碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑與政策框架研究

王志軒

(中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京 100761)

0 引言

2020年9月22日，國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論中提出[1]：中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。12月12日，習(xí)近平主席在氣候雄心峰會(huì)上進(jìn)一步宣布[2]：到2030年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。習(xí)近平主席的宣示表明了中國(guó)根據(jù)《巴黎協(xié)定》應(yīng)不斷加大國(guó)家自主貢獻(xiàn)(National Determined Contributions, NDC)力度的原則，并更新了NDC的主要內(nèi)容(以下簡(jiǎn)稱新NDC)。在新NDC中，碳中和愿景是總要求，CO2排放量盡早達(dá)峰與單位GDP的CO2排放量持續(xù)下降體現(xiàn)了中國(guó)未來(lái)10年內(nèi)低碳發(fā)展主要特點(diǎn)；風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)加快發(fā)展及非化石能源比重提高體現(xiàn)了中國(guó)低碳轉(zhuǎn)型的基本動(dòng)力和核心內(nèi)容；森林蓄積量增加則是體現(xiàn)了減碳與增匯同步推進(jìn)的戰(zhàn)略。2021年3月15日，習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議[3]，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。進(jìn)一步深化對(duì)新NDC的理解，分析碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑及政策需求，對(duì)推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 碳達(dá)峰、碳中和的相關(guān)概念

有關(guān)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的內(nèi)涵，國(guó)際國(guó)內(nèi)不同機(jī)構(gòu)在發(fā)表的報(bào)告和文章中并沒有統(tǒng)一說(shuō)法，所以研究結(jié)論不論是否相同，難有可比性[5-6]。要做好碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)方案，必須厘清有關(guān)概念。

1.1 碳達(dá)峰、碳中和的“碳”的內(nèi)涵

應(yīng)對(duì)氣候變化，控制碳排放，源于《京都議定書》[7]，該書中規(guī)定限排的溫室氣體為6種，即二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFC)、全氟化碳(PFC)；《京都議定書》多哈修正案中又增加了三氟化碳(CF3)。

《巴黎協(xié)定》第二條之一第(一)款提出：“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”[8]。2.0℃目標(biāo)對(duì)應(yīng)的全球“CO2凈零排放(即碳中和)”時(shí)間約在2070～2080年之間(標(biāo)志年約2074年)，溫室氣體的中和(凈零排放)在2080～2090年之間(標(biāo)志年約2085年)；而將溫升幅度努力限制在1.5℃之內(nèi)時(shí)，碳中和的時(shí)間約在2050年左右，溫室氣體中和的時(shí)間是在2060～2070年之間(標(biāo)志年約2063年)。多數(shù)研究表明，現(xiàn)有的國(guó)家自主減排貢獻(xiàn)很難實(shí)現(xiàn)2.0℃和1.5℃溫控目標(biāo)[9]，但中國(guó)敢于做出承諾的碳中和時(shí)間在2060年前，與2.0℃溫升幅度控制要求基本一致，并努力向1.5℃要求接近。

根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)《全球升溫1.5C特別報(bào)告》術(shù)語(yǔ)表中的定義，“碳中和(Carbon neutral)”也稱“CO2凈零排放(Net zero CO2emissions)”，即“在規(guī)定時(shí)期內(nèi)，人為CO2移除在全球范圍抵消人為CO2排放量時(shí)的狀態(tài)”；“凈零排放(Net zero emission，又稱溫室氣體中和)”是指“在規(guī)定時(shí)期內(nèi)，人為移除抵消排入大氣的GHG人為排量時(shí)的狀態(tài)”。另外，為實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)對(duì)氣候系統(tǒng)沒有“凈影響”的“氣候中性(Climate neutrality)”，則要采取比“凈零排放”要求還要嚴(yán)格的其它措施(如人類活動(dòng)會(huì)影響地表反照率或局地氣候)。可見，碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的“碳”是指人類活動(dòng)排放到大氣中的CO2和從大氣中移除的CO2，不包括其他溫室氣體。

CO2凈排放值應(yīng)當(dāng)是“排放”與“移除”相減后的差值，結(jié)合中國(guó)對(duì)“單位GDP的CO2排放”[10]指標(biāo)所代表的價(jià)值意義的理解，可以認(rèn)為中國(guó)CO2排放達(dá)峰應(yīng)是指排放的CO2量與移除(如植樹造林等)的CO2量相減之后的CO2凈排放達(dá)峰?；诖耍覈?guó)碳達(dá)峰目標(biāo)中碳的內(nèi)涵才具有一致性和可比性，在制定國(guó)家和地方有關(guān)碳減排方案時(shí)才具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、完整性。

