城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序研究——以潛江市為例

杜越天 王心一

摘要 以湖北省潛江市城市周邊地區(qū)為例，運(yùn)用LESA評(píng)價(jià)方法，對(duì)研究區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定次序進(jìn)行了實(shí)證探索。研究表明，潛江市城市周邊耕地自然質(zhì)量總體較好，永久基本農(nóng)田綜合質(zhì)量的優(yōu)劣主要取決于耕地立地條件的差異。其中，綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量條件最優(yōu)的耕地面積為27.55 km2，占區(qū)域總面積的18.24%，可作為永久基本農(nóng)田的優(yōu)先劃入?yún)^(qū);綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量條件較優(yōu)的耕地面積為100.64 km2，占區(qū)域總面積的66.65%，可劃為適宜劃入?yún)^(qū);綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量條件較差的耕地面積為22.80 km2，占區(qū)域總面積的15.11%，可劃為永久基本農(nóng)田的后備劃入?yún)^(qū)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)際工作中永久基本農(nóng)田的劃定提出了建議。

關(guān)鍵詞 城市周邊永久基本農(nóng)田;劃定次序;LESA;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

中圖分類號(hào) F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2021）10-0181-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.10.047

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on the Delimitation Order of Permanent Basic Farmland around City—Taking Qianjiang City as an Example

DU Yue-tian， WANG Xin-yi （Chinese Academy of Natural Resources Economics， Beijing 101149）

Abstract Taking the surrounding areas of Qianjiang City in Hubei Province as an example， LESA evaluation method was used to empirically explore the delineation order of permanent basic farmland around the city in the study area. The research showed that the natural quality of cultivated land around Qianjiang City was generally good， and the comprehensive quality of permanent basic farmland was mainly due to the differences in the site conditions of cultivated land. Among them， the cultivated land with the best comprehensive evaluation quality conditions was 27.55 km2， accounting for 18.24 % of the total area， which could be used as a priority area for permanent basic farmland. The cultivated land with better comprehensive evaluation quality conditions was 100.64 km2， accounting for 66.65 % of the total area， which could be divided into suitable areas. The cultivated land with poor comprehensive evaluation quality was 22.80 km2， accounting for 15.11 % of the total area of the region， which could be classified as a reserve area for permanent basic farmland. On this basis， some suggestions were proposed for the delineation of permanent basic farmland in practical work.

Key words Permanent basic farmland around the city;Delineating order;LESA;Urban development boundary

永久基本農(nóng)田是具有良好質(zhì)量條件與立地條件的優(yōu)質(zhì)耕地，是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1] 。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)中，城市周邊耕地因其位置特殊性使得對(duì)其實(shí)行保護(hù)具有重要意義。城市周邊耕地大多是長期形成的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田，新時(shí)期隨著建設(shè)用地需求的不斷增加，一些地方只顧眼前利益，建設(shè)占用大片城市周邊、交通沿線優(yōu)質(zhì)耕地，加速了良田流失的風(fēng)險(xiǎn)[2-3]。2014年，國土資源部全面開展城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，重點(diǎn)將城鎮(zhèn)周邊、道路沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù);2015年，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，提出了106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定的初步任務(wù);2017年，國土資源部開展永久基本農(nóng)田劃定專項(xiàng)督查，農(nóng)業(yè)部制定并印發(fā)《耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)方案》。新時(shí)期在推進(jìn)生態(tài)文明、優(yōu)化國土空間管控的背景下，科學(xué)劃定城市周邊永久基本農(nóng)田是落實(shí)國家三線劃定要求、優(yōu)化“三生“空間的重要抓手[4]。一方面，城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定可以“倒逼”城市發(fā)展邊界落定[5]、防止無序蔓延擴(kuò)張;另一方面，科學(xué)劃定城市周邊永久基本農(nóng)田也將為保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源、保障國家糧食安全提供有力保障。

