城市綠地等，雖然也是基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，但供給卻面臨困境。[13]那么，造成這一現(xiàn)狀的原因何在呢？

我們認(rèn)為，一方面，“標(biāo)尺競爭”或“晉升錦標(biāo)賽”導(dǎo)致地方政府投資偏向。中國特殊的財政分權(quán)體制形成了以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核機(jī)制和官員晉升制度，[13]導(dǎo)致地方政府間出現(xiàn)“標(biāo)尺競爭”[2]或“晉升錦標(biāo)賽”。[14]基于經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)激勵和財政分權(quán)所賦予的較為自主的經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策權(quán)，地方政府在相對績效的標(biāo)尺下常常將公共投資作為主要的競爭手段。[15]由于不同類型的公共資本投入對推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，尤其是地方政府官員任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的作用不同，地方政府“為增長而競爭”的努力必然反映在公共資本的投入結(jié)構(gòu)上，導(dǎo)致地方政府對不同的公共資本具有不同的投資偏好。于是，地方政府在其可掌握的資源范圍內(nèi)，更加熱衷于將財政收入投入到能在短期內(nèi)利好“招商引資”并拉動經(jīng)濟(jì)增長的交通運輸、郵電通信和能源供應(yīng)等硬公共資本上，而對教育科研、文化體育、衛(wèi)生環(huán)境等外部性較低且投資回報期較長的軟公共資本投入則缺乏足夠的熱情。同時，依據(jù)我國垂直的政治管理體制，地方政府官員主要受到自上而下垂直方向的監(jiān)督和約束，缺乏來自于基層民眾的有效監(jiān)督，地方官員追求自身利益最大化的動機(jī)也造成公共資本投入結(jié)構(gòu)與基層民眾的需求偏好發(fā)生了偏差，地方政府沒有對轄區(qū)居民在科教文衛(wèi)等軟公共資本的需求上作出回應(yīng)的有效激勵。

另一方面，財權(quán)與事權(quán)不匹配加劇了地方政府的投資偏向。分稅制改革后，中央政府成功獲得地方政府的大部分財政收入權(quán)力，[16]但政府間支出責(zé)任的調(diào)整卻相應(yīng)滯后，導(dǎo)致地方政府的實際支出責(zé)任顯著增加。地方財政除了要承擔(dān)本地區(qū)公共投資支出和行政支出責(zé)任外，還要承擔(dān)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等多項公共服務(wù)支出責(zé)任，各級地方政府擁有的財權(quán)與事權(quán)存在明顯的不匹配狀態(tài)。[17]2016年《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中也指出，當(dāng)前我國財政體制主要存在中央與地方的職能錯配、共同事權(quán)過多、事權(quán)和支出責(zé)任劃分不規(guī)范三大問題。[18]于是，在巨大的財政壓力和經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)激勵下，地方政府自然會相機(jī)改變其公共投資的行為決策，調(diào)整公共資本投入結(jié)構(gòu)，將有限的財政資金優(yōu)先投入到經(jīng)濟(jì)性公共部門，以此吸引外來投資，推動政府官員任內(nèi)稅收的增加和經(jīng)濟(jì)的增長。由于同一時期內(nèi)地方政府財政收入是既定的，增加經(jīng)濟(jì)性公共部門的資本投入勢必會擠占其他社會性公共部門的資本投入。

由此，本文提出研究假設(shè)H1：財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府投資偏向，地方公共資本投入結(jié)構(gòu)明顯偏向硬公共資本。

