海事違法涉罪案件行刑銜接的障礙與對策研究

摘要：在建設(shè)“海洋強(qiáng)國”和“國際海事司法中心”背景下，海事違法涉罪案件的行刑銜接問題被“三審合一”的海事司法體制改革推到前臺(tái)。由于目前海事違法涉罪案件的行刑銜接機(jī)制缺少頂層設(shè)計(jì)，海事局與海警局之間的對接關(guān)系尚未明確，“以罰代刑”問題較為突出。解決問題的思路和對策應(yīng)是：把海事調(diào)查官與調(diào)查職能歸并到海警局，成為專業(yè)的海事警察，全面統(tǒng)一海上執(zhí)法職能，化解行刑銜接的無謂摩擦;建立“四級兩審”的海事刑事審判制度，使海事局與海警局的案件移送與審判級別對應(yīng)起來;從國家頂層完善海事違法涉罪案件的證據(jù)規(guī)則，確立《海事調(diào)查報(bào)告》的書證地位，由海警出具落水失蹤人員“不可能生存”的證明，海事局給予配合。

關(guān)鍵詞：海事行政犯;行刑銜接程序;海事審判制度;三審合一

中圖分類號(hào)：D921? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）05-0118-07

由于水路運(yùn)輸具有節(jié)能、環(huán)保、成本低廉的優(yōu)勢①，以海洋航運(yùn)為紐帶和載體的互通互利交往在世界上日益頻繁，由此，海事海商糾紛以及違法犯罪的潛在風(fēng)險(xiǎn)也在逐年升高。目前，我國在國際海事組織中已占居重要席位，海事法律制度和司法服務(wù)保障體系基本完備，海事法院的數(shù)量位居世界第一。但是囿于長期以來比較淡薄的海洋意識(shí)，海事法院至今沒有正式獲得刑事審判權(quán)②，海事違法涉罪案件的行刑銜接機(jī)制相對薄弱，海事行政犯的漏罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，已然成為建設(shè)“國際海事司法中心”③ 的一大短板。提升國民海洋意識(shí)的最佳路徑就是強(qiáng)化海上維權(quán)、完善海上司法制度④，而目前亟待解決的問題就是疏通海事違法犯罪的行刑銜接渠道，使海事違法涉罪案件的刑事追訴走向正軌。

一、我國海事違法涉罪案件行刑銜接的現(xiàn)狀

海事違法涉罪案件也稱為海事行政犯罪案件，是指違反海事行政法律法規(guī)并觸犯刑律涉嫌構(gòu)成犯罪而應(yīng)當(dāng)移送至刑事司法機(jī)關(guān)的案件。⑤ 海事違法涉罪案件的行刑銜接，是指海事局對海事違法涉罪案件向偵查機(jī)關(guān)移送的程序。海事犯罪案件來源于海事行政執(zhí)法人員對犯罪事實(shí)的發(fā)現(xiàn)，行刑銜接是指“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任，而依照規(guī)定向司法機(jī)關(guān)移送的程序?！雹?“經(jīng)略海洋”與“陸海統(tǒng)籌”對海事司法提出了更高的要求，但由于我國對海事行政犯的移送程序缺少頂層設(shè)計(jì)，行刑銜接阻力重重，漏罪問題難以克服。

（一）海事違法涉罪案件行刑銜接的海洋政策背景

黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的海洋理念，習(xí)近平總書記在考察青島時(shí)強(qiáng)調(diào)：建設(shè)海洋強(qiáng)國，必須進(jìn)一步關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋。2016年最高人民法院提出建設(shè)“國際海事司法中心”的戰(zhàn)略目標(biāo)，旨在為“經(jīng)略海洋”提供高質(zhì)量的法治保障。為了建構(gòu)“三審合一”⑦ 的海事審判制度，賦予海事法院刑事司法職能，2017年最高人民法院批準(zhǔn)寧波海事法院試點(diǎn)審理刑事案件，對海事檢察與海警的刑事業(yè)務(wù)能力提出了更高的技術(shù)要求，在客觀上也促進(jìn)了相關(guān)部門對海事違法涉罪案件司法移送的重視程度，海事違法犯罪行刑銜接制度得到不斷的調(diào)整與改進(jìn)。

（二）我國海事違法涉罪案件行刑銜接制度的變遷

1996年的《中華人民共和國行政處罰法》第22條就規(guī)定“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”這是我國最初設(shè)置的行政違法涉罪案件行刑銜接制度，后來國務(wù)院和交通運(yùn)輸部陸續(xù)出臺(tái)行政規(guī)章和行業(yè)文件，海事違法涉罪案件的司法移送規(guī)則也逐漸得到明確。

