安徽省動物防疫地方法規(guī)的實踐與思考

金曉宇

摘 要：《安徽省實施<中華人民共和國動物防疫法>辦法》，作為安徽省出臺的動物防疫方面的第1個地方性專門法規(guī)，在促進(jìn)畜牧業(yè)健康發(fā)展、保護(hù)人體健康、維護(hù)公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮了重要作用，但目前實踐中也存在諸多問題。在實施20周年之際，該文總結(jié)了該法規(guī)實施以來取得的主要成效，分析了目前實踐中遇到的突出問題，并針對性地提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：動物防疫;地方法規(guī);實踐;思考

中圖分類號 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2021）08-0111-02

2001年11月22日省人大常委會頒布《安徽省實施<中華人民共和國動物防疫法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》），這是安徽省出臺的動物防疫方面的第1個地方性專門法規(guī)，為安徽省加強(qiáng)動物防疫活動的管理，動物疫病的預(yù)防、控制和撲滅，動物、動物產(chǎn)品的檢疫監(jiān)管和監(jiān)督執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的法律保障，在依法開展重大動物疫情防控、促進(jìn)畜牧業(yè)健康發(fā)展、保護(hù)人體健康、維護(hù)公共衛(wèi)生安全方面取得了較大成效，但目前實踐中也存在諸多問題，與上位法以及防控實踐嚴(yán)重脫節(jié)，已明顯不適應(yīng)疫病防控新形勢、新要求。

1 《實施辦法》實施以來取得的主要成效

1.1 健全了獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和隊伍 《實施辦法》頒布實施以來，特別是獸醫(yī)管理體制改革以來，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，全省建立起省、市、縣3級獸醫(yī)行政主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了畜牧獸醫(yī)站，部分按區(qū)域設(shè)立了動物衛(wèi)生監(jiān)督分所或畜牧獸醫(yī)站。在人員隊伍上，健全了動物防疫監(jiān)督體系，建立起了包括官方獸醫(yī)、動物協(xié)檢員、鄉(xiāng)村獸醫(yī)和村級動物防疫員等在內(nèi)的省、市、縣、鄉(xiāng)四級防疫、檢疫隊伍，截至2021年3月，全省共有3785名官方獸醫(yī)，登記鄉(xiāng)村獸醫(yī)8564人，村級動物防疫員14196人。

1.2 促進(jìn)了動物防疫工作有序開展 按照科學(xué)防控、依法治疫原則，將動物防疫涉及的疫苗采購、防疫經(jīng)費(fèi)納入了政府財政預(yù)算，大力推進(jìn)動物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了人員辦公條件，更新了執(zhí)法裝備，普遍建立了動物疫情報告、重大動物疫情應(yīng)急管理、動物檢疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督管理等各類防疫、檢疫制度，使動物防疫工作基本做到法制化、規(guī)范化、制度化管理。

1.3 推動了畜牧業(yè)健康發(fā)展 綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，堅持“預(yù)防為主，綜合防治”的方針，狠抓“查、消、堵、免、滅”等各項措施的落實，使各種疫病得到了有效控制。特別是近年來全省先后撲滅高致病性禽流感、口蹄疫、輸入性小反芻獸疫、非洲豬瘟、牛結(jié)節(jié)性皮膚病等20多起重大動物疫情，消滅了馬傳貧、馬鼻疽疫病，有力地保障了畜牧業(yè)的健康發(fā)展。

1.4 保障了畜產(chǎn)品質(zhì)量安全 《實施辦法》頒布實施以來，各地配套出臺了一系列規(guī)章制度，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)和考核，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，改變過去“重檢疫，輕監(jiān)督”、“重屠宰檢疫，輕產(chǎn)地檢疫”做法，動物產(chǎn)地檢疫從無到有再到全面開展，生豬屠宰基本做到了定點(diǎn)屠宰、集中檢疫。同時，加強(qiáng)投入品特別是“瘦肉精”等違禁物質(zhì)的監(jiān)管，在落實企業(yè)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)督抽檢和日常監(jiān)管，確保出欄動物和上市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。全省已連續(xù)多年沒有出現(xiàn)重大畜產(chǎn)品質(zhì)量安全事故。