可見，分權(quán)框架下的政治激勵和財政激勵是中國政府治理的核心，[13]基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大發(fā)展和社會性公共部門的低資本投入可視為中國式分權(quán)的正反兩面結(jié)果。但是，不可否認(rèn)的是，相對于中央政府而言，地方政府在獲取轄區(qū)居民偏好和地方性信息時存在明顯的優(yōu)勢，[19]能夠更加了解轄區(qū)居民的偏好變化和公共產(chǎn)品的提供成本。同時，居民根據(jù)自身偏好在不同轄區(qū)間“用腳投票”也可以促使公共資本投入更好地匹配居民需求，[20]財政分權(quán)將地方政府更直接地置于轄區(qū)居民的監(jiān)督之下。因此，隨著財政分權(quán)水平的提高，賦予地方政府更大的財政自主權(quán)有助于強(qiáng)化公眾政治參與、均衡公共資本投入結(jié)構(gòu)、提高公共資本投入效率。顯而易見，中國目前的財政分權(quán)體制和經(jīng)典的Tiebout模型差距甚遠(yuǎn)。但是，以發(fā)展公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財政體制改革正在不斷推進(jìn)。其一，公共投資從政策方向上減少了對一般性競爭領(lǐng)域的投資，增加了對公共服務(wù)和公共管理領(lǐng)域的投入，[21]財政體制由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至整個公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)化調(diào)整。其二，在完善政績考核體系方面，中央政府針對嵌入分權(quán)體系的晉升激勵不斷做出調(diào)整，對單純以經(jīng)濟(jì)增長速度來評定政績的偏向進(jìn)行了及時糾正，并在官員考核體系中加大了民生改善、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等指標(biāo)的權(quán)重。[22]財政體制改革的不斷深入必然會影響地方政府的投資取向，促使地方政府按照政策激勵方向調(diào)整自身的公共投資決策?；诂F(xiàn)實境況我們也能發(fā)現(xiàn)，全國主要城市均開始重視軟公共資本的改善，在科教文衛(wèi)等軟公共資本投入上的有效激勵呈現(xiàn)逐步加強(qiáng)的趨勢。

由此，本文提出研究假設(shè)H2：財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間可能存在非線性關(guān)系，財政分權(quán)水平的逐步提高會對軟公共資本投入比重產(chǎn)生積極影響。

三、模型設(shè)定、變量選取與數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

由于公共資本投入結(jié)構(gòu)變動是一個動態(tài)漸進(jìn)的過程，僅僅考慮當(dāng)期財政分權(quán)等因素的影響并不符合公共資本投入結(jié)構(gòu)變動的實際情況。為此，本文實證模型選用了包含公共資本投入結(jié)構(gòu)一階滯后項的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，基準(zhǔn)模型的表達(dá)式如下：

(1)

為進(jìn)一步探討財政分權(quán)對公共資本投入結(jié)構(gòu)是否存在非線性影響，我們在基準(zhǔn)模型中引入財政分權(quán)的平方項作為解釋變量，模型可表示為：

(2)

(3)

此外，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)的財政分權(quán)程度、財政收入水平以及公共資本投入結(jié)構(gòu)存在現(xiàn)實差異。為了捕捉地區(qū)差異，我們將31個省份劃分為東部、中部和西部三個地區(qū)，①針對不同地區(qū)依照模型(1)至模型(3)分別展開回歸。

(二)變量選取

1.被解釋變量

為考察地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，本文結(jié)合傅勇[13]、苑德宇和韓俊霞[23]的研究，將地方公共資本分為硬(經(jīng)濟(jì)性)公共資本和軟(社會性)公共資本。前者主要包括電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)等部門的基礎(chǔ)設(shè)施資本存量，后者主要包括科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育、衛(wèi)生和社會工作，文化、體育和娛樂業(yè)，公共管理、社會保障和社會組織，國際組織等部門的基礎(chǔ)設(shè)施資本存量。這種劃分的依據(jù)是：針對吸引資本流動而言，硬公共資本所帶來的外部性遠(yuǎn)大于軟公共資本，能夠在短期內(nèi)提升地方政府的資本生產(chǎn)力和官員任期內(nèi)的政績。

我們借鑒曹躍群等[24]、吳明娥等[1]的研究，在永續(xù)盤存法的基礎(chǔ)之上利用“年齡—效率”函數(shù)審慎測算不同類型的生產(chǎn)性公共資本存量。生產(chǎn)性公共資本存量的估算公式可表示為：

(4)