1. 國務(wù)院層面針對行政違法涉罪案件的移送規(guī)定

2001年國務(wù)院的第310號(hào)令《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）規(guī)定了行政違法涉罪案件的移送范圍與移送原則：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！痹摗兑?guī)定》明確限定了移送涉嫌犯罪案件的性質(zhì)，主要是經(jīng)濟(jì)犯罪和妨害社會(huì)管理秩序罪等罪，至于“等罪”屬于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪的“等內(nèi)等”犯罪，還是“等外等”犯罪，《規(guī)定》沒有明確說明，從上下文的表述來看，似乎更接近“等內(nèi)等”的犯罪類別，其他類別的行政犯似乎不在《規(guī)定》所要求的移送案件之中。海事犯罪中的走私犯罪屬于經(jīng)濟(jì)犯罪、偽造船員證書的犯罪屬于妨害社會(huì)管理秩序罪，但是海事犯罪中最為嚴(yán)重的犯罪類別是交通事故與責(zé)任事故類犯罪，在犯罪客體上歸類于“危害公共安全罪”，如果依據(jù)《規(guī)定》移送違法涉罪案件，似乎有些牽強(qiáng)。2020年8月7日國務(wù)院修訂了《規(guī)定》，但移送范圍不明確的問題沒有得到解決。

2. 交通公安要求海事局首選向交通公安局移送海事違法涉罪案件

2012年交通運(yùn)輸部印發(fā)交公安發(fā)[2012]343號(hào)文件《交通運(yùn)輸部海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱“343號(hào)文件”），主要內(nèi)容包括海事局向交通公安局 ⑧ 移送涉罪案件的類型、移送的原則與時(shí)限、移送的材料和手續(xù)等問題。例如第3條規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪，根據(jù)刑法、刑訴法及相關(guān)司法解釋，需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法向交通公安機(jī)關(guān)移送，交通公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理，未設(shè)置交通公安機(jī)關(guān)的，向有權(quán)管理的公安機(jī)關(guān)移送?！庇纱丝梢姡煌ü簿忠蠛Ｊ戮质走x向海事、航運(yùn)和港口公安局移送涉罪案件，向地方公安移送海事違法涉罪案件僅是一種補(bǔ)充性的方案。

3. 海事局出臺(tái)文件明確要求向地方公安機(jī)關(guān)移送海事違法涉罪案件

國家決定撤銷交通公安局之后，2017年交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)了海政法[2017]327號(hào)文件《海事管理機(jī)構(gòu)移送違法案件程序規(guī)定》（以下簡稱《移送違法程序》）明確指出海事違法涉罪案件移送的對象是地方公安機(jī)關(guān)，即“海事管理機(jī)構(gòu)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)，違法事實(shí)造成的后果等情形，根據(jù)刑法及司法解釋相關(guān)規(guī)定涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！贝颂幩^的海上“公安機(jī)關(guān)”于2013年之前是邊防海警，2018年海警轉(zhuǎn)隸為武警，履行海上治安執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“海警”。目前該《移送違法案件程序》是交通運(yùn)輸部海事局向海警局移送海事違法涉罪案件的法律依據(jù)，與其沖突的343號(hào)文件自然應(yīng)當(dāng)廢止。

4. 海警局被授權(quán)行使海上行政執(zhí)法職權(quán)與刑事偵查職權(quán)

2013年之前具有海上偵查職能的邊防海警局隸屬于公安部邊防管理局，主要負(fù)責(zé)近海海上治安，當(dāng)時(shí)的海事違法涉罪案件行刑銜接主要是指海事局向交通公安局移送案件。2013年3月根據(jù)黨的十八大會(huì)議精神要求，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。至此，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)由過去的“五龍鬧?！鞭D(zhuǎn)變成以海警局為主、海事局為輔的行政執(zhí)法體系，基本克服了海上涉罪案件行刑銜接主體多頭、移送渠道交叉、管轄界定不清的問題。2018年6月22日，全國人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，授權(quán)海警“行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”，“執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)”等任務(wù)。

2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）指出，“海上發(fā)生的刑事案件的立案偵查，由海警機(jī)構(gòu)管轄?！睘榇耍Ｊ戮?、海洋漁業(yè)局等海上執(zhí)法部門⑨在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)違法涉罪案件，應(yīng)當(dāng)向海警局移送，而不再向其他地方公安機(jī)關(guān)移送。截止目前，除地方港口公安機(jī)關(guān)管轄港區(qū)內(nèi)的沿海犯罪以外，我國海上治安職能與刑事偵查職能已全部歸屬于海警局，向海警局移送涉罪案件已成為我國海事違法涉罪案件行刑銜接的常態(tài)模式。