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的時(shí)間點(diǎn)應(yīng)以多年度(平臺(tái)期)統(tǒng)計(jì)值綜合分析，避免采用單一年度。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律看[11]，低碳轉(zhuǎn)型是能源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的整體轉(zhuǎn)型，具有巨大慣性并受自然因素和國(guó)際環(huán)境等重大因素影響，CO2凈排放值的“峰值”或者碳中和時(shí)的“零值”在一定年度間波動(dòng)是正常的，應(yīng)以多年度的統(tǒng)計(jì)值來(lái)評(píng)價(jià)碳達(dá)峰或者碳中和的標(biāo)志年度，而不是單純地看最大(小)值對(duì)應(yīng)的那個(gè)年度。此外，世界氣象組織(WMO)定義，描述氣候的各變量均值一般按30年周期； IPCC所指的“全球變暖”，除非另有說(shuō)明，也是指30年期間或者30年期間以特定的年份或者以10年為中心的估算值。對(duì)于溫升控制在2.0℃及1.5℃所對(duì)應(yīng)的碳中和年份，《巴黎協(xié)定》的用語(yǔ)是本世紀(jì)中期、下半葉中期、末期等。雖然碳達(dá)峰及碳中和的時(shí)間點(diǎn)不能簡(jiǎn)單類比，但也不必拘泥在1個(gè)年度之內(nèi)。實(shí)際上，歐盟及一些國(guó)家的碳排放達(dá)峰值的時(shí)間區(qū)間，大致為數(shù)年甚至數(shù)十年。因此，中國(guó)目標(biāo)的平臺(tái)期可以考慮在一定的范圍之內(nèi)，如3～5年。

1.2 《巴黎協(xié)定》對(duì)NDC的要求

NDC是應(yīng)對(duì)氣候變化的核心內(nèi)容，但不是全部?jī)?nèi)容。應(yīng)對(duì)氣候變化包括了“減緩”和“適應(yīng)”兩個(gè)方面?！皽p緩”方案包括減少排放或增加碳匯的技術(shù)或做法；“適應(yīng)”則包括了針對(duì)實(shí)際或預(yù)計(jì)的氣候及影響進(jìn)行調(diào)整的過程，以便緩解危害或利用各種有利機(jī)會(huì)。

《巴黎協(xié)定》規(guī)定“各締約方的連續(xù)NDC將比當(dāng)前的NDC有所進(jìn)步，并反映其盡可能大的力度”，締約方“應(yīng)該核算它們的NDC”“每5年通報(bào)一次NDC”，可“隨時(shí)調(diào)整其現(xiàn)有的NDC，以加強(qiáng)其力度水平”。

中國(guó)可根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況的變化適時(shí)加強(qiáng)NDC，在控制非CO2溫室氣體方面也會(huì)采取更大力度，在應(yīng)對(duì)氣候變化“減緩”和“適應(yīng)”兩個(gè)方面發(fā)揮更大的作用。

2 碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑的思考

2.1 基本思路

由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)、管理水平及發(fā)展變化等多方面原因，我國(guó)還難以普遍、準(zhǔn)確采用CO2排放總量指標(biāo)來(lái)衡量減排路徑，但應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，采取產(chǎn)品的物理量碳強(qiáng)度指標(biāo)、價(jià)值量碳強(qiáng)度指標(biāo)，以及其他能夠衡量碳減排成效的指標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)碳減排路徑[12-13]。核心要義是要從全局角度看局部路徑設(shè)計(jì)的合理性，而不是“一刀切”地要求所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體采用同一個(gè)路徑模式。這是因?yàn)椋煌?jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)CO2排放的影響效應(yīng)不盡相同(見圖1)[14]，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)過程中所引起的規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)在不同的維度對(duì)碳減排產(chǎn)生的量化影響不完全相同但又彼此影響。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取定量與定性相結(jié)合[15-16]，階段目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，解決問題的思路、方式和措施相結(jié)合的方法來(lái)描述路徑。

圖1 碳排放影響機(jī)制[14]

