高校與地方政府共建新型研發(fā)機構(gòu)問題與對策探析

西鵬 劉爽健

摘 要：新型研發(fā)機構(gòu)是高校與地方政府深化產(chǎn)學(xué)研合作的重要創(chuàng)新載體，其特點表現(xiàn)為投資主體多元化、創(chuàng)新鏈條一體化、治理模式企業(yè)化、人才機制彈性化，同時更加突出了服務(wù)國家戰(zhàn)略、促進校地協(xié)同發(fā)展的重要屬性。當(dāng)前，新型研發(fā)機構(gòu)在發(fā)展中暴露出機構(gòu)性質(zhì)較為模糊、政策配套不夠完備、可持續(xù)發(fā)展有待加強等問題，校地雙方需要進一步明確機構(gòu)定位、補齊政策短板、優(yōu)化體制機制，為新型研發(fā)機構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

關(guān)鍵詞：校地共建;新型研發(fā)機構(gòu);科技創(chuàng)新;體制機制

我國已經(jīng)進入全面創(chuàng)新的時代。黨的十九屆五中全會提出，要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。高校是科學(xué)研究的高地、人才培養(yǎng)的搖籃，我國高等學(xué)府在成立之初，就被賦予了服務(wù)國家發(fā)展、推動社會進步的歷史使命。近年來，高校與地方政府開展的產(chǎn)學(xué)研合作，在優(yōu)化科技資源配置、促進科技成果轉(zhuǎn)化、帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的作用十分突出。據(jù)統(tǒng)計，2015年1月至2020年11月期間，“雙一流”建設(shè)高校與省級地方政府簽署合作協(xié)議164項，其中科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化是最受關(guān)注的領(lǐng)域，約有93.29%的協(xié)議涉及相關(guān)內(nèi)容[1]。與傳統(tǒng)的產(chǎn)學(xué)研合作方式不同，校地共建的新型研發(fā)機構(gòu)能夠有效打破體制、專業(yè)、地域的限制，系統(tǒng)匯聚高校學(xué)科與智力優(yōu)勢，有機整合地方政策與產(chǎn)業(yè)資源，迅速建立科技創(chuàng)新能力體系，越來越受到校地合作的青睞。

校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的主要特征

新型研發(fā)機構(gòu)是在我國經(jīng)濟發(fā)展從追求規(guī)模和速度轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和效率的背景下，科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用不斷結(jié)合的產(chǎn)物，是伴隨著科技創(chuàng)新孕育出的體制機制創(chuàng)新。新型研發(fā)機構(gòu)的“新”主要體現(xiàn)在四個方面：一是投資主體多元化，新型研發(fā)機構(gòu)的投資建設(shè)主體不再僅僅局限于政府部門，還可以包括高校、科研院所、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟甚至是創(chuàng)投、風(fēng)投基金等不同類型的單位;二是創(chuàng)新鏈條一體化，新型研發(fā)機構(gòu)致力于構(gòu)建集科學(xué)研究、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用、企業(yè)孵化于一體的完整創(chuàng)新鏈條，有效破解上下游錯配、研究與應(yīng)用“兩張皮”等問題;三是管理模式企業(yè)化，新型研發(fā)機構(gòu)普遍采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院所長負責(zé)制，實現(xiàn)“投管分離”，以市場需求為導(dǎo)向靈活配置創(chuàng)新資源;四是人才機制彈性化，新型研發(fā)機構(gòu)在人才評價上不再唯論文和專利論“英雄”，在人才使用上進一步突破“論資排輩”的僵化形式，在激勵方式上采用股權(quán)激勵、績效考核等市場化做法。

在此基礎(chǔ)上，高校與地方政府共建的新型研發(fā)機構(gòu)又呈現(xiàn)出三個鮮明特征：一是與國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合，作為高校和政府共同舉辦的科技創(chuàng)新平臺，校地共建新型研發(fā)機構(gòu)具有服務(wù)國家與公共利益的天然屬性，其建設(shè)目標(biāo)與國家科技戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略密切協(xié)同，承擔(dān)著提升自主創(chuàng)新能力、突破關(guān)鍵核心技術(shù)、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的核心使命，體現(xiàn)出明顯的國家意志與政策導(dǎo)向;二是與學(xué)科建設(shè)緊密結(jié)合，從高校角度而言，與地方共建新型研發(fā)機構(gòu)可以有效拓展學(xué)科建設(shè)的外部資源，突破經(jīng)費、場地、人員、設(shè)備等方面的發(fā)展瓶頸，為承接重大科技項目、引進高水平領(lǐng)軍人才、開展新領(lǐng)域?qū)W科布局提供了更為寬闊的資源載體;三是與地方產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，地方政府在選擇合作領(lǐng)域與合作對象時，主要是結(jié)合自身區(qū)位特點與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)短板，以新型研發(fā)機構(gòu)為橋梁紐帶，引進和培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所急需的人才、技術(shù)、理念等創(chuàng)新要素，為實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換、推動高質(zhì)量發(fā)展尋找解決方案。