（三）我國海事行政犯罪刑事追訴的孱弱

由于海事法院沒有刑事審判權(quán)，海事違法涉罪案件多年來主要依靠調(diào)解和民事訴訟定分止?fàn)?，有相?dāng)一部分涉罪案件因行刑銜接機(jī)制不暢而未能進(jìn)入刑事司法程序。2012—2015年全國共發(fā)生致1人以上死亡或失蹤的水上交通事故973件，導(dǎo)致沉船518艘，死亡失蹤899人，此期間被追究刑事責(zé)任的案件僅有67起，占案發(fā)總數(shù)的6.8%。2016—2019年全國共發(fā)生致1人以上死亡或失蹤的水上交通事故841件，導(dǎo)致沉船385艘，死亡失蹤人數(shù)增加到1167人，被追究刑事責(zé)任的案件有147起，占案發(fā)總數(shù)的17.4%。對比前四年與后四年的數(shù)據(jù)，海事違法涉罪案件的刑事追訴率由6.8%提升為17.4%，總體上提升10個(gè)百分點(diǎn)。上述數(shù)據(jù)表明，雖然海事違法犯罪的漏罪問題仍然嚴(yán)重，但是國家層面對海事犯罪的重視程度已然得到提升。最高人民法院院長周強(qiáng)在海事法院成立三十周年座談會(huì)上首次提出積極探索將相關(guān)海事行政、海事執(zhí)行和其他涉海民事、刑事案件統(tǒng)一納入海事法院專門管轄范圍的新模式⑩，2017年寧波海事法院首次嘗試審理刑事案件，作為海事行政犯前置性行為的海事違法涉罪問題，在國家立法與司法層面乃至學(xué)界的關(guān)注度越來越高。

二、我國海事違法涉罪案件行刑銜接的障礙

由于近年來我國海上行政執(zhí)法權(quán)與偵查權(quán)一直處于改制之中，海上執(zhí)法體系混亂、執(zhí)法主體多頭的局面剛剛得到改善，海事違法涉罪案件的司法移送與立案偵查遭遇到來自多方面的困擾。

（一）海事行政執(zhí)法與刑事偵查部門的業(yè)務(wù)銜接關(guān)系沒有理順

陸上車輛發(fā)生交通事故后，第一時(shí)間介入案件調(diào)查的是陸上交警，涉嫌構(gòu)成犯罪的，在交警內(nèi)部便可移交立案偵查;而海上涉罪案件的行刑銜接則要跨躍國務(wù)院所屬的交通運(yùn)輸部海事局與中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下的武警部隊(duì)，相互協(xié)調(diào)要復(fù)雜得多。

1. 我國海事執(zhí)法主體多頭并存的問題尚未徹底解決

2012年交通運(yùn)輸部交公安發(fā) 343號(hào)文件明確要求海事局首先要向交通公安機(jī)關(guān)移送涉罪案件，即在2016年之前，海事違法涉罪案件的行刑銜接主要發(fā)生在海事局與海事公安、航運(yùn)公安和港口公安局之間。為落實(shí)中央“將部門、企業(yè)管理的政法機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入國家司法管理體系”的要求，黨的十八大以后，海事公安、港口公安與航運(yùn)公安三大交通公安逐漸移交給地方公安局{11}，由于交通公安與交通運(yùn)輸部脫鉤的改制直至2020年才全部完成，在改制期間的海上行政執(zhí)法仍然處于多頭并存的狀態(tài)，海事行政違法涉罪案件的行刑銜接關(guān)系沒有理順。2018年海警局得到海上執(zhí)法職能之后，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)改制為僅保留海事行政執(zhí)法權(quán)、由海警局統(tǒng)攬海洋漁業(yè)、環(huán)境、邊防和緝私四個(gè)部門的二元主體執(zhí)法的格局。目前，除了海事局有海上行政執(zhí)法權(quán)之外，海洋與漁業(yè)局對漁業(yè)底拖網(wǎng)以里的海域具有行政執(zhí)法權(quán)，多頭執(zhí)法問題沒有徹底解決。

2. 海事局與海警局之間尚未建立層級對應(yīng)的行刑銜接關(guān)系

“2018年海洋行政機(jī)構(gòu)以及海警體制改革后，……偵查權(quán)則統(tǒng)一由海警行使，雖然海警機(jī)構(gòu)全局分布，但執(zhí)法力量配備及執(zhí)法能力尚未跟上，海洋行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)關(guān)之間仍存在執(zhí)法信息互通不暢、銜接不力等問題?！眥12} 依據(jù)交通運(yùn)輸部海事局2017年的《移送違法案件程序》，海事局承辦的海事違法涉罪案件應(yīng)當(dāng)向海警局移送，但是目前國家層面沒有明確移送的對應(yīng)層級，原則由海事處對應(yīng)海警工作站、市級海事局對應(yīng)海警大隊(duì)、省級海事局對應(yīng)海警支隊(duì)，《通知》要求按照級別管轄原則移送海上犯罪案件，即沿海省、自治區(qū)、直轄市海警局辦理刑事案件，需要提請批準(zhǔn)逮捕或者移送起訴的，依法向所在地省級人民檢察院提請或者移送。沿海省、自治區(qū)、直轄市海警局下屬海警局，中國海警局各分局、直屬局辦理刑事案件，需要提請批準(zhǔn)逮捕或者移送起訴的，依法向所在地設(shè)區(qū)的市級檢察院提請或者移送。海警工作站辦理刑事案件，需要提請批準(zhǔn)逮捕或者移送起訴的，依法向所在地基層檢察院提請或者移送。據(jù)此，按照專門管轄的原則，海事違法涉罪案件最終應(yīng)當(dāng)由海事法院管轄，問題是目前海事部門與海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在哪個(gè)層級進(jìn)行行刑銜接，確保最后將案件移送至海事法院審理，至今并沒有國家層面的規(guī)定。換言之，是在海事局內(nèi)部先將案件移送至市級海事局，還是先將違法涉罪案件移送至海警工作站之后再在海警內(nèi)部升級移送至海警大隊(duì)，沒有規(guī)定?；鶎臃ㄔ簺]有設(shè)立海事法庭，也不具備審理海事違法涉罪案件的能力，海事處應(yīng)否向海警工作站移送海事違法涉罪案件，也沒有說法。

