蒲公英不再飄
2021-06-16 06:35:54張靜
瞭望東方周刊 2021年12期
張靜
2014年6月3日，福建省晉江市荊山外來工子弟學校高三學生在教室上自習。當年該校有78名學生結束返鄉(xiāng)高考的歷史，就地報名參加普通高考
改革開放以來，伴隨著經濟的快速發(fā)展，留守兒童和流動兒童現(xiàn)象，已經成為不可忽視的社會問題。進城務工人員隨遷子女的總量呈加快增長趨勢，到2020年，義務教育階段隨遷子女人數(shù)達到1429.7萬人，比2015年增長62.6萬人。
最近他們有了新稱謂——“新市民子女”。
“從‘流動兒童轉變?yōu)椤率忻褡优?，名字變化了，但不應弱化他們的困境與問題，要讓他們由‘過客變成‘自己人，成為城市的正式成員，能享受到與戶籍子女相同的就讀機會，獲得相同的教學條件和教學質量，這才能真正體現(xiàn)教育公平、普惠?！蔽髂洗髮W教育學院學者李翔龍分析。
流動兒童教育問題暴露出的新特征和新趨勢、新問題，在“新市民”這個稱呼下，不能淡化，必須引發(fā)更多關注。
留守兒童進城與流動兒童教育問題關系到中國未來經濟發(fā)展亟需的勞動力素質和質量。新市民子女也是城市的未來，用上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘的話說：“解決留守兒童教育問題應是國家戰(zhàn)略，可行的辦法是持續(xù)推進孩子與父母進城?！?/p>
進城，留下，讀書，參加中高考，風中的蒲公英不能再飄了。
區(qū)域差異明顯
流動兒童問題自上世紀90年代中期開始受到廣泛關注。
1998年教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)《流動兒童少年就學暫行辦法》?！斑@是我國第一個對流動兒童教育所頒發(fā)的法規(guī)政策，奠定了日后流動兒童教育的基本框架?！濒吣洗髮W經濟與社會學院講座教授、北京社會科學院研究員韓嘉玲向《瞭望東方周刊》介紹。
1996年到2013年的十余年時間里，中央相繼出臺了一系列的政策，旨在努力縮小流動兒童與本地兒童在接受義務教育方面的差距，達到“一視同仁”的目標。
2001年，中央正式確定流動兒童教育“兩為主”原則，為解決流動兒童的入學與責任問題奠定了基本思路?！秶鴦赵宏P于基礎教育改革與發(fā)展的決定 （2001）》指出：“要重視解決流動人口子女接受義務教育的問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主?！?/p>
2010 年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020 年）》亦延續(xù)和強化了此項政策要求。“‘兩為主原則成為延續(xù)至今的解決農民工子女教育問題的權威政策文本?！表n嘉玲說。
2006年，《中華人民共和國義務教育法》修正，以法律的形式規(guī)定流入地政府應為流動兒童提供平等接受義務教育的條件。然而在實際操作中，離開戶籍所在地進城的隨遷子女仍然面臨教育困境。
韓嘉玲分析，由于教育資源的分配、財政撥付等問題，流動兒童教育首先要面臨的是教育資源占有不足和教育成本自行承擔的問題。
從2001年開始，全國各地積極響應流動兒童可以在所在地就讀公立學校的國家政策，但這項政策在各城市落實程度不同，呈現(xiàn)出較強的區(qū)域差異。
據(jù)《流動兒童藍皮書：中國流動兒童教育發(fā)展報告（2019-2020）》（以下簡稱《報告》）分析，當前我國城市的流動兒童入學政策以“積分入學制”和“材料準入制”兩大類為主。
廣州、深圳、中山、東莞等珠三角城市的入學政策更重視居住年限?！秷蟾妗穼⒎e分入學制城市入學政策友好度進行排名，由高到低依次為杭州、深圳（南山區(qū)、坪山區(qū)）、中山、廣州、東莞、濟南（天橋區(qū)）、蘇州等城市;材料準入制城市入學政策友好度排名由高到低依次為西安、蘭州、武漢、南京等城市。
《藍皮書》認為，珠三角地區(qū)的流動兒童入學政策相對友好，“但我們也注意到，家庭經濟資本正逐步取代戶籍，在深圳公共教育資源分配機制中占據(jù)核心地位。”青草公益的創(chuàng)始人、哈佛大學教育學院博士后向芯說。青草公益是廣州幫扶流動兒童最長時間的公益機構之一。
超大城市做法
北上廣深這幾個超大城市，在落實非戶籍流動兒童入學政策方面各有特點。
最值得一提的是上海，早在2008年，上海教委啟動了“全面介入與完善進城務工人員隨遷子女義務教育三年行動計劃”。