校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展情況

我國最早的新型研發(fā)機構(gòu)可以追溯到1996年清華大學(xué)與深圳市人民政府共同創(chuàng)建的深圳清華大學(xué)研究院[2]，該機構(gòu)定位于“以企業(yè)化方式運作的事業(yè)單位”，是對科研機構(gòu)建設(shè)模式的大膽創(chuàng)新，也是對校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的有益嘗試。隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技體制改革的不斷深化，全國各級地方政府紛紛邁出了新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)步伐，對這一新興領(lǐng)域的發(fā)展予以了大力支持。以廣東省為例，2015年6月，廣東省科技廳等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》提出，“鼓勵引導(dǎo)各級政府、企業(yè)與省內(nèi)外高等院校、科研機構(gòu)、企業(yè)和社會團體以產(chǎn)學(xué)研合作形式在廣東創(chuàng)辦新型研發(fā)機構(gòu)”。在政策引導(dǎo)下，僅2015年—2016年間，廣東省便認定通過了178家省級新型研發(fā)機構(gòu)，其中高校參與建設(shè)的有49家，占比達到27.5%。截至2018年初，廣東省已有省級新型研發(fā)機構(gòu)219家，其中高校參與建設(shè)的已達92家，占比升至42% [3]。除廣東省外，根據(jù)不同的建設(shè)目的和發(fā)展需要，北京、上海、江蘇、浙江等地也相繼出臺了促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策，進一步促進了新型研發(fā)機構(gòu)的多樣化發(fā)展。

在服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，校地共建新型研發(fā)機構(gòu)已經(jīng)成為高水平大學(xué)拓展學(xué)術(shù)外延、優(yōu)化學(xué)科布局、提升辦學(xué)實力的重要抓手。以北京大學(xué)為例，近年來，北京大學(xué)積極響應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟圈等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，依托信息學(xué)科建立了浙江省北大信息技術(shù)高等研究院、北京大學(xué)（天津濱海）新一代信息技術(shù)研究院，依托生命學(xué)科建立了北京大學(xué)生命科學(xué)華東產(chǎn)業(yè)研究院、北京大學(xué)分子醫(yī)學(xué)南京轉(zhuǎn)化研究院，依托化學(xué)學(xué)科建立了北京大學(xué)分子工程蘇南研究院，依托物理學(xué)科建立了北京大學(xué)長三角光電科學(xué)研究院、北京大學(xué)東莞光電研究院，依托數(shù)學(xué)學(xué)科建立了北京大學(xué)重慶大數(shù)據(jù)研究院，依托新工科建立了北京大學(xué)南昌創(chuàng)新研究院，探索出一條校地之間有效協(xié)同、資源互通的開放式辦學(xué)新路。

校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的困境與難題

1.機構(gòu)屬性模糊，注冊類型錯配

新型研發(fā)機構(gòu)是對傳統(tǒng)科研機構(gòu)組織模式的一種突破，對照其邊界發(fā)散、機制靈活、形態(tài)多樣的特點，在我國現(xiàn)行機構(gòu)注冊制度中很難找到與其功能定位完全匹配的可選項，帶來了登記注冊適用性上的問題。這種機構(gòu)定性上的“誤差”，正是新型研發(fā)機構(gòu)很多管理問題的源頭。例如：對于目前采用較多的“三無”事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機構(gòu)，由于很多科研人員沒有編制，在項目申報、職稱評定、薪資待遇等方面缺少相關(guān)政策支撐，職業(yè)吸引力和發(fā)展競爭力相較傳統(tǒng)科研機構(gòu)有所不足。再如：對于“民辦非”類型的新型研發(fā)機構(gòu)，社會捐贈是其重要的資金來源，但與傳統(tǒng)科研機構(gòu)相比，此類資金能否同樣納入公益慈善事業(yè)捐贈而享有相應(yīng)的稅收減免，仍然缺乏明確的政策解讀[4]。

2.政策環(huán)境尚不完備，創(chuàng)新發(fā)展缺乏指導(dǎo)