（二）海事違法涉罪案件行刑銜接的證據(jù)支持不足

由于船舶駕駛的技術(shù)性與國際性要求較高，查明船舶交通事故的原因、劃分事故的責(zé)任必須依據(jù)海事技術(shù)規(guī)則，取證的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出陸上車輛事故。加上《海事調(diào)查報(bào)告》僅僅是針對肇事船舶雙方的責(zé)任所出具的調(diào)查結(jié)論，對于自然人的刑事責(zé)任追訴即使作為書證，也是支持不足。

1. 肇事船舶無法停留在現(xiàn)場、案件事實(shí)難以查清

陸上車輛肇事的危害結(jié)果和案件現(xiàn)場可以保留一段時(shí)間，通常也有目擊者事后作證，而船舶交通事故既無法保留事故現(xiàn)場，也很難遇到第三方船舶作證，海事調(diào)查與案發(fā)時(shí)間間隔較長，同一船上的船員容易建立攻守同盟，事故的原因與責(zé)任界分相對困難。從技術(shù)上講，船上人員與電子數(shù)據(jù)是回溯案件事實(shí)的重要證據(jù)，而實(shí)際上這兩個(gè)因素又是很容易人為控制的。由于社會(huì)公眾監(jiān)督鞭長莫及，肇事船舶在到達(dá)港口之前有時(shí)間偽造船舶設(shè)施信息與航海日志，給事故調(diào)查與取證帶來難度。在主觀方面，肇事逃逸者通常以不“明知”發(fā)生事故為由，既不向海事部門報(bào)告事故情況，也不組織人員對遇難者實(shí)施救助，此類情況使事故原因與責(zé)任的劃分成為一大難題。作為行政管理機(jī)關(guān)的海事局，既沒有刑事偵查權(quán)，也沒有行政拘留權(quán)，對行政相對人缺少威懾力。海上運(yùn)輸與水上作業(yè)人員對海事執(zhí)法人員的執(zhí)法詢問通常置之不理，特別是“三無船舶”{13} 會(huì)采取各種撒潑、哭鬧等手段對抗執(zhí)法。水上交通事故的責(zé)任認(rèn)定短則需要一個(gè)月，長則需要三個(gè)月，涉案船員很容易在此期間逃離海事監(jiān)管，導(dǎo)致證據(jù)滅失。另外，涉案船舶通常會(huì)在逃逸后盡快修復(fù)船舶碰撞痕跡，當(dāng)案件移送給海警局時(shí)，相關(guān)證人也一走了之，在此情況下，海警即使受理案件，也會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足難以移交給檢察機(jī)關(guān)，本該刑事追訴的案件只能以行政處罰和民事賠償定分止?fàn)?，法律效果與社會(huì)效果不佳。

2.《海事調(diào)查報(bào)告》的結(jié)論直接被司法機(jī)關(guān)作為定案事實(shí)

在海事法院尚未正式獲得刑事審判權(quán)之前，我國絕大多數(shù)的海事刑事案件由地方法院管轄，由于偵、檢、審三個(gè)部門中鮮有懂得海事技術(shù)的司法人員，對案件事實(shí)的認(rèn)定大都依賴于《海事調(diào)查報(bào)告》的結(jié)論，使刑事司法權(quán)被架空。依據(jù)《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第60條的規(guī)定，《交通事故調(diào)查報(bào)告書》應(yīng)當(dāng)包括“事故發(fā)生的原因及依據(jù)”和“當(dāng)事人各方的責(zé)任及依據(jù)”，但是，海事局作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的《海事調(diào)查報(bào)告》是為了認(rèn)定行政違法責(zé)任，通常是以事故雙方行政違法行為的數(shù)量作為劃分行政責(zé)任大小的依據(jù)，而未考慮違法行為是否影響交通安全，是否與事故結(jié)果具有因果關(guān)系，作為刑事訴訟證據(jù)并不合適。而且，在實(shí)踐中，“部分事故調(diào)查報(bào)告質(zhì)量不高，存在著不完整和瑕疵，有些還存在著明顯的漏洞，甚至出現(xiàn)錯(cuò)誤?！眥14} 但是若想改變調(diào)查結(jié)論，必須有足夠的相反證據(jù)，因而質(zhì)疑《海事調(diào)查報(bào)告》結(jié)論的案件鳳毛麟角，對于專業(yè)人員取證都比較困難的海事行業(yè)，其他人員的舉證能力可想而知。