為了估算硬生產(chǎn)性公共資本存量和軟生產(chǎn)性公共資本存量，我們需要構(gòu)建基期公共資本存量、歷年公共資本投入序列、固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)、折舊率、資產(chǎn)使用年限等指標(biāo)。其中，由于各省份早期分行業(yè)數(shù)據(jù)并不可得，本文將基期定為1985年，并借鑒張軍等[25]的研究，以1985年各省份硬公共資本投資額和軟公共資本投資額除以10%作為該省份的基期硬公共資本存量和基期軟公共資本存量。在公共資本投入序列的選擇上，相對于固定資產(chǎn)投資額而言，固定資本形成額的數(shù)據(jù)質(zhì)量更優(yōu)。但是，由于我國目前缺乏省際分行業(yè)的固定資本形成額數(shù)據(jù)，因此，采用上文所述硬公共資本和軟公共資本投入行業(yè)的歷年全社會固定資產(chǎn)投資額之和表示硬公共資本投入序列和軟公共資本投入序列，并以基本建設(shè)投資和更新改造投資之和替代缺失年份數(shù)據(jù)。同時，考慮到我國尚缺乏省際分行業(yè)的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)，本文采用各省份全社會固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)作為公共資本投資序列的縮減指數(shù)，并以商品零售價格指數(shù)替代數(shù)據(jù)缺失年份的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)。鑒于折舊率對公共資本存量的估算結(jié)果具有重要影響，本文沒有采納使用假定折舊率的普遍做法，而是利用“年齡—效率”函數(shù)和“年齡—價格”函數(shù)推導(dǎo)出折舊率的時間序列數(shù)據(jù)，以期反映折舊率的動態(tài)變化。[1]另外，由于我們無法獲取各類資產(chǎn)在公共資本投入行業(yè)固定資產(chǎn)投資額中的比例，無法按照資產(chǎn)類別確定資產(chǎn)使用年限。因此，本文參照已有研究，假定資產(chǎn)綜合使用年限為20年。

對于老年人，為他們著想，想什么？讓他們感到幸福，讓他們感到，我們是在為他們的幸福服務(wù)、著想、努力，只要他們感受到這一點，他們就會和我們站在一起，成為油田和諧的主力軍。

我們將公共資本投入結(jié)構(gòu)定義為歷年軟生產(chǎn)性公共資本存量與硬生產(chǎn)性公共資本存量的比值。根據(jù)圖1我們發(fā)現(xiàn)，中國公共資本投入結(jié)構(gòu)在樣本期間內(nèi)呈現(xiàn)“U”形發(fā)展趨勢，軟公共資本存量在1994年以前高于硬公共資本存量，但從1994年開始，軟公共資本存量的比重不斷下降，直至2002年觸底反彈后呈持續(xù)上升趨勢，并在2016年趕超硬公共資本存量。這說明，在1994年分稅制改革初期，硬公共資本投入對軟公共資本投入具有明顯的“擠出”效應(yīng)，地方政府在政治晉升和增加稅收的雙重約束下更偏向于將有限的財政資源投入到經(jīng)濟(jì)性公共部門，從而擠占了社會性公共部門的財政資金。公共資本投入結(jié)構(gòu)在2002年觸底反彈，究其原因，我們認(rèn)為這與2002年所得稅分享改革有關(guān)。2002年所得稅分享改革將地方所得稅的50%上收中央，2003年又將比例提高至60%，顯著改變了中央和地方政府的稅收比例。對于地方政府而言，稅收分成比例的降低導(dǎo)致地方政府間競爭的凈收益下降，從而抑制了地方政府間以公共投資偏向作為手段的過度的橫向競爭。對于中央政府而言，中央將因改革所增加的收入全部用于主要面對不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付又重點投向事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，從而有效緩解了不發(fā)達(dá)地區(qū)的財政壓力、補(bǔ)充了軟公共資本投入。因此，所得稅分享改革以及轉(zhuǎn)移支付力度的加強(qiáng)對于減緩政治競爭導(dǎo)致的公共資本投入結(jié)構(gòu)扭曲效果明顯。[4]當(dāng)然，公共資本投入統(tǒng)計口徑的變動對估算結(jié)果帶來了一定的影響，但這并不妨礙我們對公共資本投入結(jié)構(gòu)整體趨勢的判斷。