在碳減排總原則下，不同地方政府、不同行業(yè)、不同企業(yè)層面采用低碳發(fā)展的路徑可以是不同的，而且存在著一定的上下游或區(qū)域耦合關(guān)系，只有發(fā)揮了各自優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)在全社會(huì)總成本最優(yōu)條件下的理想國(guó)家減排路徑。應(yīng)允許一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在有利于全國(guó)或全局碳減排目標(biāo)下，在總體效益提高情況下，碳排放量合理波動(dòng)甚至階段性上升。如盡快解決散燒煤的問題可以通過加大熱電聯(lián)產(chǎn)的能力或提高煤碳轉(zhuǎn)換為電力的比重來(lái)實(shí)現(xiàn)，但卻會(huì)增加電力行業(yè)CO2排放量。

2.2 現(xiàn)代化水平與技術(shù)創(chuàng)新對(duì)目標(biāo)路徑的影響

中國(guó)剛進(jìn)入新發(fā)展階段的起步階段，面對(duì)百年未有之大變局的復(fù)雜局面，低碳技術(shù)成本效益還處于劇烈變化期，碳減排路徑的預(yù)測(cè)具有很大的不確定性。如清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院項(xiàng)目組[17]對(duì)中國(guó)2050年全社會(huì)用電量預(yù)測(cè)，在政策情景、強(qiáng)化政策情景、2℃情景、1.5℃情景下，電量總需求分別是11.38、11.91、13.00、14.27萬(wàn)億 kW·h；國(guó)網(wǎng)能源研究院的研究結(jié)果是[18]，在加速電氣化及深度電氣化情景下分別為13.9、14.9萬(wàn)億kW·h；筆者2013年預(yù)測(cè)是16萬(wàn)億kW·h[19]；全球能源互聯(lián)網(wǎng)組織近日發(fā)布報(bào)告是16萬(wàn)億kW·h，預(yù)測(cè)2030年到2050年間我國(guó)用電量增速的預(yù)測(cè)是2%[20]。由于各自情景設(shè)計(jì)的內(nèi)涵不同，即便數(shù)據(jù)接近也難以說(shuō)明預(yù)測(cè)的相似性，但共性均認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)推動(dòng)力仍然離不開電力消費(fèi)，電力消耗所涉及的低碳技術(shù)、路徑選擇以及電力生產(chǎn)對(duì)CO2排放的貢獻(xiàn)仍然巨大。

當(dāng)單純考慮實(shí)現(xiàn)碳中和的壓力時(shí)，CO2排放達(dá)到峰值時(shí)的時(shí)間越早、峰值越低、達(dá)峰后峰值下降越快，則碳中和的壓力就越小。但是從整體考慮，碳中和壓力大小會(huì)與中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程和現(xiàn)代化水平高低有關(guān)，也有進(jìn)入中等收入陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。碳達(dá)峰越晚、達(dá)峰后碳排放量下降越慢，實(shí)現(xiàn)碳中和的壓力越大，也會(huì)影響實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化水平。因此，碳中和路徑設(shè)計(jì)必須是綜合考慮各種因素，找出最佳路徑。

對(duì)最佳路徑選擇起決定作用的是科技創(chuàng)新。通過科技創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)，會(huì)使全社會(huì)碳減排成本持續(xù)降低?？稍偕茉丛诘厍蛏咸烊淮嬖?，之所以到近二三十年才有了大規(guī)模發(fā)展，依賴于技術(shù)顯著進(jìn)步和成本大幅度下降的雙重作用。隨著技術(shù)不斷發(fā)展，能源轉(zhuǎn)型成本將不斷下降，如碳捕集與利用儲(chǔ)存(CCUS)技術(shù)在2030年、2040年、2050年大規(guī)模應(yīng)用的成本肯定會(huì)顯著下降，相應(yīng)的我國(guó)的CO2捕集量將逐年上升(見圖2)。科技創(chuàng)新對(duì)碳價(jià)格趨勢(shì)的影響是巨大的，一方面碳價(jià)格會(huì)受碳減排要求強(qiáng)化而上漲，同時(shí)也會(huì)受碳減排技術(shù)的進(jìn)步而下降，價(jià)格趨勢(shì)不會(huì)是一根單邊持續(xù)上漲的曲線，而會(huì)是有波動(dòng)性、有峰值平臺(tái)的倒U型線。

