首都農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展調(diào)查

曹四發(fā) 張英洪 王麗紅

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是鄉(xiāng)村振興的重要組織載體，推進鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織振興，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求和重要內(nèi)容。本文回顧了首都農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展歷程與特點，總結(jié)了加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的主要探索，分析了當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展面臨的問題，建議把集體經(jīng)濟組織振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點，充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設(shè)作為重中之重，在體制改革上，大力營造有利于集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大。

一、首都農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展歷程與特點

（一）首都農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展經(jīng)歷了四個階段。一是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段。二是人民公社階段。三是農(nóng)工商聯(lián)合（總）公司階段。1984年上半年全市基本完成了人民公社政社分開的體制改革，郊區(qū)人民公社分設(shè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商聯(lián)合總公司三個機構(gòu)。生產(chǎn)大隊改為農(nóng)工商聯(lián)合公司，生產(chǎn)隊則改稱為農(nóng)工商分公司。四是經(jīng)濟合作社（股份經(jīng)濟合作社）階段。1991年，北京市委、市政府印發(fā)決定，提出村級集體經(jīng)濟組織為村合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為鄉(xiāng)合作經(jīng)濟聯(lián)合社，簡稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”。當時北京市有293個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社（同時保留農(nóng)工商聯(lián)合總公司的牌子），村經(jīng)濟合作社4159個（同時保留農(nóng)工商聯(lián)合公司的牌子），村合作社內(nèi)部以原生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)組建分社（農(nóng)工商分公司）3080個。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”的全稱逐漸向“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）股份經(jīng)濟合作聯(lián)社（或聯(lián)合社）”轉(zhuǎn)變，部分村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社被股份經(jīng)濟合作社或集體所有制（股份）合作企業(yè)取代。2012年北京市印發(fā)通知，對集體經(jīng)濟組織進行了規(guī)范，一些改制后的集體經(jīng)濟組織又重新建立了村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社。到2019年，全市共有4131個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，包括187個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社、3944個村合作社。

（二）91.6%的集體經(jīng)濟組織分布在平原和遠郊。在全市14個涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的區(qū)中，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)4個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織占全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的8.4%。其余10個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共計3783個，占全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的91.6%。其中：通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)5個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織數(shù)量占54.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織數(shù)為83個，占全市的44.4%，村級集體經(jīng)濟組織數(shù)為2178個，占全市的55.2%；門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)、延慶區(qū)5個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織數(shù)量占36.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織數(shù)合計為70個，占全市的37%，村級集體經(jīng)濟組織數(shù)為1452個，占全市的37%。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理逐步規(guī)范化。北京市村級集體經(jīng)濟組織普遍實行“村賬鎮(zhèn)管”，2019年實行村會計委托代理制的達到3856個村，占全市村級集體經(jīng)濟組織的98%。集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作處于全國前列，2019年全市91%的集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門完成登記賦碼，4.6%的集體經(jīng)濟組織在市場監(jiān)管部門登記。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的內(nèi)生動力不足，區(qū)域發(fā)展差距大。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營效益偏低。2019年全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入僅為268.2億元，占全市農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入的67.2%。2019年全市農(nóng)村集體資產(chǎn)收益率為0.2%。二是北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏實體產(chǎn)業(yè)支撐。北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收入75%來源于非主營業(yè)務(wù)收入。三是全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及集體企業(yè)經(jīng)營效益呈現(xiàn)較為突出的不平衡性。從區(qū)域來看，2019年的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及集體企業(yè)資產(chǎn)收益率，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)4個區(qū)為0.36%，通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)5個區(qū)為0.004%，門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、密云區(qū)5個區(qū)為-0.39%。

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織凈資產(chǎn)呈現(xiàn)三個量級，僅34.5%的村級集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)分紅。分區(qū)域來看，北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)的凈資產(chǎn)呈現(xiàn)三個量級，朝陽、海淀、豐臺、石景山4個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)的凈資產(chǎn)超過1500億元，通州、順義、大興、昌平、房山5個區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)凈資產(chǎn)超過800億元，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)5個區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)凈資產(chǎn)不足240億元。2019年北京市有1354個村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)股份分紅，占新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的34.5%。股份分紅總額53.7億元，人均分紅4068.2元。

二、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的主要探索

（一）推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。20世紀90年初北京市開始推行以“撤村不撤社、轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”為基本方向的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展股份合作經(jīng)濟，到2013年底，全市3873個單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2014年以來，北京市重點加大對未完成的村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革力度，解決早期改革中集體股占比過高的問題。2019年全市3952個單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，村級完成比例達到99.5%，335.7萬農(nóng)民當上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東。2019年股金分紅總額達到57.8億元，其中村級達到53.7億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級達到4.1億元。

（二）規(guī)范集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理。20世紀90年代以來，北京市不斷探索推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理的制度化和規(guī)范化建設(shè)，形成了較為完備的制度體系。2004年北京市開始探索建立“村賬托管”村級集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理機制。2008年北京市進一步規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對征地補償款的專戶管理。2013年以來，海淀區(qū)于2013年底成立了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，加強村級財務(wù)管理的規(guī)范化、制度化。