圖1 1985-2017年中國各區(qū)域公共資本投入結(jié)構(gòu)趨勢圖

2.解釋變量

目前，學(xué)者們針對財政分權(quán)水平的度量尚未達(dá)成統(tǒng)一意見。徐永勝和喬寶云[23]建議，在分析中國背景下財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)影響時應(yīng)采用一組方法來度量財政分權(quán)指標(biāo)。有鑒于此，本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，設(shè)計了基于財政支出、財政收入和財政自主等多維度的5個分權(quán)指標(biāo)，以保障實證研究結(jié)果的穩(wěn)健性。它們的計算公式分別如下所示。

預(yù)算支出分權(quán)指標(biāo)：

(5)

預(yù)算收入分權(quán)指標(biāo)：

(6)

總支出分權(quán)指標(biāo)：

(7)

總收入分權(quán)指標(biāo)：

(8)

財政自主度指標(biāo)：

(9)

遵循現(xiàn)有文獻(xiàn)[26]的做法，我們對上述各指標(biāo)采取了人均化處理，從而控制人口規(guī)模對財政分權(quán)度的影響。其中，預(yù)算支出和預(yù)算收入分權(quán)指標(biāo)僅考慮了中央以及地方預(yù)算內(nèi)的財政支出和財政收入，這也是目前學(xué)者普遍采用的財政分權(quán)衡量指標(biāo)。進(jìn)一步地，由于預(yù)算外收入也是基礎(chǔ)設(shè)施等公共資本投入的重要來源，總支出和總收入分權(quán)指標(biāo)全面考慮了中央以及地方預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的財政支出和財政收入，從而能夠更加真實地反映地方實際財政分權(quán)度。財政自主度衡量了地方政府財政自理程度以及資金充裕程度。需要說明的是，由于在2011年預(yù)算外支出和收入開始納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，因此總支出和總收入分權(quán)指標(biāo)2011—2017年數(shù)據(jù)與預(yù)算支出和預(yù)算收入分權(quán)指標(biāo)數(shù)據(jù)一致。

參考現(xiàn)有研究的做法，我們還選取了轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放度、人口規(guī)模等多個控制變量。具體地，轉(zhuǎn)移支付以各地區(qū)人均中央補(bǔ)助收入來衡量，并利用各地區(qū)商品零售價格指數(shù)進(jìn)行平減；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用各地區(qū)人均GDP來表示，為了剔除價格因素的影響，我們將人均GDP經(jīng)各地區(qū)GDP平減指數(shù)調(diào)整為以1985年為基期的實際值；對外開放度以各地區(qū)進(jìn)出口總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來衡量；人口規(guī)模用各地區(qū)年末常住人口數(shù)表示，用于捕捉公共資本投入的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

(三)數(shù)據(jù)說明

考慮到1994年分稅制改革對中國財政分權(quán)體制以及中央、地方財政政策的重要影響，本文以1994年作為實證研究的起始年份，樣本數(shù)據(jù)為1994-2017年31個省份的面板數(shù)據(jù)。其中，原始數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》、1949-2004年《新中國55年統(tǒng)計資料匯編》《中國財政年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》以及各省份統(tǒng)計年鑒。各變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。為保障數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，實證模型中對非比例變量人均轉(zhuǎn)移支付、人均GDP、人口規(guī)模進(jìn)行了對數(shù)處理。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計

由表1可知，不同指標(biāo)所刻畫的財政分權(quán)度有較大差異。首先，支出分權(quán)和收入分權(quán)維度間的差異明顯，預(yù)算收入分權(quán)和總收入分權(quán)的均值明顯小于預(yù)算支出分權(quán)和總支出分權(quán)的均值。其次，預(yù)算分權(quán)和總分權(quán)維度間的差異明顯，預(yù)算支出(收入)分權(quán)的均值明顯小于總支出(收入)分權(quán)的均值。再次，財政自主度的均值僅為0.52，遠(yuǎn)低于其他維度的財政分權(quán)水平。上述財政分權(quán)度之間的現(xiàn)實差異也意味著采用多種財政分權(quán)指標(biāo)展開計量分析有助于檢驗實證研究的穩(wěn)健性。