圖2 我國(guó)CCUS對(duì)CO2的捕集貢獻(xiàn)預(yù)測(cè)[21]

2.3 目標(biāo)路徑趨勢(shì)分析

受新能源、儲(chǔ)能、電能替代、電網(wǎng)消納新能源、電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行等技術(shù)生產(chǎn)力因素制約，受市場(chǎng)化改革和政府作用發(fā)揮等生產(chǎn)關(guān)系因素的制約，以及受高碳能源及高碳電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的綜合制約，筆者分析，中國(guó)降碳總體趨勢(shì)是：在2030年前達(dá)峰后先是波動(dòng)下降到穩(wěn)中有降(至2035年左右)，然后是平穩(wěn)下降(至2040年左右)，再后是接近線性下降(至2050年左右)，最后是加速(指數(shù)型)下降(至2060年)，到2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。該路徑趨勢(shì)主要基于以下考慮：

——74歲的常州市民徐振洪依然每天帶著93歲的老母親到社區(qū)老年活動(dòng)中心散步活動(dòng)。為了防止母親患老年癡呆，他還堅(jiān)持讓母親做二年級(jí)數(shù)學(xué)題

一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型的慣性巨大。中國(guó)是一個(gè)巨大經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變受傳統(tǒng)理念、文化、技術(shù)、產(chǎn)品周期的“鎖定”效應(yīng)和國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工等諸多因素的影響，即便在特殊情況下，如重大自然災(zāi)害或重大國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化(如金融危機(jī)、新冠肺炎疫情)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)、能源活動(dòng)等會(huì)短期快速降低，但總體上仍然受著中長(zhǎng)期趨勢(shì)支配。如長(zhǎng)期以來(lái)，第二產(chǎn)業(yè)用電量作為全社會(huì)用電量的主體，雖然城鄉(xiāng)居民生活用電快速提高，第二產(chǎn)業(yè)用電量占比由2005年的75.4%降至2020年的68.2%，下降了7.2個(gè)百分點(diǎn)；但第二產(chǎn)業(yè)用電量由2005年的1.87萬(wàn)億kW時(shí)增長(zhǎng)至5.12萬(wàn)億kW時(shí)，增長(zhǎng)了1.7倍(見圖3)。根據(jù)筆者的預(yù)測(cè)，2050年第二產(chǎn)業(yè)用電量占比降至約40%[22]，但仍是用電的主要組成部分。

圖3 2005-2020年第二產(chǎn)業(yè)占全社會(huì)用電量比重

二是中國(guó)工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)發(fā)展的周期較長(zhǎng)。從工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期看，大規(guī)模、具有重大作用的低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)，即便從工業(yè)試驗(yàn)開始到成熟的商業(yè)應(yīng)用、再到被更新的技術(shù)替代需要十?dāng)?shù)年甚至幾十年的周期。中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)和新和平崛起的大國(guó)，正遇百年未有之大變局，轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境也很復(fù)雜。

三是中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵技術(shù)仍存在瓶頸。盡管光伏發(fā)電、風(fēng)電等關(guān)鍵技術(shù)近年來(lái)發(fā)展較快，但低碳能源關(guān)鍵技術(shù)及設(shè)備、信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)及設(shè)備、電力系統(tǒng)大規(guī)模接入可再生能源的安全穩(wěn)定技術(shù)、CCUS及碳匯技術(shù)等方面，都還存在一些重大甚至瓶頸制約，并期待未來(lái)還有顛覆性低碳轉(zhuǎn)型技術(shù)出現(xiàn)。中國(guó)還是世界上最大也是最年青的能源生產(chǎn)和消費(fèi)系統(tǒng)(如總規(guī)模10億千瓦級(jí)燃煤電廠的運(yùn)行年齡加權(quán)平均才12年左右)，要在碳達(dá)峰之后用30年以內(nèi)的時(shí)間完成發(fā)達(dá)國(guó)家60年左右完成碳中和的任務(wù)，需要選擇越來(lái)越快的碳減排路徑。