基本農(nóng)田保護(hù)問題在學(xué)界一直備受關(guān)注。相關(guān)研究表明，基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵在新時(shí)期不斷豐富，相關(guān)學(xué)者強(qiáng)調(diào)集中連片、生態(tài)質(zhì)量[6-7]等指標(biāo)對(duì)耕地入選永久基本農(nóng)田的重要性，也更加注重從自然質(zhì)量與立地環(huán)境方面綜合考察耕地狀況。李晉龍[8]、錢鳳魁等[9]分別以陜西省延安市和遼寧省凌源市為例，應(yīng)用LESA方法綜合評(píng)定研究區(qū)耕地自然質(zhì)量與立地條件，劃定永久基本農(nóng)田。鄒靜源[10] 以射洪縣太乙鎮(zhèn)為例，從耕地質(zhì)量、立地條件、區(qū)位狀況等方面構(gòu)建指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，基于GIS綜合評(píng)定研究區(qū)耕地，劃分永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。何有富[11]選取吉林省九臺(tái)市為研究區(qū)，在綜合考察耕地自然質(zhì)量和立地條件的基礎(chǔ)上，應(yīng)用TOPSIS法確定永久基本農(nóng)田劃定目標(biāo)。 邊振興等[12]從城市邊緣區(qū)的角度出發(fā)，應(yīng)用LESA體系劃定永久基本農(nóng)田。綜合來看，基本農(nóng)田研究評(píng)價(jià)體系不斷完善且LESA方法在實(shí)證研究中的應(yīng)用較為廣泛，然而已有研究多以行政區(qū)全域?yàn)樵u(píng)價(jià)對(duì)象，針對(duì)城市周邊區(qū)域開展永久基本農(nóng)田劃定的研究較少。筆者以江漢平原糧食主產(chǎn)區(qū)潛江市為例，采用LESA評(píng)價(jià)方法對(duì)研究區(qū)城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序進(jìn)行實(shí)證研究，以期為城市周邊永久基本農(nóng)田劃定及優(yōu)化城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃布局提供參考。

1 研究區(qū)概況

潛江市地處湖北省中南部，江漢平原腹地，位于112°29′39″～113°01′27″E，30°04′53″～30°38′53″N，是著名的“魚米之鄉(xiāng)”。作為江漢平原主產(chǎn)區(qū)，潛江是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地和湖北省糧食供給大縣，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚。1994年被列為湖北省直管市，是武漢城市圈的一員，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，其城市周邊區(qū)域包括廣華寺辦事處、周磯管理區(qū)、園林辦事處等幾個(gè)城市化水平最高的中心城鎮(zhèn)以及外圍王場(chǎng)鎮(zhèn)、后湖管理區(qū)、張金鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)重鎮(zhèn)（圖1）。土地總面積392.85 km2，其中耕地面積占比最大，為61.88%。耕地質(zhì)量等別分4等：一等地占10.97%，二等地占9.53%，三等地面積占比最大，為66.49%，四等地占13.00%（圖2）。

2 數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源及處理

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于潛江市最新土地變更調(diào)查及耕地質(zhì)量調(diào)查相關(guān)工作成果、潛江市農(nóng)用地分等成果數(shù)據(jù)?；跐摻谐鞘兄苓吀厥噶繄D層，不考慮上一輪規(guī)劃永久基本農(nóng)田用地，剔除細(xì)碎耕地，將現(xiàn)狀耕地作為研究對(duì)象，經(jīng)處理得到3 002個(gè)耕地地塊，作為此次研究評(píng)價(jià)單元。

2.2 LESA指標(biāo)體系的構(gòu)建與權(quán)重確定

2.2.1 自然質(zhì)量評(píng)價(jià)（LE）。

自然質(zhì)量評(píng)價(jià)部分與土地的自然屬性相關(guān)，用于評(píng)價(jià)土地自然質(zhì)量。基于潛江市農(nóng)用地分等成果，依據(jù)農(nóng)用地分等規(guī)程，從土壤條件和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施2個(gè)層次選取指標(biāo)構(gòu)成LE評(píng)價(jià)體系，評(píng)定研究區(qū)耕地自然質(zhì)量。其中，土壤條件主要選取剖面構(gòu)型、土壤質(zhì)地、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤pH、障礙層距地表深度5個(gè)指標(biāo)來表征，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施選取排水條件和灌溉保證率2個(gè)指標(biāo)。LE按以下公式計(jì)算：

LE=nj=1Wij×Uj（1）

式中，LE為耕地自然質(zhì)量評(píng)價(jià)分值;Wij為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元第j個(gè)評(píng)價(jià)因素的分值;Uj為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元第j個(gè)評(píng)價(jià)因素的權(quán)重。

2.2.2 立地條件評(píng)價(jià)（SA）。

SA部分主要評(píng)價(jià)耕地立地條件，是對(duì)土地外部環(huán)境的反映。依據(jù)農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程，考慮潛江社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，選取區(qū)位條件和連片性程度2個(gè)指標(biāo)層進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，區(qū)位條件包括耕地到交通主干道的距離、耕地到城鎮(zhèn)用地的距離、耕地到農(nóng)村居民點(diǎn)的距離3個(gè)指標(biāo)。SA按照以下公式計(jì)算：

SA=nj=1Hij×Fj（2）

式中，SA為立地條件評(píng)價(jià)分值;Hij為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元第j個(gè)評(píng)價(jià)因素的分值;Fj為第i個(gè)評(píng)價(jià)單元第j個(gè)評(píng)價(jià)因素的權(quán)重。