新型研發(fā)機構(gòu)是高校與地方、科技與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的“試驗田”，需要政策的“活水”予以灌溉，但目前“缺水”的情況還較為明顯。在地方層面上，除廣東、北京、上海、江蘇、浙江等起步較早、科技資源較為豐富的地區(qū)外，大多數(shù)地方政府對于如何因地制宜發(fā)展新型研發(fā)機構(gòu)還缺乏明確的思路，很多政策零散分布在一些綜合性文件中，缺少一個規(guī)劃性較強的總體設(shè)計[5]。此外，各地負責(zé)扶持和規(guī)范新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的部門也不盡相同，如北京市由政府辦公廳牽頭、上海市由科委牽頭、廣東省由科技廳牽頭，全國上下沒有形成一個統(tǒng)一歸口、能夠充分調(diào)動各系統(tǒng)力量的組織體系。在高校層面上，很多高校對于新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展過度依賴地方政策支持，忽視了結(jié)合高等教育綜合改革打破自身體制機制藩籬，導(dǎo)致高校作為創(chuàng)新鏈條的上游，仍然存在著較多的管理堵點，缺少與地方政策的有機聯(lián)動，尚未完全形成促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策合力。

3.可持續(xù)發(fā)展能力不足，“造血”功能有待加強

新型研發(fā)機構(gòu)的生命力主要來自完整的科技創(chuàng)新鏈條、靈活的項目組織形式、市場化的資源配置方式和企業(yè)化的評價激勵機制。但是，很多新型研發(fā)機構(gòu)在內(nèi)部建設(shè)過程中，這些核心機制并沒有得到充分體現(xiàn)，重行政化、輕市場化的問題依舊突出。特別是對于校地共建的新型研發(fā)機構(gòu)，其建設(shè)主體都具有較強的體制背景，很容易繼承原生單位的管理風(fēng)格和運行方式，舊的管理弊端沒有得到徹底扭轉(zhuǎn)。此外，很多高校只是將新型研發(fā)機構(gòu)作為原有學(xué)科建設(shè)的一般性增量，并沒有從根本上切換發(fā)展視角，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的實際需求精準布局科研力量，導(dǎo)致科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用始終缺少必要的契合點和共贏點，機構(gòu)的運行長期游離于產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，無法得到產(chǎn)業(yè)的有效“反哺”。

校地共建新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展建議

1.引導(dǎo)形成清晰的機構(gòu)性質(zhì)，補齊相關(guān)政策短板

第一，雖然事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機構(gòu)在體制機制上做出了一系列調(diào)整，但仍然無法跳出事業(yè)單位的管理范疇。按照國家事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想，社會化程度較高、市場化能力較強的事業(yè)單位，應(yīng)逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)型，事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機構(gòu)應(yīng)在此列。同時，科技部于2019年9月發(fā)布的《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，也將鼓勵注冊科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)組織）類型的新型研發(fā)機構(gòu)作為鮮明的政策導(dǎo)向，而對事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機構(gòu)并未予以重點表述。

第二，從國際經(jīng)驗和發(fā)展趨勢上來看，非政府部門的公益性研發(fā)機構(gòu)具有更強的管理靈活性和需求敏感性，更加適合引入市場化機制實現(xiàn)創(chuàng)新資源的最優(yōu)配置。例如：美國國家實驗室大多數(shù)采用“國有民營”（Government-owned Contractor Operated， GOCO）的管理模式。其中，著名的阿貢實驗室便是由“芝加哥大學(xué)阿貢有限責(zé)任公司”負責(zé)管理和運營[6]。

第三，在鼓勵科技類“民辦非”新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的同時，校地雙方還應(yīng)該及時完善相應(yīng)的配套政策，圍繞項目申報、職稱評審、成果轉(zhuǎn)化、人才交流、稅收優(yōu)惠等方面加大支持力度，解決好機構(gòu)發(fā)展的后顧之憂。

2.構(gòu)建促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的完整政策生態(tài)

第一，制定促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的一攬子計劃。地方政府要立足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)梳理產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確重點支持領(lǐng)域與核心攻關(guān)項目，在此基礎(chǔ)上集中資源和力量提供優(yōu)質(zhì)的配套政策，形成吸引各方科技創(chuàng)新資源的“強磁場”。例如：成都高新區(qū)2021年1月出臺的“岷山行動”計劃及需求榜單，制定了5年投入300億元建設(shè)50個新型研發(fā)機構(gòu)整體計劃，需求榜單系統(tǒng)涵蓋了功率半導(dǎo)體、光電集成、太赫茲、細胞工程等14個成都未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域，傳達了明確的建設(shè)思路與合作方向，引起了各方廣泛關(guān)注[7]。

第二，建立跨部門協(xié)同的組織保障體系。新型研發(fā)機構(gòu)的配套政策需要在實踐中不斷迭代，有關(guān)部門必須加強協(xié)調(diào)配合，根據(jù)機構(gòu)發(fā)展的實際需要動態(tài)優(yōu)化制度流程，這就對跨政府部門的組織保障能力提出了更高要求。地方政府可以探索建立“新型研發(fā)機構(gòu)聯(lián)合發(fā)展委員會”形式的工作機構(gòu)[8]，形成相關(guān)部門共同參與的議事決策機制，為新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展提供制度性、常態(tài)化的指導(dǎo)和幫助。