3. 出具落水失蹤人“不可能生存”證明的責(zé)任主體尚不明確

“致人落水失蹤”不是刑法規(guī)定的犯罪后果，不宜直接作為定罪的依據(jù)。1992年最高人民法院曾經(jīng)電話答復(fù)四川省高級人民法院：“對水上交通肇事案件的遇害者下落不明的，不能推定其已經(jīng)死亡，只能根據(jù)被告人的行為造成受害人下落不明的這一事實(shí)，以交通肇事定罪處刑?！被诖?，筆者曾主張直接以失蹤的結(jié)論認(rèn)定水上交通肇事罪：“導(dǎo)致落水失蹤 2人也可入罪并處 3年以下有期徒刑或者拘役”。{15} 2020年12月31日，廣東省高級人民法院、人民檢察院、公安廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于部分犯罪定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)的意見》，也明確規(guī)定：“在重大責(zé)任事故中造成失蹤2人不滿5人的，涉嫌構(gòu)成重大責(zé)任事故罪?！惫P者并不贊同這種做法，而是建議通過即時(shí)宣告死亡來處理失蹤的后果。依據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第46條規(guī)定：“因意外事件下落不明，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)證明該自然人不可能生存的，申請宣告死亡不受二年時(shí)間的限制?！边@便意味著“致人落水失蹤”可以即時(shí)宣告死亡而不必經(jīng)過二年的時(shí)限。然而，這里還有三個(gè)問題需要明確：其一，出具證明的“有關(guān)機(jī)關(guān)”是哪一家？其二，誰有能力證明落水失蹤人員“不可能生存”？這兩個(gè)問題到目前為止沒有明確的法律規(guī)定。海警局認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由海上執(zhí)法部門提供證明，而海事局則認(rèn)為，證明“不可能生存”是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，海事局沒有義務(wù)出具證明。其三，以《民法典》的規(guī)定宣告死亡的，能否作為刑事犯罪的結(jié)果，依據(jù)民法規(guī)范認(rèn)定犯罪是否存在法理上的障礙？

三、完善我國海事違法涉罪案件的行刑銜接機(jī)制的建議

海事違法涉罪案件的行刑銜接制度既不是刑事訴訟制度也不是行政執(zhí)法制度，作為行政執(zhí)法程序向刑事司法程序延伸的一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，疏通行刑銜接渠道必須從海事局與海警局的業(yè)務(wù)對接關(guān)系入手。

（一）將海事調(diào)查人員和調(diào)查職能歸入海警局

《海事調(diào)查報(bào)告》在刑事訴訟中雖為一種書證，但是在司法實(shí)踐中的作用往往超過普通的書證，畢竟《海事調(diào)查報(bào)告》中載明了海上交通事故的原因與責(zé)任比例，刑事司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定案件事實(shí)時(shí)對《海事調(diào)查報(bào)告》更具有依賴性。在面臨相互矛盾的證據(jù)時(shí)也更容易傾向海事局出具的意見，因而其客觀性與公正性顯得尤為重要。為了保證《海事調(diào)查報(bào)告》結(jié)論的中立性，建議將海事調(diào)查人員和調(diào)查職能歸入海警局，海事調(diào)查官轉(zhuǎn)制為海事警察，海事調(diào)查機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸為武警，成為海警的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對海上違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，對涉罪案件進(jìn)行司法移送。目前，海事局沒有警察權(quán)而具有行政調(diào)解權(quán)，一方面，在海事調(diào)查中無法對犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施，調(diào)查結(jié)論的客觀真實(shí)性難以保證，這一短板決定其只能借助海警的偵查職能才能得到彌補(bǔ)。另一方面，依據(jù)2014年交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)的《海事調(diào)解管理辦法》第4條的規(guī)定，“海事調(diào)解工作原則上由負(fù)責(zé)調(diào)查事故的海事管理機(jī)構(gòu)受理和主持。”此規(guī)定是有一定問題的，海事行政調(diào)查與海事行政調(diào)解往往同步進(jìn)行，在事故事實(shí)未查清之前，受害人家屬便會(huì)找到海事局要求調(diào)解，調(diào)解程序啟動(dòng)后，會(huì)干擾海事調(diào)查官對事故原因的認(rèn)定和責(zé)任的界分。最重要的一點(diǎn)是，我國海上交通事故多見于商船與漁船之間的碰撞事故，負(fù)責(zé)事故原因分析與責(zé)任界分的海事調(diào)查官隸屬于交通運(yùn)輸部海事局，商船的行政主管部門也是海事局，而漁船的行政主管部門是海洋與漁業(yè)局，這種不平衡的遠(yuǎn)近關(guān)系使?jié)O船的船東和漁民對海事調(diào)查結(jié)論的客觀性與公正性心存疑慮。