2.2.3 指標(biāo)量化及權(quán)重確定。

根據(jù)農(nóng)用地分等成果，由技術(shù)專家組按照編制分等因素評(píng)分原則，對(duì)基準(zhǔn)作物、指定作物統(tǒng)一制定的分等因素進(jìn)行評(píng)分，進(jìn)一步量化耕地自然質(zhì)量指標(biāo);立地條件各指標(biāo)采用農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程中的計(jì)算方法進(jìn)行賦值。其中，交通主干線采用線狀因子的計(jì)算方法（公式（3））賦值，農(nóng)村居民點(diǎn)、城市采用點(diǎn)狀因子計(jì)算方法（公式（4））[13-14]賦值， 規(guī)模指數(shù)和影響半徑見表1。耕地連片性程度[15-16]通過耕地面積來衡量，耕地面積越大，連片性越高。參考第二次土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程的閾值范圍，對(duì)耕地評(píng)價(jià)單元生成10 m緩沖區(qū)，根據(jù)耕地的連片面積得到耕地的連片度分值。

基于潛江市耕地質(zhì)量等別更新成果，考慮到湖北省各二級(jí)區(qū)的實(shí)際情況，確定LESA評(píng)價(jià)體系各指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果見表2和表3。

fi=Mi（1-r）（3）

fi=Mi（1-r）（4）

r=di/d（5）

d=S/2L（6）

式中，fi為第i個(gè)指標(biāo)作用分;Mi為規(guī)模指數(shù);di為地塊至評(píng)價(jià)因素間的實(shí)際距離;d為評(píng)價(jià)因素影響半徑;r為相對(duì)距離;S為評(píng)價(jià)區(qū)域面積;L為道路長度。

2.3 LESA體系綜合評(píng)價(jià)

LESA由耕地自然質(zhì)量和立地條件兩部分評(píng)價(jià)體系共同構(gòu)成（公式（7）），美國在運(yùn)用該體系時(shí)，出于耕地保護(hù)的目的，將LE與SA間的權(quán)重（a、b）比例設(shè)為1∶2。在實(shí)際應(yīng)用中，可以根據(jù)實(shí)際服務(wù)目標(biāo)的需要，運(yùn)用不同方法靈活調(diào)整二者之間的權(quán)重比例。運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量法，確定LE與SA兩體系間的權(quán)重。

LESA=aLE+bSA（7）

a+b=1（8）

式中，LE為耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)分值;SA為耕地立地條件評(píng)價(jià)分值;a、b分別為兩體系間的權(quán)重。

3 城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序分析

3.1 耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

經(jīng)計(jì)算，研究區(qū)域耕地LE與SA 的最佳比例為1∶9。結(jié)合LESA體系的內(nèi)涵特征，潛江市城市周邊耕地自然質(zhì)量總體較好，自然條件狀況差異不大，耕地綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量主要受立地條件的影響，這符合城市周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的實(shí)際。

在此基礎(chǔ)上，得到城市周邊耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，潛江市耕地LESA綜合分值為7.54～57.91，加權(quán)平均值為32.64。

3.2 城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序分析

對(duì)評(píng)價(jià)單元進(jìn)行等間隔賦值，確定潛江市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序，將其依次劃為優(yōu)先劃入?yún)^(qū)、適宜劃入?yún)^(qū)和后備劃入?yún)^(qū)。劃定結(jié)果見表4和圖3。

①優(yōu)先劃入?yún)^(qū)。該區(qū)耕地LESA綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量分值集中分布在35以上，平均值為28.47，高于區(qū)域加權(quán)平均值，綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量最優(yōu)，可優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。涉及耕地單元共1 129個(gè)，面積27.55 km2，占比為18.24%。從自然質(zhì)量條件來看，該區(qū)耕地LE加權(quán)平均值為32.83，自然質(zhì)量等別多為一、三等地。土壤質(zhì)地均為壤土、黏土，用地類型主要為旱地、水澆地，自然質(zhì)量條件較好;立地條件方面，SA加權(quán)平均值為41.59，耕地距農(nóng)村居民點(diǎn)的平均距離為74.87 m，耕作距離短，耕作便利，且與城鎮(zhèn)、交通主干線距離適中，穩(wěn)定性較好;耕地連片度均值為93.86，表明地塊連片程度高。從空間分布來看，這部分耕地集中分布在上一輪規(guī)劃永久基本農(nóng)田地塊邊緣，優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，有利于銜接和鞏固上一輪劃定成果，促使優(yōu)質(zhì)耕地集中連片，從而發(fā)揮更大的生態(tài)功能效益。②