第三，高校內(nèi)部也要不斷完善體制機制，促進科技資源向新型研發(fā)機構(gòu)有效流動。在科研項目方面，將新型研發(fā)機構(gòu)作為學(xué)校整體學(xué)科建設(shè)的重要組成部分，共同承接各級各類重大科研任務(wù)，幫助新型研發(fā)機構(gòu)的科研領(lǐng)域向上游延伸，不斷提高其創(chuàng)新能級;在成果轉(zhuǎn)化方面，落實落細成果轉(zhuǎn)化獎勵、股權(quán)分紅激勵等具體舉措，切實增強科研人員的獲得感，引導(dǎo)科研人員更多關(guān)注成果的轉(zhuǎn)化與落地;在人才引進方面，鼓勵高校專家學(xué)者通過兼職、“雙聘雙掛”、合作研究等方式參與新型研發(fā)機構(gòu)工作，同時借助高水平大學(xué)人才吸引力，探索“地方出資、學(xué)校引才、共同使用”的人才引進新模式;在國際化建設(shè)方面，充分依托大學(xué)國際合作資源，幫助新型研發(fā)機構(gòu)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，推動海外研發(fā)機構(gòu)、聯(lián)合實驗室、人才工作站建設(shè)，努力打造開放共享的全球化創(chuàng)新平臺。

3.創(chuàng)新內(nèi)部機制，提高管理效能

第一，健全完善理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院所長負責(zé)制。新型研發(fā)機構(gòu)在管理上應(yīng)強化自身主體責(zé)任，理順與“原生”單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，獨立開展機構(gòu)的管理和運營。理事會作為最高決策機構(gòu)，由各投資方、產(chǎn)業(yè)界人士、領(lǐng)域?qū)＜乙约氨緳C構(gòu)代表共同組成，體現(xiàn)各方的建設(shè)目標(biāo)與利益訴求。院所長帶領(lǐng)的管理團隊在理事會決策的指導(dǎo)下，全面負責(zé)機構(gòu)運行，具體推進業(yè)務(wù)工作，其工作結(jié)果最終要對理事會負責(zé)。這種閉環(huán)的管理模式便于突出發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向和成果導(dǎo)向，促進機構(gòu)根據(jù)自身生存與發(fā)展需要，充分動員力量、整合資源，開展組織有力、方向明確的創(chuàng)新活動，提高機構(gòu)的執(zhí)行力、生存力與競爭力。

第二，進一步增強市場化導(dǎo)向，構(gòu)建從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的上下游聯(lián)動機制。校地共建新型研發(fā)機構(gòu)要著力解決以往高?？蒲谐晒狈?yīng)用場景、“拿著錘子找釘子”的問題，項目在立項環(huán)節(jié)就要將科研與應(yīng)用緊密綁定，研發(fā)團隊?wèi)?yīng)由具有科研背景和產(chǎn)業(yè)背景的人員共同組成，同時要根據(jù)項目特點靈活配置成果二次研發(fā)、小試、中試、技術(shù)轉(zhuǎn)移和公司孵化等中間環(huán)節(jié)所需配套資源，直達產(chǎn)業(yè)的“田間地頭”，并根據(jù)市場評價對創(chuàng)新成果進行迭代升級，最終形成科研服務(wù)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)反哺科研的正向反饋，讓機構(gòu)的“造血”功能循環(huán)起來。

第三，堅持以人為本的管理理念，創(chuàng)新人才評價、使用與激勵機制，努力實現(xiàn)個人成才與機構(gòu)成長相統(tǒng)一。新型研發(fā)機構(gòu)要把人才的評價機制、使用機制、激勵機制作為機構(gòu)管理的重中之重：在人才評價上，要改變過去只看標(biāo)簽和“帽子”的僵化做法，不再片面將論文和專利作為能力評價的唯一標(biāo)準，而是把成功產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)數(shù)量、建立初創(chuàng)公司和其他成果轉(zhuǎn)化活動成效等更多維度的指標(biāo)綜合納入人才評價體系;在人才使用上，要做到“不拘一格降人才”，大膽使用理念超前、具有創(chuàng)新魄力和能力的各類才俊，切實賦予其技術(shù)路線制定權(quán)、團隊管理自主權(quán)、研發(fā)經(jīng)費支配權(quán)，充分發(fā)揮其創(chuàng)新潛力;在人才激勵上，除按相關(guān)優(yōu)惠政策做好住房、醫(yī)療、子女教育等相關(guān)保障外，還要建立市場化的薪酬和股權(quán)激勵機制，讓人才能夠分享機構(gòu)發(fā)展帶來的紅利。

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（作者單位：北京大學(xué)國內(nèi)合作委員會辦公室）

[責(zé)任編輯：卜 珺]