四、實證結(jié)果分析

為了克服內(nèi)生性問題，我們采用System GMM展開估計。System GMM是Blundell和Bond[27]在Arellano和Bond[28]差分廣義矩估計法(Difference GMM)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的一個改進(jìn)，是目前可以較好地同時解決被解釋變量動態(tài)變化和解釋變量內(nèi)生性可能問題的面板數(shù)據(jù)估計方法。

(一)基本回歸結(jié)果

首先，我們基于方程(1)考察財政分權(quán)對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的動態(tài)影響，回歸結(jié)果如表2所示。為了校正內(nèi)生性問題，我們在回歸模型中引入了各解釋變量的二階及以上滯后項作為工具變量。Arellano-Bond一階和二階自相關(guān)檢驗顯示，各模型的設(shè)定是合理有效的。進(jìn)一步地，Sargan過度識別檢驗表明各模型構(gòu)造的工具變量總體上也是有效的。

表2 財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)的基本回歸結(jié)果

表2顯示，除了模型4中總收入分權(quán)指標(biāo)的回歸系數(shù)不顯著外，其他財政分權(quán)指標(biāo)的回歸系數(shù)均顯著為負(fù)。在其他條件保持不變的情況下，財政分權(quán)水平每提高1個百分點，軟、硬公共資本存量比值將下降0.0167-0.2264個百分點。這表明，財政分權(quán)對公共資本投入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的負(fù)向作用，財政分權(quán)顯著且可觀地擴(kuò)大了硬公共資本投入而減少了軟公共資本投入，研究假設(shè)1得證。分稅制改革后，地方政府在政治激勵和財政激勵的雙重約束下，為強(qiáng)調(diào)政治晉升和“GDP”追趕，將公共投資作為主要競爭手段。相對于科教文衛(wèi)等軟公共資本，交通運輸、郵電通信、能源供應(yīng)等硬公共資本投入能夠快速提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加地方政府的稅收收入。因此，投資于短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績效顯著的硬公共資本成為地方政府公共投資決策的首要選擇。

同時，我們也得到了其他可以解釋公共資本投入結(jié)構(gòu)變動的結(jié)論。首先，無論采用財政支出、財政收入還是財政自主維度的財政分權(quán)指標(biāo)，被解釋變量一階滯后項的回歸系數(shù)均在1%的水平下顯著，表明我國地方公共資本投入結(jié)構(gòu)存在明顯的路徑依賴。其次，模型1至模型5顯示，轉(zhuǎn)移支付對公共資本投入結(jié)構(gòu)具有顯著的正效應(yīng)，這一結(jié)論不難解釋。分稅制改革后，中央政府所擁有的財政收入比重顯著提升，而地方政府的財政自主權(quán)則不斷下降，各地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯著依賴轉(zhuǎn)移支付來維持公共資本的投入。同時，構(gòu)成現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付制度主體的專項轉(zhuǎn)移支付帶有特定的用途要求，[16]重點用于事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。因此，轉(zhuǎn)移支付很有可能會改善各地區(qū)尤其是落后地區(qū)的軟公共資本投入。再次，除了模型4外，其他模型結(jié)果顯示，人均GDP對公共資本投入結(jié)構(gòu)具有顯著的正向作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雄厚的財政實力帶來了可觀的公共資本存量，為滿足經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和民眾的多樣性偏好，發(fā)達(dá)地區(qū)政府逐漸將軟公共資本作為投資重點。最后，各模型中人口規(guī)模的回歸系數(shù)為正且具有很好的統(tǒng)計顯著性，表明公共資本投入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