3 碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策框架研究

3.1 理順政府職能

碳達(dá)峰、碳中和是應(yīng)對(duì)氣候變化的范疇，但與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方方面面都有直接和間接聯(lián)系，即“形”與“實(shí)”的關(guān)系，“外在”與“內(nèi)在”的關(guān)系。在“形”的方面，應(yīng)以應(yīng)對(duì)氣候變化來(lái)統(tǒng)領(lǐng)工作。碳減排受國(guó)際公約約束，在實(shí)施過程中將會(huì)涉及到與國(guó)際接軌、國(guó)際談判、政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)工作組、公約履約等一系列對(duì)外交流與合作，涉及到碳減排、碳匯及其他溫室氣體控制等問題。在生態(tài)文明建設(shè)的整體框架中提出落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)、任務(wù)和措施，并協(xié)調(diào)與其他方面的關(guān)系。在“實(shí)”的方面，碳達(dá)峰、碳中和要求與以往的應(yīng)對(duì)氣候變化工作比較起來(lái)有系統(tǒng)性的顯著不同，甚至可以說(shuō)是有革命性的區(qū)別，要對(duì)原有的應(yīng)對(duì)氣候變化的框架進(jìn)行系統(tǒng)性改革。其中，改革的關(guān)鍵，是要更好發(fā)揮政府作用，政府在低碳轉(zhuǎn)型中起著開創(chuàng)性、優(yōu)先性、主導(dǎo)性作用，改革的核心是理順政府部門在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的職能[23]。

首先是政府職能配置的調(diào)整，本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政府有關(guān)部門的主導(dǎo)性作用。在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下，應(yīng)對(duì)原有節(jié)能減排制度進(jìn)行整合及部門職能進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)是根本要求，應(yīng)對(duì)氣候變化法律的出臺(tái)很重要，但法律僅是制度載體和形式，只有當(dāng)政府治理體系理順后，法律才能應(yīng)運(yùn)而生，制度也才能通暢，否則法律本身就很難出臺(tái)，即使出臺(tái)了也難以真正實(shí)施，所以應(yīng)先理順政府部門的職能。

3.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

建議出臺(tái)高層級(jí)的頂層設(shè)計(jì)文件，以應(yīng)對(duì)氣候變化為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)體現(xiàn)出對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作的具體指導(dǎo)。文件內(nèi)容包括：應(yīng)對(duì)氣候變的總體要求，包括指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)；劃定“紅線”“底線”范圍；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)包括能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)的低碳化和新業(yè)態(tài)發(fā)展，以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)的低碳化等；中央部門和地方政府以及各不同主體的責(zé)任；體制機(jī)制和政策保障等。總體上是在現(xiàn)有政府治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采用缺什么補(bǔ)什么，什么不合理調(diào)整什么的思路完善體制機(jī)制。由于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急與長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)相銜接，在具體實(shí)現(xiàn)時(shí)需要攻堅(jiān)戰(zhàn)與持久戰(zhàn)相結(jié)合，不能一蹴而就。

3.3 完善指標(biāo)體系

在具體落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)時(shí)，應(yīng)建立多級(jí)指標(biāo)體系，在多級(jí)指標(biāo)體系中有些是約束性的，有些是指導(dǎo)性的。一是要將NDC承諾中的指標(biāo)之間建立關(guān)聯(lián)性，分為目標(biāo)性和措施性或者保障性指標(biāo)；二是對(duì)NDC的指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化。具體指標(biāo)劃分為約束性還是指導(dǎo)性的，應(yīng)因行業(yè)、因地而定。要對(duì)現(xiàn)有的節(jié)能減排降碳指標(biāo)進(jìn)行充分研究，有些指標(biāo)可以由新設(shè)定的指標(biāo)替代，或者重新整合后形成新的指標(biāo)(如能源總量控制與碳總量控制指標(biāo)應(yīng)當(dāng)整合)，避免指標(biāo)之間過度的關(guān)聯(lián)性，以減少管理成本。以新能源高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)為例，“十四五”期間，不再把發(fā)電利用率作為最優(yōu)先衡量指標(biāo)，而應(yīng)建立綜合評(píng)價(jià)體系(見圖4)[24]，從多個(gè)細(xì)分維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)新能源“又好又快可持續(xù)”發(fā)展。

圖4 新能源高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

3.4 科學(xué)核算排放

確保CO2排放量核算的科學(xué)性[25]。在核算國(guó)家、地區(qū)或者行業(yè)、企業(yè)的CO2是否達(dá)峰、是否中和或者是否滿足碳排放強(qiáng)度要求時(shí)，都應(yīng)核算人為排放量和清除量，以準(zhǔn)確計(jì)算凈排放值。由于碳排放有直接和間接排放的區(qū)別，因此在核算中要高度重視方法的權(quán)威性、科學(xué)性，既要避免漏算也要避免雙重核算，還要避免在核算上由于實(shí)測(cè)參數(shù)不足而采用“懲罰性”缺省值，使數(shù)據(jù)造成顯著的人為因素失真的做法。應(yīng)力求做到《巴黎協(xié)定》提出的“完整性、透明性、精確性、完備性、可比性和一致性”核算要求。