計劃改變了長期以來流動兒童在公立學校有條件借讀的做法，從簡化入學條件、放寬班額（班額可以突破學籍管理規(guī)定40人的限制，擴大至50人）及根據(jù)常住人口基數(shù)來增建校舍等方式，上海提供了約15萬個義務教育學位，盡可能多地吸納農民工同住子女進入公辦學校就讀。
簡化入學條件意味著降低非戶籍兒童進入公立學校的門檻，由之前的需要提供5證（居住證、就業(yè)證、戶口本、流出地開出的證明和允許借讀的證明）簡化成為只要2證（身份證及居住證或就業(yè)證）。
在上海非中心城區(qū)，由于流動人口數(shù)量很多，公辦學校不能接納所有的流動兒童，因此政府采取保留原有較為正規(guī)的150多所農民工學校，改制為民辦學校，政府100%出資，通過支付生均經費的方式，支付學校的運營費用，同時政府對學校的管理進行嚴格監(jiān)管。
楊東平認為，特大城市應該面對現(xiàn)實，準確理解“ 以公辦學校為主”解決流動兒童入學問題的政策，不能靠公辦學校包攬?zhí)煜?，同時要把打工子弟學校等納入當?shù)卣５慕逃芾?，多渠道保障流動兒童的受教育權?/blockquote>
上述辦法使得流動兒童被上海公立學校接納的比例從2007年的44.74%，2008年的61.06%，2011年逐步達到73%以上。
“當時，在解決流動兒童的教育問題上，上海模式成為值得全國各地學習的標桿?！表n嘉玲說。
廣深的做法更加市場化。
作為改革開放試驗田的廣州、深圳，在上世紀90年代初期經濟迅猛增長，第三產業(yè)崛起。為了滿足市場需求，產生了許多新知識、新技術的培訓場所，各種培訓學校、“民”字號學校應運而生。以市場為導向的教育需求推動教育產業(yè)化發(fā)展，廣東省民辦學校的數(shù)量、規(guī)模與發(fā)展走在全國前列。
為解決教育資源供給不足問題，深圳市政府于2019年向民辦學校購買了30萬個學位。雖然深圳流動兒童就讀公辦學校的比例不足50%，但如果將獲得民辦學位補貼的流動兒童人數(shù)考慮在內，這個比例就提高到70.76%。并且，深圳學位補貼的最高標準已達到小學每人每年7000元、初中每人每年9000元，高于其他幾個實施學位補貼的珠三角城市。
“地方政府積極承擔責任，通過扶持民辦教育的方式彌補公辦學位缺口，這無疑是非常大的進步?！表n嘉玲分析。
深圳市計劃未來5年內新增公辦義務教育學位74萬個;北京計劃到2025年新建、改擴建和接收居住區(qū)教育配套中小學150所左右，完成后新增學位16萬個左右……
越來越多的流動兒童在流入地城市就讀，但隨著近些年流入人口的逐年增加，學位缺口的數(shù)字依然巨大。《2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，北京、上海、廣州、深圳四個城市，義務教育階段非本地戶籍長期學位缺口超過450萬。
對此，3月31日，教育部基礎教育司司長呂玉剛在新聞發(fā)布會上表示，教育部將在保障進城務工人員隨遷子女就學方面進一步加大工作力度。
首先是繼續(xù)推動入學降門檻;其次，進一步擴大城鎮(zhèn)學位供給;第三，要切實加強對隨遷子女的教育關愛?！半S著常住人口的增長，同步建設城鎮(zhèn)的學校，保障入學需求。與此同時，進一步完善政府購買學位政策，特別是將隨遷子女占比較高的民辦學校優(yōu)先納入政府購買學位范圍。”呂玉剛說。2020年，85.8%的進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀或者享受政府購買學位的服務，這個比例和整個義務教育階段學生在公辦學校就讀的比例是大體相當?shù)摹?h3>回流與再遷
新市民群體中，有一類是城城間流動。
隨著2014年“嚴格控制人口500萬以上超大城市的人口規(guī)?！闭邔嵤┖?，大量流動兒童從北京、上海等超大城市流出，但其中相當部分并未選擇回鄉(xiāng)，而是留在大城市周邊，或進入家鄉(xiāng)附近的大中城市就讀。其中回到家鄉(xiāng)的被稱為“回流兒童”，去往特大城市周邊城市就讀的稱為“再遷兒童”。在北上廣深四個超大城市，每5個入學的流動兒童，在進入初中階段之后，就有2個離開父母工作的城市，絕大多數(shù)成為“回流”或“再遷”兒童。
今年12歲的小慧就是一名“再遷兒童”。她祖籍安徽，生在北京，如今戶籍在河北涿州。涿州在北京正南方向50公里之外。
小慧的父母都是在北京打工的農民工，父親從事空調維修，母親是家政鐘點工。小慧曾在北京一所非正規(guī)民辦農民工子弟學校就讀。