為了提高工作效率、簡化工作程序、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正，應(yīng)當(dāng)改變海事調(diào)查職能的隸屬關(guān)系。建議要么在海事局內(nèi)部組建海事警察，專門負(fù)責(zé)海上侵權(quán)事故的行政處罰與刑事偵查工作;要么徹底統(tǒng)一海上執(zhí)法力量，把具有海事調(diào)查官與調(diào)查職能全部收編到海警局，成為專業(yè)的海事警察，類似于海關(guān)緝私警察，全部從原來的行政機(jī)關(guān)剝離出來歸并到海警局，在海事局內(nèi)部保留船舶管理、船員管理以及通航安全與環(huán)境安全的管理職能。從目前我國海事刑事司法改革的趨勢來看，統(tǒng)一海上執(zhí)法已成為一種必然，海關(guān)緝私警察與公安邊防海警已歸入武警部隊(duì)的海警局，如果組建海事警察，自然也應(yīng)當(dāng)合并到海警局。未來的海事警察與陸上的警察一樣具有刑事偵查權(quán)，其優(yōu)勢不僅僅是提升了行政執(zhí)法能力、消除了漁民的顧慮，而且也會(huì)消解海事與海警行刑銜接的無謂摩擦。

（二）確立海事與海警乃至海事法院層級對應(yīng)的刑事案件管轄制度

海事違法涉罪案件的行刑銜接應(yīng)當(dāng)在級別上實(shí)行對等原則。目前《中華人民共和國海警法》把海警劃分為四級，即“國家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)中國海警局海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站，分別負(fù)責(zé)所管轄區(qū)域的有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法工作?！睋?jù)此，承擔(dān)海上治安執(zhí)法職能的海警局為中國海警局、省級海警局、市級海警局與海警工作站，其中最低一級的海警工作站屬于縣處級。與此相對應(yīng)，我國海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是劃分為四級：中國海事局、省級海事局、市級海事局與縣處級的海事處。其中最低級別的海事處與海警工作站恰好對等，依據(jù)2017年交通運(yùn)輸部海事局《移送違法案件程序》第15條的規(guī)定，“涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)由各直屬海事管理機(jī)構(gòu)、分支海事管理機(jī)構(gòu)或縣級及以上的海事管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)實(shí)施移送。”這便意味著所有的海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有向海警移送涉罪案件的職能，與海事司法“三級二審”管轄制度難以對接。我國的海事法院屬于中級法院，每個(gè)法院下設(shè)若干個(gè)縣處級的海事法庭，這些法庭既不是基層法院也無辦理刑事案件的硬件條件，未來如果把所有的海事犯罪都交由海事法院審理，恐怕海事法院與省高級法院都難以承擔(dān)如此巨大的一審和二審的海事審判工作。如果“將現(xiàn)存的海事法院確定為中級法院，在其下面設(shè)置海事基層法院”{16}，不失為一個(gè)可行的方案。本文建議在每個(gè)海事法院轄區(qū)內(nèi)的基層法院選出兩個(gè)具有海事犯罪辦案經(jīng)驗(yàn)的法院，內(nèi)設(shè)海事與海商兩個(gè)法庭作為海事海商糾紛的一審基層法院，二審案件或轄區(qū)內(nèi)具有重要影響的海事海商案件再交由海事法院審理。與此相對應(yīng)，以基層法院所在的區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)，依據(jù)就近原則把海事處劃分為兩個(gè)片區(qū)，不同片區(qū)內(nèi)的海事處分頭向自己較近的基層法院所在地的海警工作站移送海事違法涉罪案件。此方案既實(shí)現(xiàn)了海事審判“四級兩審”的司法體制，也緩解了海事法院與省高級法院集中辦理海事一審和二審刑事案件的壓力。

上述做法的可行性在于：其一，我國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)專門法院就在基層法院設(shè)置了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，并未影響專門法院的專屬性;其二，在邊防海警改制之前，每個(gè)海警支隊(duì)所在區(qū)域的縣處級法院都有承辦海事犯罪的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)讓這些基層法院審理一審海事海商案件，具有可操作性。

（三）建立海事犯罪的證據(jù)規(guī)則、提高海事違法犯罪的刑事追訴概率

證據(jù)的價(jià)值在于證明案件事實(shí)、揭露案件真相，提高海事證據(jù)的證明力，既需要提高證據(jù)收集手段的科學(xué)性，也要提高證據(jù)適用的技術(shù)性。

1. 海警提前介入海事案件調(diào)查、提高取證能力

刑事治理現(xiàn)代化包括刑事治理體系的現(xiàn)代化以及刑事治理能力的現(xiàn)代化兩個(gè)維度。{17} 查明海事違法犯罪事實(shí)、甄別事故原因需要較強(qiáng)的海事專業(yè)技術(shù)支持，在這一過程中由于海事執(zhí)法人員無權(quán)對行政相對人采取強(qiáng)制措施，嚴(yán)重限制了取證能力，一旦涉案人員建立攻守同盟、銷毀相關(guān)電子證據(jù)，漏罪問題在所難免。目前最為有效的對策是讓海警與海事聯(lián)合執(zhí)法，提前介入到海事調(diào)查環(huán)節(jié)，及時(shí)收集獲取違法涉罪案件的證據(jù)，這個(gè)做法既有利于控制犯罪嫌疑人以查明案件事實(shí)真相，也有利于案件的順利移送和審理。但是也要注意防范海事違法案件的過度偵查問題，以避免造成冤案。例如，2020年以來，浙江省兩級海事局與海警局陸續(xù)簽署了執(zhí)法合作協(xié)議，在海事與海警聯(lián)合執(zhí)法、海警提前介入案件調(diào)查的前提下，取證能力和證據(jù)效力得到提升。