4 需要關(guān)注的幾個(gè)重點(diǎn)問題

4.1 能源安全問題

能源低碳轉(zhuǎn)型中要防范電力系統(tǒng)的重大安全風(fēng)險(xiǎn)。大規(guī)?？稍偕茉崔D(zhuǎn)換為電力，由于其隨機(jī)性、波動(dòng)性、不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，對(duì)電力系統(tǒng)造成的安全風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。而當(dāng)前及未來(lái)十年內(nèi)優(yōu)先解決的仍然是短周期大概率事件，但解決由大范圍惡劣天氣、極端天氣引起的可再生能源比重不斷提高條件下的電力系統(tǒng)安全供應(yīng)問題并未引起足夠的重視。其原因有以下幾個(gè)方面：一是可再生能源電量占比提高雖然很快，但目前只到10%左右，發(fā)生重大安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)因還不是矛盾的主要方面；二是電力系統(tǒng)安全防范要求是建立在傳統(tǒng)的“源隨荷動(dòng)”的基礎(chǔ)上，開展重大風(fēng)險(xiǎn)防范的法定依據(jù)不足；三是對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型條件下的能源安全問題的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)能源安全有利方面(如可降低能源的對(duì)外依存度)的優(yōu)點(diǎn)考慮較多，而不利的方面考慮較少；四是中央政府、地方政府、電力供應(yīng)及電力消費(fèi)側(cè)等在新能源安全上的責(zé)任不明確。

解決路徑包括：一是要構(gòu)建多元、集中與分散相結(jié)合并考慮重大備用電源的低碳能源供應(yīng)體系。實(shí)現(xiàn)碳中和時(shí)，中國(guó)電力供需平衡機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由新能源發(fā)電為主體，與水電、核電、火電、儲(chǔ)能相融合的，源、網(wǎng)、荷、儲(chǔ)高度耦合的電力供需平衡體系，同時(shí)充分考慮了重大備用電源的體系。二是要充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮好大電網(wǎng)在防范重大新能源安全風(fēng)險(xiǎn)上的巨大作用，不斷完善和優(yōu)化電網(wǎng)功能，增強(qiáng)電網(wǎng)的靈活性和韌性，堅(jiān)決防止僅將電網(wǎng)看成是電力輸送通道的認(rèn)識(shí)。三是要構(gòu)建以省為主體并與區(qū)域電網(wǎng)防范為配合的重大風(fēng)險(xiǎn)防范格局，盡可能將重大風(fēng)險(xiǎn)控制在較小范圍，并分散風(fēng)險(xiǎn)影響。

能源轉(zhuǎn)型過程中，除了需應(yīng)對(duì)逐步增長(zhǎng)的風(fēng)電、光伏等可再生能源對(duì)電力系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，還需要考慮地緣政治對(duì)進(jìn)口油氣特別是直接與電力生產(chǎn)相關(guān)的油氣資源波動(dòng)性問題，因此，油氣資源對(duì)外依存度也是未來(lái)我國(guó)電力系統(tǒng)起始端不容忽視的一個(gè)變量。

4.2 能源轉(zhuǎn)型系統(tǒng)成本問題

2010年以來(lái)，可再生能源的發(fā)電成本顯著下降(見圖5)[26]，但以可再生能源發(fā)電成本與傳統(tǒng)的能源化石能源發(fā)電成本直接比較高低，得出可再生能源發(fā)電成本已經(jīng)低于化石能源發(fā)電成本的結(jié)論，對(duì)宏觀決策易產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。主要問題是，當(dāng)前衡量可再生能源發(fā)電成本的依據(jù)主要是保障性收購(gòu)政策下的電能生產(chǎn)成本或單純的上網(wǎng)電量財(cái)務(wù)核算為基礎(chǔ)的成本，并不是到達(dá)終端用戶的電能總成本。即只考慮了發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)“電量”的成本，而未考慮為保障用戶安全穩(wěn)定供電而增加的輔助服務(wù)成本，如調(diào)頻、調(diào)峰、備用等成本，更沒有考慮全社會(huì)的能源轉(zhuǎn)型系統(tǒng)成本。如中國(guó)燃煤電廠平均運(yùn)行年齡在12年，而發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)行年齡在40～50年，如果要加快淘汰這些還沒有回收投資的燃煤電廠，或者過快減少還有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的電力資產(chǎn)，則這些成本均應(yīng)當(dāng)計(jì)入全社會(huì)能源轉(zhuǎn)型成本之中。