為了讓女兒有穩(wěn)定讀書的保障，小慧父親在河北涿州通過買房的方式在當?shù)芈鋺簦』垌樌M入當?shù)匾凰k學校就讀，小慧母親也同住涿州陪讀照顧。每逢周末，小慧父親開車前往涿州接妻女回京團聚，周日下午再將她們送回涿州。
河北、天津的一些地區(qū)正成為那些上公辦校有困難、無法在京參加中考的流動兒童“移民”目的地。伴隨“再遷兒童”現(xiàn)象，還伴隨產生了“隨遷父母”，即為了子女教育，父母中的一個隨子女遷入學校所在城市，另一個依然留在大城市打工。這些選擇之下，暴露出了當下流動兒童群體生存處境的新問題。
相比“再遷兒童”，“回流兒童”面臨的問題更多?！秷蟾妗分赋觯亓髦?，大部分兒童在城市的就讀情況、師生關系和學業(yè)成績都比較正常，但近80%的兒童回流后成為留守兒童，與父母見面頻次低，且與非回流兒童相比，得到老師關心較少，被欺凌的比例較高，學業(yè)成績較差，留級率高達22%，發(fā)生抑郁比例更高，學校適應狀況不良。
2020年1月22日，受邀游園的春節(jié)期間留在杭州外來出租車司機子女在杭州爛蘋果樂園與演員一起做游戲（黃宗治/ 攝）
盡量不讓孩子遠距離“回流”也成為許多外來家庭的選擇。有需求就有市場，“再遷兒童”現(xiàn)象促進了“環(huán)特大城市”的教育產業(yè)鏈，催生出了一批專門面向再次流動兒童的民辦寄宿制學校，也帶動了相關的寄宿、餐飲、接送服務等產業(yè)。
這些學校除了教育職責外，還擔任著監(jiān)管生活的“保姆”角色，定期給父母匯報，老師承擔“代理家長”功能，為學生提供生活與精神上的指導關懷。為滿足家庭團聚需求，一些學校還為農民工子女提供跨市、省的接送服務。
“這些流動兒童教育問題暴露出的新特征和新趨勢、新問題，在‘新市民這個稱呼下，不能淡化，必須引發(fā)更多關注?！表n嘉玲說。
永續(xù)城市生命力
城市化觀察網匯編的《中國流動兒童圖鑒2019》通過對相關財政政策和財政數(shù)據(jù)梳理，發(fā)現(xiàn)流動兒童教育問題癥結在于財政問題。
義務教育法明確規(guī)定“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制?！比欢?，當前義務教育階段針對流動兒童在多個方面仍需進一步完善。
“大量流動人口及其家庭成員進入城市，的確會增加城市提供公共服務的壓力，流動人口貢獻的財政資金可能無法完全覆蓋城市政府提供公共服務的資金。因此，建立和完善外來務工人員子女義務教育經費多層級政府共擔機制刻不容緩?！睆V東金融學院國際教育學院副教授魏東霞建議，“據(jù)2019年國家統(tǒng)計年鑒，省內（泛指）隨遷子女（即本省外縣隨遷子女）占比為57%。對于省內流動人口，應該建立省級財政轉移支付制度，鼓勵城市政府為省內流動人口子女提供義務教育經費。對于跨省流動人口，應該建立中央財政轉移支付制度，鼓勵城市政府為跨省流動人口提供義務教育經費。同時，鼓勵社會資本進入教育市場，彌補城市政府教育供給不足的短板，通過個人付費和政府補貼相結合的方式解決流動人口子女在城市的教育問題?！?p>
晉江市霞村外來工子弟小學用標準配備的校車免費接送學生（張國俊/ 攝）
21世紀教育研究院院長楊東平在接受媒體采訪時表示，目前流動人口子女就學問題，最突出的矛盾是在特大城市。
在這些城市，出現(xiàn)了由公辦學校包攬流動兒童的思路，這與國務院規(guī)定“以公辦學校為主”并不一致。事實上，打工子弟學校，作為特定時期解決流動兒童接受義務教育的一個補充，依然有存在的合理性。
公辦學校的布局、公辦教育資源的分布特點，是按戶籍人口規(guī)劃設置的，與流動人口的居住、生活有不匹配之處，外來人口高度聚集在城鄉(xiāng)接合部，但公辦教育資源多集中于城區(qū)或遠郊區(qū)，難以大量吸納流動兒童入學。
由此，楊東平認為，特大城市應該面對現(xiàn)實，準確理解“以公辦學校為主”解決流動兒童入學問題的政策，不能靠公辦學校包攬?zhí)煜?，同時要把打工子弟學校等納入當?shù)卣５慕逃芾?，多渠道保障流動兒童的受教育權?/p>
流動兒童不應是一座城市的負擔，而是其永續(xù)生命力的保障。
韓嘉玲說：“超大城市正在面臨日益嚴重的老齡化和即將到來的勞動力短缺狀況，對于從小就生活在城市中的流動兒童，應從大城市未來的建設者與新市民的高度來看待他們。相信在不遠的未來，會有更多隨遷子女可以在流入地充分、平等地享有教育公共服務，更好地實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！?/p>
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