2. 明確《海事調(diào)查報(bào)告》作為書證的法律定位

《海事調(diào)查報(bào)告》作為刑事證據(jù)應(yīng)當(dāng)立足對案件事實(shí)的證明作用，至于其對因果的關(guān)系分析以及雙方責(zé)任大小的界分，可用于行政執(zhí)法，刑事司法機(jī)關(guān)對《海事調(diào)查報(bào)告》的結(jié)論只能作為認(rèn)定事實(shí)的參考。明確《海事調(diào)查報(bào)告》作為書證的證據(jù)品性，可避免司法權(quán)受制于行政權(quán)。

2006年最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》肯定了《海事調(diào)查報(bào)告》結(jié)論的證據(jù)資格，第1條第五項(xiàng)明確規(guī)定：“海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實(shí)證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見?！钡?，并不能據(jù)此就完全接受該證據(jù)的證明力。因?yàn)?，一方面，海事調(diào)查官出具的調(diào)查意見時(shí)常也會(huì)存在技術(shù)偏差與情感傾斜，例如，“一些調(diào)查官缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對船舶結(jié)構(gòu)、裝載知識(shí)、穩(wěn)性知識(shí)、船舶操縱性能、氣象水文以及天文航海等知識(shí)，只知道一些理論層面，不能滿足事故調(diào)查的實(shí)際應(yīng)用。判斷當(dāng)事人陳述真?zhèn)蔚哪芰τ邢蓿治鍪鹿实脑虿煌笍?，得出的事故結(jié)論頗有爭議?！瓊€(gè)別《調(diào)查報(bào)告》描述事故經(jīng)過的用語、引用的法律法規(guī)以及對事故責(zé)任的認(rèn)定疑似偏袒某一方，造成了被旁人認(rèn)為的較明顯的傾向性。”{18} 另一方面，《海事調(diào)查報(bào)告》畢竟是行政調(diào)查，無法達(dá)到偵查手段所能達(dá)到的效果，因而偶爾也會(huì)出現(xiàn)無力判明責(zé)任的《海事調(diào)查報(bào)告》結(jié)論。如2020年9月16日商船“順達(dá)898”與漁船“魯乳漁54868”的碰撞，該事故的《海事調(diào)查報(bào)告》認(rèn)為：這是一起雙方互有責(zé)任的碰撞事故，由于后者駕駛?cè)藛T在事故中死亡、“順達(dá)898”輪AIS設(shè)備關(guān)閉，雙方具體操縱情況無法查明，不能確定雙方各自承擔(dān)的事故責(zé)任大小。此案造成二死一失蹤的結(jié)果，具有追究刑事責(zé)任的可能性，《海事調(diào)查報(bào)告》只能提供案件的基本事實(shí)，因果關(guān)系與責(zé)任大小最終還需由法院作出最后的判斷。所以，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)正確對待《海事調(diào)查報(bào)告》的法律地位，不能高估其證明力。

3. 從國家層面明確由海警出具落水人員“不可能生存”的證據(jù)

從案件偵辦能力上看，海警局具有與公安機(jī)關(guān)一樣的治安執(zhí)法職能，比海事局更有查明案件事實(shí)的優(yōu)勢。同時(shí)，我國的戶籍管理也歸口于公安機(jī)關(guān)，人員失蹤也需要向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，落水失蹤人員“不可能生存”的證明，由公安機(jī)關(guān)出具似乎順理成章。但是，從航運(yùn)、海事行業(yè)的特殊技術(shù)性來看，海事調(diào)查官比海警更了解落水人員的處境，憑借經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合人員落水的海域、時(shí)間以及落水人員的自救能力等客觀因素，基本能夠判斷出落水失蹤人員是否“不可能生存”?；谝陨蟽牲c(diǎn)，為方便落水人員的家屬取得落水人員“不可能生存”的證明，本文建議短期內(nèi)應(yīng)責(zé)成海事調(diào)查官提供落水人員的身體情況、落水時(shí)間、地點(diǎn)、氣象與海況等相關(guān)資料，由海警作出最后的判斷并出具“不可能生存”的證明。長遠(yuǎn)來看，建議把海事調(diào)查人員及其調(diào)查職能統(tǒng)一合并到海警局，證明落水人員“不可能生存”的義務(wù)當(dāng)然也隨之并入海警局。

對于民法規(guī)范能否作為認(rèn)定犯罪的依據(jù)，與行政法和經(jīng)濟(jì)法能否作為認(rèn)定犯罪的依據(jù)基本是一個(gè)道理。有學(xué)者認(rèn)為，刑法是相對于前置法而存在的，民法也可以作為刑法的前置性法律，在處理刑民交叉案件時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法規(guī)定及理論，而且應(yīng)當(dāng)參考民法規(guī)定及理論。{19} 為此，依據(jù)民法宣告落水失蹤人死亡，便意味著與自然死亡具有同樣的法律后果，可作為犯罪結(jié)果據(jù)以定罪量刑。

