智慧環(huán)境下編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表治理機(jī)制研究

曹文德 呂憲軍

【摘要】大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的迅速發(fā)展（簡(jiǎn)稱智慧環(huán)境或“大智移云物區(qū)”環(huán)境，下文同），有力地推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)，成為加快生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新動(dòng)能。2013年黨的十三屆三中全會(huì)提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，2015年開(kāi)始試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)五年的理論研究、實(shí)踐探索，效果很不理想，其中最主要的原因是沒(méi)有建立運(yùn)行高效的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，造成數(shù)據(jù)治理碎片化、治理體制分割化和治理能力弱化，編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量差，致使生態(tài)文明制度的“四梁八柱”無(wú)法落地生根。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)負(fù)債表;治理機(jī)制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.003

黨的十八屆三中全會(huì)的報(bào)告中首次提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”和“開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，這一舉措開(kāi)啟了我國(guó)自然資源管理改革的大門(mén)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院就如何編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的問(wèn)題先后下發(fā)了一系列重要文件，制定了編制指南，構(gòu)建了自然資源資產(chǎn)和負(fù)債的核算體系，初步建立了核算賬戶，并統(tǒng)一了自然資源的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)規(guī)范，隨后湖州、承德等地開(kāi)展負(fù)債表的試點(diǎn)編制研究，至此，我國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究進(jìn)入了實(shí)踐探索階段。盡管我國(guó)對(duì)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的研究在理論和實(shí)踐上都已經(jīng)取得了一定的成果，但在自然資源核算的方法研究上仍然較為薄弱。因此，本文梳理了國(guó)內(nèi)外自然資源核算的發(fā)展歷程，總結(jié)了我國(guó)在試點(diǎn)地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中常用的實(shí)物量和價(jià)值量核算方法，在此基礎(chǔ)上，對(duì)今后自然資源核算方法研究的方向提出可行性建議，為我國(guó)編制全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提供幫助。

1、建立協(xié)調(diào)治理機(jī)制的時(shí)代意義

自然資源（指一般意義上的自然資源和生態(tài)環(huán)境，下文同）核算是一個(gè)世界性的難題，我國(guó)政府于2006年發(fā)布《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系框架》，因?qū)嵺`效果不好而“流產(chǎn)”。2012年，聯(lián)合國(guó)頒布了第一個(gè)國(guó)際核算標(biāo)準(zhǔn)——經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合核算體系（SEEA-2012），在我國(guó)的應(yīng)用效果卻與制度建設(shè)初衷相背離。為破解自然資源核算的瓶頸，我國(guó)首提編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，借助會(huì)計(jì)學(xué)復(fù)式記賬理論，遵循“資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn)（所有者權(quán)益）”的平衡原理，將負(fù)債與資產(chǎn)分別核算、列示，以負(fù)債反映對(duì)資源合理利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任，以資產(chǎn)反映資源現(xiàn)狀及其增減變化，破解了自然資源核算的難題，不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重大理論創(chuàng)新，而且是我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的實(shí)踐創(chuàng)新，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及政府部門(mén)自然資源管理提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。

2、編制要素確認(rèn)

2.1關(guān)于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

現(xiàn)有的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、價(jià)值（價(jià)格）評(píng)估、資產(chǎn)清查、統(tǒng)計(jì)核算以及委托代理機(jī)制都是全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制基礎(chǔ)，也是設(shè)計(jì)報(bào)表體系和內(nèi)容框架需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，此外，還應(yīng)與現(xiàn)有《自然資源綜合統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》有機(jī)銜接，整理全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、收益、委托代理情況等各方面屬性信息揭示其特性，為報(bào)表編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2關(guān)于核算方法