（三）加強對集體經(jīng)濟組織登記與賦碼管理。自2003年開始，北京市農(nóng)村經(jīng)管部門開始對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行登記。2005年北京市要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以全部集體資產(chǎn)投資設(shè)立的集體企業(yè)應(yīng)到工商部門登記。2010年北京市在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，要求改革后新成立的股份經(jīng)濟合作社，及時到區(qū)經(jīng)管部門辦理登記手續(xù)；改革后成立企業(yè)法人的，及時到工商行政管理部門登記注冊。2019年1月，北京市開始推動全市新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼的換證工作，2020年上半年換證完成率達到51%。

（四）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制。2010年以來，北京市推動新型集體經(jīng)濟組織建立健全股東大會或股東代表大會、董（理）事會和監(jiān)事會等民主管理架構(gòu)。2017年北京市探索推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（股東）代表、董（理）事會及監(jiān)事會換屆選舉與村“兩委”換屆選舉工作同步進行。

（五）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)交易管理。2010年北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所成立。十年來，北京市搭建起“市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步構(gòu)建起全市統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。截至2020年10月底，北京市已累計成交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)交易項目1200多宗，成交金額近156億元，流轉(zhuǎn)土地面積26.1萬畝，租賃房屋面積98.9萬平方米，交易項目覆蓋全市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、672個村。

三、存在的突出問題

（一）地位不明。北京市對集體經(jīng)濟組織的地方立法以及相關(guān)規(guī)章制度的修訂和建設(shè)比較滯后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在從事貸款、投資、合作經(jīng)營等市場活動時仍受到諸多限制。

（二）政社不分。總體上，目前全市村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)經(jīng)營管理工作主要還是由村“兩委”成員兼任，集體經(jīng)濟組織與村委會的賬戶混用。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分開設(shè)立賬戶，在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織獨立開展經(jīng)營服務(wù)功能的發(fā)揮。

（三）功能不全。在實踐中，北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身在發(fā)揮“統(tǒng)”的功能上面臨組織建設(shè)滯后、統(tǒng)一服務(wù)缺位等問題，多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有充分發(fā)揮好“統(tǒng)”的功能。

（四）權(quán)責(zé)不清。一方面，黨支部、村委會與集體經(jīng)濟組織之間職責(zé)不清，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然承擔著較重的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)和基層治理等成本。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與所辦企業(yè)之間還存在著不同程度的資產(chǎn)歸屬和財務(wù)關(guān)系不清晰的問題。

（五）運轉(zhuǎn)不靈。農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu)仍然不夠完善，封閉產(chǎn)權(quán)與開放市場的矛盾仍沒有得到有效解決。有的新型集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)運作不夠規(guī)范、協(xié)調(diào)，董事會與經(jīng)理層人員高度重合，換屆工作、信息公開不及時、不規(guī)范，“內(nèi)部人”尋租和“外部人”對集體經(jīng)濟組織事務(wù)的不當干預(yù)與侵奪等問題始終存在，一些地方的“小官巨貪”現(xiàn)象以及集體資產(chǎn)流失等問題尚未得到制度性的根本解決。

四、思考與建議

（一）在指導(dǎo)思想上，把集體經(jīng)濟組織振興作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點。在新時代全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，各級黨委和政府應(yīng)做到對加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的硬重視而不是軟重視。建議及時總結(jié)30年來北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗，重新制定加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的政策。

（二）在地位作用上，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能。一是發(fā)揮好集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌開發(fā)利用集體資源要素的功能。二是進一步優(yōu)化集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的功能。盡快修改完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法。三是加快補齊集體經(jīng)濟組織為成員提供統(tǒng)一服務(wù)的短板。鼓勵集體經(jīng)濟組織為成員提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的農(nóng)資、技術(shù)、信息、金融、流通等全方位的生產(chǎn)生活服務(wù)。

（三）在工作重點上，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設(shè)作為重中之重。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社建設(shè)，實行政治和經(jīng)濟分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府行使對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、審計、監(jiān)督等權(quán)力，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社具有獨立市場主體的法人地位。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社內(nèi)設(shè)生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作、文化旅游、農(nóng)業(yè)教育、成員服務(wù)、對外聯(lián)絡(luò)等內(nèi)設(shè)部門。建議所有區(qū)級以上對“三農(nóng)”和基層的財政項目資金和轉(zhuǎn)移支付，原則上都應(yīng)落實到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社統(tǒng)籌執(zhí)行，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社成為提供農(nóng)業(yè)科研、職業(yè)教育、農(nóng)產(chǎn)品加工儲運和物流等服務(wù)的鄉(xiāng)村樞紐型組織。

（四）在體制改革上，大力營造有利于集體經(jīng)濟組織發(fā)展的制度環(huán)境。一是加快集體經(jīng)濟組織立法工作。盡快研究制定《北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理條例》，修改《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》等地方性法規(guī)。二是完善鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)管理與監(jiān)督的體制機制。借鑒海淀區(qū)經(jīng)驗，建立區(qū)級集體資產(chǎn)監(jiān)管委員會。三是建立有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的財政稅收制度。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以同等享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各項優(yōu)惠政策。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶動農(nóng)民共同富裕，減免集體股份分紅的個人所得稅。四是建立支持集體經(jīng)濟組織發(fā)展的金融制度。五是建立鼓勵優(yōu)秀人才到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度。

（五）在內(nèi)部治理上，切實保障和實現(xiàn)成員的民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。一是進一步規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理。參照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程的修改完善與規(guī)范執(zhí)行。二是明確集體資源和資產(chǎn)的所有權(quán)主體。進一步厘清鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體企業(yè)之間的關(guān)系，實行社企分離。三是嚴防農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合同規(guī)范和清理。