注釋：

① 有研究表明，水路運(yùn)輸?shù)某杀臼氰F路的1/6，是公路的1/28，是空運(yùn)的1/78。

② 1984年11月以來，經(jīng)全國人大常務(wù)委員會(huì)和最高人民法院的授權(quán)，我國先后成立了廣州、大連、上海、青島、天津、武漢、?？凇B門、寧波、北海、南京11個(gè)海事法院，管轄全國沿海及長江、黑龍江等與海相通的可航水域發(fā)生的海商與海事行政案件，但至今未正式獲得刑事案件的審判權(quán)。在級別管轄上，海事法院屬于市一級的中級法院，二審案件需要上訴至所在地的省高級人民法院。

③ 2016年3月13日，最高人民法院周強(qiáng)院長在第十二屆全國人大四次會(huì)議的工作報(bào)告中鄭重提出“加強(qiáng)海事審判工作，建設(shè)國際海事司法中心”的海洋法治理念。

④ 趙微：《賦予海事法院刑事審判權(quán)之正當(dāng)性分析》，《法治研究》2015年第1期。

⑤ 海事法律法規(guī)既包括《海上交通安全法》《內(nèi)河安全管理?xiàng)l例》《海上海事行政處罰規(guī)定》等國內(nèi)的海事行政法律法規(guī)，也包括國際海事法律規(guī)范，如《1972年國際海上避碰規(guī)則》《海上人命安全公約》等我國已經(jīng)加入的國際海事公約。雖然我國未直接將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)海事法律條款，但由于海事行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)承認(rèn)并接受了上述國際海事法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定海事違法犯罪的法律依據(jù)。

⑥ 胡肖華、吳彬彬：《檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接程序中的功能定位》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

⑦ “三審合一”，意指海事民事審判、行政審判與刑事審判統(tǒng)一于海事法院進(jìn)行審理。

⑧ 交通運(yùn)輸部曾經(jīng)設(shè)立了海事公安局、港口公安局和航運(yùn)公安局，統(tǒng)稱“交通公安局”。即在我國14個(gè)直屬海事局中曾經(jīng)有3個(gè)設(shè)立了海事公安局：上海海事公安局、天津海事公安局、廣東海事公安局;在寧波、大連、廣州、深圳、天津、連云港、湛江、營口、汕頭、海南、等港口設(shè)立了港口公安局;還設(shè)有長江航運(yùn)公安局和黑龍江航運(yùn)公安局兩個(gè)交通運(yùn)輸部內(nèi)設(shè)的航運(yùn)公安局。后來這些交通公安局陸續(xù)轉(zhuǎn)到地方公安機(jī)關(guān)。

⑨ 海事犯罪主要是海事局行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的犯罪，因而本文研究的行刑銜接問題也限定在海事向海警移送案件的機(jī)制。也有少部分犯罪是漁業(yè)執(zhí)法部門和海關(guān)緝私部門執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的犯罪，如漁民偽造船員證書、無證駕駛船舶運(yùn)送危險(xiǎn)化學(xué)品、非法采運(yùn)海砂，以及利用船舶走私犯罪等，在本文不予展開分析。

⑩ 參見周強(qiáng)：《發(fā)揮海事司法職能服務(wù)保障國家海洋戰(zhàn)略——在中國海事審判三十年座談會(huì)上的講話》，《中國審判》2014年第9期。

{11} 上海海事公安局于2019年4月與上海港口公安局合并為上海港航公安局、廣東海事公安人員于2019年4月并入新成立的廣東省公安廳水域治安管理處、天津海事公安局于2020年1月正式合并至天津港公安局、2019年長江航運(yùn)公安局劃轉(zhuǎn)公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理，

{12} 邵海鳳：《海事刑事案件訴訟管轄權(quán)問題研究》，《中國檢察官》2020年第12期。

{13} “三無”船舶，是指無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的船舶。假冒它船船名船號(hào)和船籍港、偽造船舶證書和證書登記事項(xiàng)與船舶實(shí)際不相符者，均按“三無”船舶對待。由于“三無船舶”沒有船籍港，無法從源頭上進(jìn)行日常管理，目前海上執(zhí)法部門經(jīng)常采取運(yùn)動(dòng)式的突擊查處，過后還會(huì)反彈。這些船舶隨意在港口、航道、碼頭、錨地船舶中間穿行，成為水上交通的一大隱患。

{14}{18} 申春生：《從水上交通事故調(diào)查報(bào)告看提高海事調(diào)查質(zhì)量的迫切性》，《中國海事》2015年第4期。

{15} 趙微、王慧：《水上交通事故“人員失蹤”的刑法定性研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

{16} 馮明崗：《我國海事審判制度的改革與完善》，載《法律適用》2002年第12期。

{17} 高銘暄、付躍建：《新時(shí)代刑事治理現(xiàn)代化研究》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》（法治論叢）2020年第4期。

{19} 劉金林：《刑法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)去適應(yīng)民法典——專訪北京大學(xué)博雅講席教授陳興良》，《人民檢察》2020年第15期。

作者簡介：趙微，寧波大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，“一帶一路”研究院（浙江省新型智庫）副院長，浙江寧波，315211。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）