核算方法分為實(shí)物量核算和價(jià)值量核算。一是實(shí)物量核算。各類(lèi)土地資源實(shí)物量以土地面積計(jì)量，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為準(zhǔn)，在完成第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查之前，采用年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。礦產(chǎn)資源實(shí)物量以儲(chǔ)量計(jì)量，與《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類(lèi)》（GB/T17766—2020）和《油氣礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類(lèi)》（GB/T19492—2020）做好對(duì)接。林木資源采用林草部門(mén)的“森林資源管理一張圖”數(shù)據(jù)。干草資源采用林草部門(mén)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。水資源實(shí)物量分別核算地表水和地下水，其中地表水采用水利部門(mén)調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，地下水采用自然資源部門(mén)數(shù)據(jù)。海域和無(wú)居民海島資源實(shí)物量以海域海島面積計(jì)量，采用海域海島動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、全國(guó)海域海島地名普查等數(shù)據(jù)，二是價(jià)值量核算。考慮到社會(huì)和生態(tài)價(jià)值核算方法爭(zhēng)議大，編表的初期先考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算，經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算方法將采用基于體現(xiàn)資產(chǎn)所有者權(quán)益內(nèi)涵、相對(duì)穩(wěn)定的、宏觀尺度的價(jià)值核算方法，即實(shí)物量與其對(duì)應(yīng)的價(jià)格相乘。

3、建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理實(shí)施機(jī)制

3.1建立數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)治理機(jī)制

1）制定國(guó)家統(tǒng)一的自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和體系.制定國(guó)家統(tǒng)一的自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)自然資源管理、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的前提和基礎(chǔ)，所以必須基于資源學(xué)、環(huán)境學(xué)和生態(tài)學(xué)的科學(xué)研究成果，根據(jù)自然資源的本質(zhì)屬性，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的需要以及自然資源的發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)界定自然資源本質(zhì)涵義，制定國(guó)家統(tǒng)一的自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和體系，借鑒現(xiàn)有分類(lèi)的優(yōu)點(diǎn)，做到分類(lèi)科學(xué)合理、明晰準(zhǔn)確、體系完整、邏輯有序，類(lèi)別之間界定清晰，不能出現(xiàn)漏分、重復(fù)、交叉現(xiàn)象。2）制定國(guó)家統(tǒng)一的自然資源核算口徑、方法體系和規(guī)范流程.在國(guó)家統(tǒng)一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源各自屬性特征、指標(biāo)及其管理的需要，確定每種自然資源不同屬性或指標(biāo)全國(guó)統(tǒng)一的核算口徑、內(nèi)容、技術(shù)、方法以及分辨率和精確度，盡可能滿足不同部門(mén)對(duì)自然資源屬性特征或指標(biāo)的需求。

3.2建立負(fù)債核算的標(biāo)準(zhǔn)化體系

目前，對(duì)于自然資源負(fù)債的核算范圍大體分為資源過(guò)耗、環(huán)境損害、生態(tài)破壞三方面，但是三者所存在交叉部分的內(nèi)容無(wú)法明確區(qū)分，因此會(huì)造成負(fù)債核算結(jié)果超出實(shí)際結(jié)果。還有部分學(xué)者認(rèn)為，自然資源負(fù)債不是GDP的減法，而是超過(guò)自然資源承載能力的部分損耗才算負(fù)債。因此，在今后的研究工作中需要進(jìn)一步明確自然資源負(fù)債的核算范圍，統(tǒng)一各類(lèi)自然資源負(fù)債的分類(lèi)和統(tǒng)計(jì)規(guī)則，建立負(fù)債核算統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化體系，這樣才能明確自然資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展造成的負(fù)面影響。

3.3建立多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)制

在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表過(guò)程中出現(xiàn)的“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”共存現(xiàn)象，表明僅僅依靠政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾中的任何一個(gè)主體都是不科學(xué)的，多元主體協(xié)調(diào)治理才是提高治理效能的必然要求。所以，需改革政府部門(mén)單向的治理機(jī)制，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、行政、輿論等手段提高治理效能，從單一政府主體轉(zhuǎn)變到多元主體平等協(xié)同，建成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)支撐、公眾參與的良性互動(dòng)、平等協(xié)商的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)：

建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文針對(duì)生態(tài)文明制度體系建設(shè)和編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中出現(xiàn)的數(shù)字治理碎片化、治理體制分割化、治理能力弱化，以數(shù)字治理為著力點(diǎn)，以自然資源分類(lèi)、核算、編報(bào)為主線，以自然資源數(shù)據(jù)智慧共享為中心，從六個(gè)方面、兩個(gè)維度提出建立運(yùn)行高效、科學(xué)完備的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表協(xié)調(diào)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的智能化、共享化，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的自然資源和生態(tài)環(huán)境“一張網(wǎng)”“一個(gè)底圖”，具有創(chuàng)新性、前瞻性、實(shí)用性和指導(dǎo)性。

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