圖5 可再生能源成本下降

對(duì)于與電網(wǎng)相連接的電源，只計(jì)算發(fā)電端的電量成本來(lái)估計(jì)電力整體轉(zhuǎn)型成本的大小是不全面的，對(duì)防范電力轉(zhuǎn)型中的風(fēng)險(xiǎn)防范也是不利的。同時(shí)，沒有將電能全成本傳導(dǎo)到終端用戶，則不利于用戶認(rèn)識(shí)低碳發(fā)展的艱巨性，不利于強(qiáng)化節(jié)能意識(shí)，也會(huì)間接影響到碳價(jià)格，進(jìn)而影響到碳市場(chǎng)的正常運(yùn)行。因此，電價(jià)政策改革要以電能商品屬性為依據(jù)逐步完善，并高度重視系統(tǒng)支撐和風(fēng)險(xiǎn)防范的成本傳導(dǎo)。

4.3 煤炭與煤電轉(zhuǎn)型問題

進(jìn)入“十三五”以來(lái)，煤電投資規(guī)模逐年下降，煤電年新增裝機(jī)規(guī)模由“十一五”時(shí)期的平均6862萬(wàn)kW，降至“十二五”的4594萬(wàn)kW，“十三五”期間已降至3538萬(wàn)kW；煤電新增裝機(jī)容量規(guī)模在2016年被新能源超越，如圖6所示；2020年新能源發(fā)電年新增裝機(jī)是煤電的近3倍，煤電裝機(jī)容量比重歷史性降至50%以下，但煤電發(fā)電量比重仍超過60%，如圖7所示。

圖6 2005-2020年煤電與新能源發(fā)電年新增裝機(jī)容量

圖7 煤電發(fā)電裝機(jī)與發(fā)電量占比變化情況[27]

“十四五”是我國(guó)能源清潔低碳綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵窗口期，能源轉(zhuǎn)型尤其是煤電轉(zhuǎn)型應(yīng)避免先建后拆、重復(fù)投資，應(yīng)嚴(yán)控煤電總量、優(yōu)化布局、大力開發(fā)風(fēng)光等清潔能源。通過電能替代、優(yōu)化用能等方式，煤電在從電力系統(tǒng)“主體電源”向“提供可靠容量、電量、和靈活性調(diào)節(jié)型電源”的轉(zhuǎn)變過程中[28]，應(yīng)逐步承擔(dān)更多的系統(tǒng)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓和備用功能，并最終被其他新能源替代。

對(duì)于能源轉(zhuǎn)型中的煤炭與煤電問題，應(yīng)處理好社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系、低碳轉(zhuǎn)型與防范安全的關(guān)系。煤炭必減，但要減之有理、有序；煤電必降，但要因地制宜。杜絕一切以“平均”數(shù)據(jù)的比較來(lái)論證減煤、減煤電“合理性”的論證，防止“一刀切”行為。評(píng)價(jià)減煤路徑的底線是保障能源安全、系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性和整體優(yōu)化。煤電在能源轉(zhuǎn)型過程中任務(wù)是兜底保供、靈活調(diào)節(jié)、提高資源綜合效益(如促進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì))以及安全備用。絕不能簡(jiǎn)單與歐美國(guó)家比煤電的功能定位，因?yàn)榘l(fā)展階段、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都不相同。

5 結(jié)論

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是中國(guó)新階段高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，標(biāo)志著人類文明發(fā)展進(jìn)入了生態(tài)文明新階段。要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，需理清概念，抓住本質(zhì)，綜合考慮各種社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)因素，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化調(diào)整政府職能配置，完善現(xiàn)有的體制和政策框架，明晰減碳路徑，同時(shí)在轉(zhuǎn)型過程中還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注能源安全、轉(zhuǎn)型系統(tǒng)成本、減煤路徑等問題。