宅基地執(zhí)法交叉問題怎么看？
——基于遼寧省丹東市宅基地執(zhí)法工作的思考

李欣陽 潘高峰

2020年起實施的新《土地管理法》明確，宅基地改革和管理有關(guān)工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)。做好這項工作，需要熟知掌握各個階段宅基地相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件。遼寧省丹東市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局自開展宅基地違法用地查處工作以來，通過積極與自然資源部門、人民法院、信訪部門及有關(guān)專家學(xué)者溝通、研討，研究新的政策，特別是對于產(chǎn)生爭議最多的耕地上建房執(zhí)法主體認(rèn)定的問題，我們提出了切合實際的工作措施，推動新的《土地管理法》在工作中落實落地。丹東市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局自2020年5月份受理相關(guān)案件以來，共穩(wěn)妥處置有關(guān)宅基地案件30余（件）次，當(dāng)事人滿意率較高?，F(xiàn)就具體工作中，對相關(guān)法律規(guī)定、執(zhí)法主體要求以及具體工作辦法等，提出的相關(guān)意見及建議，以供同行探討。

宅基地執(zhí)法中“土地”概念理解存在差異

業(yè)務(wù)部門對部分法條理解存在不一致。2020年1月1日，新《土地管理法》頒布實施后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承接農(nóng)村宅基地相關(guān)工作。實際工作中，由于各地區(qū)各部門對《土地管理法》部分條款，特別是對第78條存在不同理解，導(dǎo)致相關(guān)部門在宅基地執(zhí)法過程中還存在交叉執(zhí)法、職責(zé)不清的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為78條中的“土地”，就是農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。耕地屬于農(nóng)用地（保耕地紅線、保糧食生產(chǎn)），宅基地與耕地地類性質(zhì)截然不同。因此，對于非法占用耕地建房與非法占用宅基地建房，執(zhí)法主體不同。是否進(jìn)行宅基地行政處罰，還應(yīng)具備以下要素：違法對象是否是農(nóng)村村民；是否用于自住；宅基地是否符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地；是否符合一戶一宅政策；是否取得審批手續(xù)。對符合上述要素的宅基地違法用地查處，依據(jù)《土地管理法》第78條，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)查處。其余農(nóng)村居民土地違法建設(shè)行為，因為在形成違法事實前，農(nóng)民先違反了土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等法律要求及相關(guān)工作，有一些還涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批。根據(jù)《土地管理法》第3條、第5條、第59條、第77條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，應(yīng)由自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法進(jìn)行處理，這樣能夠從源頭上做到切實保護(hù)好耕地，也與《土地管理法》的立法本意相符。但是，在實踐中部分地區(qū)的自然資源部門、信訪部門、個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為《土地管理法》中第78條中的“土地”指代所有土地，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。所以工作中，只要遇到農(nóng)民在土地上（主要是耕地上）違法建住宅的上訪投訴案件，統(tǒng)統(tǒng)移交農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處，導(dǎo)致具體工作執(zhí)行不力。

司法部門對占用耕地建房執(zhí)法主體及職責(zé)交叉問題的認(rèn)識。丹東市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊工作人員主動與市中級人民法院行政審判庭的法官對接溝通，針對耕地建房的執(zhí)法主體及職責(zé)交叉問題共同進(jìn)行交流學(xué)習(xí)研討。筆者認(rèn)為司法部門對相關(guān)法條也同樣存在不同理解，同為非法占用耕地建住宅的案件，對于執(zhí)法主體的認(rèn)定，不同地區(qū)認(rèn)定不同。有的地區(qū)司法部門把執(zhí)法主體認(rèn)定為自然資源部門，有的地區(qū)認(rèn)定給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。

對做好宅基地執(zhí)法工作的建議

加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，提高履職盡責(zé)能力。宅基地工作是整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門新接手的工作，從上到下都是零基礎(chǔ)、零經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一接手就需要面對轉(zhuǎn)移過來的各類案件。相關(guān)工作人員應(yīng)該從頭學(xué)起，不僅要深入研究《土地管理法》，還要學(xué)習(xí)研究《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《村民委員會組織法》等一系列法律法規(guī)和政策文件。在具體工作中不但要了解自己應(yīng)該做什么怎么做，還要了解其他相關(guān)部門的工作職責(zé)。

抓好專項工作契機(jī)，妥善解決存量問題。針對宅基地違法用地查處職責(zé)交叉的問題，一些地方業(yè)務(wù)部門之間爭議不斷，急于移交職責(zé)交叉的案件，推諉扯皮，這既不利于推動工作，也會造成不良社會影響。建議相關(guān)業(yè)務(wù)部門在沒有明確執(zhí)法職責(zé)邊界的情況下，抓住全國亂占耕地建房專項整治工作這個契機(jī)，加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)作，共同研究探索解決問題的辦法，穩(wěn)妥處理存量問題，共同維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。對于不在亂占耕地建房專項整治工作范圍內(nèi)的宅基地有關(guān)問題，應(yīng)從保和諧、保穩(wěn)定的大局出發(fā)，保持耐心，做好上訪人的思想工作，在全國亂占耕地建房處置政策出臺，國家制定完善相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋后，根據(jù)地方實際參照執(zhí)行。

強(qiáng)化部門工作協(xié)調(diào)配合，全力化解宅基地矛盾糾紛。宅基地的審批涉及多個部門，對于涉及多個單位多種因素形成的宅基地糾紛上訪案件，依據(jù)《中華人民共和國信訪條例》規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)、誰主管、誰負(fù)責(zé)；通過聯(lián)席會議、建立排查調(diào)處機(jī)制及時化解矛盾和糾紛。因此，對于宅基地糾紛上訪案件，應(yīng)由信訪部門或政府部門組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門，以聯(lián)席會議的形式予以解決，進(jìn)一步簡化工作程序，節(jié)省工作時間，全面提高化解矛盾糾紛的工作質(zhì)量，有力保障廣大農(nóng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定。