(二)非線性回歸結(jié)果

進(jìn)一步地，我們基于方程(2)探討財政分權(quán)對公共資本投入結(jié)構(gòu)是否存在非線性影響，表3報告了System GMM的回歸結(jié)果。模型6至模型9的回歸結(jié)果顯示，財政分權(quán)對公共資本投入結(jié)構(gòu)均具有顯著的負(fù)向影響，而財政分權(quán)平方項對公共資本投入結(jié)構(gòu)卻呈顯著的正向作用。這表明，財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間表現(xiàn)出顯著的“U”形關(guān)系。從短期來看，財政分權(quán)導(dǎo)致軟公共資本投入比重下降；但是，從長期來看，財政分權(quán)又會促進(jìn)軟公共資本投入比重的增加，研究假設(shè)2得證。分稅制改革以來，分權(quán)框架下的官員晉升激勵和財政收支矛盾造成地方公共投資偏向硬公共資本，軟公共資本投入不足。但是，隨著財政體制改革的不斷深化，晉升考核機(jī)制以及財政收支分配均在不斷完善之中，財政分權(quán)發(fā)揮正向效用的配套條件不斷被滿足，財政分權(quán)調(diào)節(jié)公共資本投入結(jié)構(gòu)的效應(yīng)日漸明顯。同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，轄區(qū)居民對科教文衛(wèi)等軟公共資本的需求越發(fā)凸顯和多樣，從而也倒逼地方政府轉(zhuǎn)變投資結(jié)構(gòu)以滿足發(fā)展需求并迎合民眾偏好。但是，實證結(jié)果也表明，目前我國財政分權(quán)對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的影響尚處于負(fù)向階段。

表3 財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)的非線性回歸結(jié)果

值得注意的是，模型10中以財政自主度衡量的財政分權(quán)的平方項回歸系數(shù)并不顯著。可能的解釋是，分稅制改革后中央和地方政府的財政收入分配體系有了明顯調(diào)整，大多數(shù)地方政府面臨巨大的財政壓力，不少地方政府的預(yù)算內(nèi)收入甚至不足預(yù)算內(nèi)支出的一半，[15]財政自主度的降低使得地方政府并沒有充足的資金投入到社會性公共部門，無法對轄區(qū)居民軟公共資本投入需求作出回應(yīng)。

(三)政策節(jié)點回歸結(jié)果

表4 財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)的政策節(jié)點回歸結(jié)果

(四)分地區(qū)回歸結(jié)果

為進(jìn)一步捕捉地區(qū)差異，我們基于方程(1)至方程(3)對東、中、西部地區(qū)三個子樣本分別展開回歸，結(jié)果如表5②所示。方程(1)回歸結(jié)果顯示，財政分權(quán)對不同地區(qū)的公共資本投入結(jié)構(gòu)均呈現(xiàn)顯著的負(fù)向作用，但作用程度存在差異，財政分權(quán)對西部地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響明顯強(qiáng)于東、中部地區(qū)?？梢?，由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政資金不足、勞動力流動性較低，相對落后的西部地區(qū)比東部等發(fā)達(dá)地區(qū)更容易忽視轄區(qū)居民對軟公共資本的需求。在財政收入存在巨大地區(qū)差異的情況下，西部地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行的硬公共資本投入更可能擠占當(dāng)?shù)氐能浌操Y本投入，從而扭曲了公共資本投入結(jié)構(gòu)，降低了當(dāng)?shù)氐纳鐣＠?。方?2)回歸結(jié)果顯示，西部地區(qū)財政分權(quán)平方項的回歸系數(shù)不顯著，財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間的“U”形關(guān)系呈現(xiàn)在東部和中部地區(qū)，而在西部地區(qū)尚不成立。究其原因，西部地區(qū)的財政分權(quán)水平和公共資本投入結(jié)構(gòu)均低于東、中部地區(qū)，財政分權(quán)發(fā)揮正向作用的條件還不滿足，晉升激勵和稅收激勵在西部地區(qū)公共投資中仍然屬于主導(dǎo)因素。這一結(jié)論與“馬斯格雷夫”公共投資結(jié)構(gòu)假說不謀而合，由于東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市場機(jī)制相對完善、投資環(huán)境較為優(yōu)越、融資渠道更為豐富，地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的邊際收益率較欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言偏低。[8]因此，在中國式分權(quán)框架下，發(fā)達(dá)地區(qū)增加硬公共資本投入的激勵可能小于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大硬公共資本投入、減少軟公共資本投入的傾向更加明顯。方程(3)回歸結(jié)果顯示，表示2002年所得稅分享改革的虛擬變量回歸系數(shù)均顯著為正，且系數(shù)值伴隨東、中、西部地區(qū)依次遞增，表明這一改革對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的促進(jìn)作用更為明顯。事實上，2002年所得稅分享改革的目的就在于增加用于再分配以及解決落后的中西部地區(qū)平等問題的可用資金。[21]