適宜劃入?yún)^(qū)。該區(qū)耕地LESA綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量分值集中分布在20～35，平均值為20.41，略低于加權(quán)平均值，綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量略劣于優(yōu)先劃入?yún)^(qū)，可作為適宜劃入?yún)^(qū)。共有耕地單元1 735個(gè)，耕地面積100.64 km2，所占比例最大，為66.65%。該區(qū)耕地LE加權(quán)平均值為33.19，4個(gè)等別耕地均有分布，其中三等地占比最大。土壤質(zhì)地為壤土、黏土，用地類型主要為旱地、水澆地，耕地自然條件較好;SA

加權(quán)平均值為28.18，耕地距農(nóng)村居民點(diǎn)的平均距離為173.88 m，便于農(nóng)戶耕作，且與城鎮(zhèn)及交通主干線距離適中，耕地質(zhì)量較穩(wěn)定。從空

間來看，此區(qū)耕地集中分布于城鎮(zhèn)周邊和交通干線

兩側(cè)，覆蓋范圍廣、地塊集中連片程度高，布局相對(duì)穩(wěn)定，是潛江市城市周邊永久基本農(nóng)田劃定的重要區(qū)域，當(dāng)優(yōu)先劃入?yún)^(qū)永久基本農(nóng)田

未滿足劃定需求時(shí)，從該區(qū)調(diào)入。此外，該區(qū)有一部分耕地位于城市周邊邊緣地帶，將其劃為永久基本農(nóng)田，將有利于落定城市發(fā)展邊界，抑制城市無序擴(kuò)張，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。③后備劃入?yún)^(qū)。該區(qū)耕地LESA綜

合評(píng)價(jià)質(zhì)量分值集中在5～20，平均值為16.39，遠(yuǎn)低于LESA加權(quán)平均值，耕地綜合評(píng)價(jià)質(zhì)量條件較差，作為城市周邊永久基本農(nóng)田的后備劃入?yún)^(qū)。耕地單元共138個(gè)，面積22.80 km2，占比15.11%。耕地LE平均值為32.97，多為三等地。土壤質(zhì)地為壤土和砂土，土地利用類型主要為水田、水澆地，自然質(zhì)量條件較好;SA加權(quán)平均值為14.55分，耕地受城鎮(zhèn)和交通線的影響較小，耕地與農(nóng)村居民點(diǎn)間的平均距離為869.59 m，相比其他區(qū)耕地耕作便利條件較差。連片性均值為23.61，耕地集中連片程度低。該區(qū)耕地零散分布在城鎮(zhèn)居民點(diǎn)周圍，立地條件較差，暫時(shí)不適宜劃為永久基本農(nóng)田。

4 結(jié)論與討論

該研究以潛江市為例，運(yùn)用LESA方法對(duì)城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定次序進(jìn)行實(shí)證探索。結(jié)果表明，潛江市城市周邊耕地自然質(zhì)量總體較好，永久基本農(nóng)田綜合質(zhì)量的優(yōu)劣主要取決于耕地立地條件的差異。依據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，將潛江市城市周邊永久基本農(nóng)田劃分為優(yōu)先劃入?yún)^(qū)、適宜劃入?yún)^(qū)和后備劃入?yún)^(qū)。

永久基本農(nóng)田劃定是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下落實(shí)新發(fā)展理念、實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的重要舉措，城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定更是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求。在實(shí)際工作中，應(yīng)綜合考慮地區(qū)實(shí)際，全面論證評(píng)價(jià)耕地綜合質(zhì)量，從永久基本農(nóng)田的集中連片、生態(tài)特性出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)確定城市周邊永久基本農(nóng)田劃定次序?？蓪⒕C合條件最優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，當(dāng)優(yōu)先劃定區(qū)指標(biāo)不足時(shí)從適宜劃入?yún)^(qū)調(diào)入。對(duì)于土地綜合質(zhì)量條件較差、不適宜劃為永久基本農(nóng)田的耕地，應(yīng)針對(duì)區(qū)域限制因素進(jìn)行土地整理及挖潛，比如通過改造廢棄田地、整合破碎耕地等措施，提高耕地集中連片度及綜合利用效率，充分利用生物技術(shù)措施等提升耕地質(zhì)量。

在永久基本農(nóng)田劃定前，應(yīng)與城市國土空間規(guī)劃等做好銜接，確保保質(zhì)、保量劃定永久基本農(nóng)田，并使永久基本農(nóng)田總體布局與城市發(fā)展空間相協(xié)調(diào)。尊重地方發(fā)展需求，適度增加永久基本農(nóng)田劃定彈性，在指標(biāo)允許的情況下給重大建設(shè)項(xiàng)目留出一定的用地空間，統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在劃定后，應(yīng)注重與前期劃定成果的銜接，堅(jiān)決落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保城市周邊永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定。充分利用該區(qū)永久基本農(nóng)田面積廣布、集中連片的優(yōu)點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，保障區(qū)域糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

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