表5 財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)的分地區(qū)回歸結(jié)果

同時，我們將預(yù)算收入分權(quán)、總支出分權(quán)、總收入分權(quán)和財政自主度分別作為解釋變量納入實證模型中展開回歸。檢驗結(jié)果表明，核心變量的系數(shù)符號及其顯著性與上述回歸結(jié)果基本保持一致，多維財政分權(quán)指標(biāo)的應(yīng)用在一定程度上驗證了上述實證結(jié)果的穩(wěn)健性。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文將研究視角從公共支出細(xì)化至公共資本投入，首先構(gòu)建財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間關(guān)系的理論基礎(chǔ)，然后基于永續(xù)盤存法、“年齡—效率”函數(shù)審慎估算1985-2017年中國省際硬生產(chǎn)性公共資本存量和軟生產(chǎn)性公共資本存量，在此基礎(chǔ)上運用System GMM實證考察多維財政分權(quán)指標(biāo)在發(fā)展階段、政策節(jié)點、區(qū)域配置上對我國地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的動態(tài)影響。研究表明：(1)財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間表現(xiàn)出顯著的非線性關(guān)系，短期內(nèi)分權(quán)框架下的官員晉升激勵和財政收支矛盾造成地方公共投資偏向硬公共資本，長期內(nèi)地方信息優(yōu)勢和“用腳投票”機(jī)制又促使軟公共資本投入比重不斷增加。目前我國財政分權(quán)對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)的影響尚處于負(fù)向階段。(2)財政分權(quán)與公共資本投入結(jié)構(gòu)間存在顯著的地區(qū)異質(zhì)性，二者間的“U”形關(guān)系在西部地區(qū)尚不成立，財政分權(quán)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響明顯強(qiáng)于發(fā)達(dá)地區(qū)。(3)2002年所得稅分享改革對公共資本投入結(jié)構(gòu)具有顯著正效應(yīng)，且這一改革對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共資本投入結(jié)構(gòu)的促進(jìn)作用更為明顯。同時，轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模對地方公共資本投入結(jié)構(gòu)也發(fā)揮著顯著作用。

可見，中國的財政分權(quán)體制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面帶來了巨大推動力，但目前而言科教文衛(wèi)等軟公共資本并不是分稅制改革的受益者。為均衡中國公共資本投入結(jié)構(gòu)，我們的重點并不在于放棄財政分權(quán)體制，而在于如何增加其合意性。官員晉升激勵和財政收支矛盾是導(dǎo)致地方政府公共投資偏向的主要原因。為此，在深化財政體制改革的進(jìn)程中，一方面，應(yīng)繼續(xù)完善以GDP等硬性指標(biāo)為核心的政績考核體系，增加社會、民生等方面的考核內(nèi)容，加大力度推動基層民主建設(shè)，行政治理過程中更多地參考轄區(qū)居民意見，為公共服務(wù)型政府建設(shè)和公共財政轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。另一方面，繼續(xù)完善各級政府財權(quán)事權(quán)分配，合理清晰界定不同層級政府的支出責(zé)任，給予與地方政府支出相匹配的自有收入，從根本上解決公共資本投入結(jié)構(gòu)偏向問題。其次，鑒于欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加硬公共資本實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在激勵更強(qiáng)，而轉(zhuǎn)移支付又能顯著改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共資本投入結(jié)構(gòu)，因此，在既有分權(quán)框架下設(shè)計有效的轉(zhuǎn)移支付體系，在科教文衛(wèi)等軟公共資本投入方面給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的支持，也將是分權(quán)改革的重點。再次，人口流動性差是制約財政分權(quán)發(fā)揮正向效用的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)繼續(xù)完善戶籍制度改革，進(jìn)一步強(qiáng)化“用腳投票”機(jī)制，有效約束地方政府公共投資行為，促使地方政府向公共服務(wù)提供者的角色歸位。

注釋：

①東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。

②限于篇幅，此處僅報告了以預(yù)算支出分權(quán)指標(biāo)衡量財政分權(quán)度的回歸結(jié)果。