2 地方法規(guī)實施中存在的突出問題

2.1 與上位法和防控實踐嚴(yán)重脫節(jié) 2001年11月22日省人大常委會頒布的《安徽省實施<中華人民共和國動物防疫法>辦法》，是根據(jù)1997年頒布的《中華人民共和國動物防疫法》制定的，而該上位法已于2007年、2021年2次作了較大幅度修改，修訂后的新法在管理體制、執(zhí)法隊伍、防疫理念、防控策略等方面都發(fā)生根本性改變。雖然安徽省人大常委會曾于2015年將《實施辦法》修訂列入調(diào)研論證類項目，但因當(dāng)時國家已再次啟動上位法修訂工作，地方法規(guī)修訂被迫停止。所以安徽省《實施辦法》20年來一直未作修訂，導(dǎo)致這部地方法規(guī)與防控實踐嚴(yán)重脫節(jié)，與上位法很多地方不一致，甚至有沖突。

2.2 管理體制發(fā)生較大變化 地方法規(guī)根據(jù)當(dāng)時的機(jī)構(gòu)設(shè)置將動物防疫和動物防疫監(jiān)督職責(zé)授權(quán)給了“縣級以上人民政府所屬動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)”來實施;2005年國務(wù)院啟動獸醫(yī)管理體制改革，將獸醫(yī)部門劃分為行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐3個部分。2008年安徽省獸醫(yī)管理體制改革完成后，原來的動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)實際上已不復(fù)存在。

2.3 執(zhí)法主體發(fā)生根本性改變 地方法規(guī)把動物和動物產(chǎn)品的檢疫權(quán)和動物防疫監(jiān)督權(quán)分別賦予了動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的動物檢疫員和動物防疫監(jiān)督員，而目前的執(zhí)法實踐中，這個執(zhí)法機(jī)構(gòu)和檢疫員、監(jiān)督員這兩支執(zhí)法隊伍都不存在，取而代之的是改革后成立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其官方獸醫(yī)。《實施辦法》規(guī)定的原來的執(zhí)法模式和理念，其實已經(jīng)停止執(zhí)行。

2.4 屠宰政策重大調(diào)整導(dǎo)致地方法規(guī)跟不上 立法背景已發(fā)生重大變化，當(dāng)時生豬屠宰行業(yè)管理職能歸商務(wù)部門，肉品品質(zhì)管理歸屠宰企業(yè)，檢疫監(jiān)督歸動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu);現(xiàn)在國務(wù)院整合職能，重新劃分職責(zé)，把屠宰行業(yè)管理和檢疫監(jiān)督等職能全部劃歸獸醫(yī)行政管理部門?！秾嵤┺k法》當(dāng)時未考慮到這個變化，加上之前設(shè)置的屠宰場點(diǎn)過多，條件比較簡陋，實際管理手段不到位，管理難度較大，與當(dāng)前廣大群眾對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的迫切要求不適應(yīng)。

2.5 地方法規(guī)對強(qiáng)制免疫的主體責(zé)任規(guī)定不明確 《實施辦法》第八條規(guī)定：動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在同級人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，依照國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政管理部門公布的動物疫病病種名錄實施強(qiáng)制免疫。養(yǎng)殖場（戶）尤其是規(guī)模養(yǎng)殖場作為動物防疫的第一責(zé)任人，應(yīng)承擔(dān)動物疫病防治的主體責(zé)任和義務(wù)，政府和有關(guān)部門主要職責(zé)是組織和監(jiān)督，但目前對強(qiáng)制免疫政府實行大包大攬，干預(yù)過多，弱化了養(yǎng)殖者的強(qiáng)制免疫的主體責(zé)任，《實施辦法》的這一規(guī)定不夠明確甚至錯位。新修訂的《動物防疫法》已明確強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)殖者的強(qiáng)制免疫義務(wù)。實際工作中，已對規(guī)模養(yǎng)殖場實行程序化免疫和先打后補(bǔ)政策、對散養(yǎng)戶實行春秋季集中強(qiáng)制免疫，并正在探索對規(guī)模養(yǎng)殖場強(qiáng)制免疫的具體監(jiān)管和補(bǔ)貼辦法以及對散養(yǎng)戶實行政府花錢買服務(wù)的社會化服務(wù)模式。

2.6 檢疫收費(fèi)新規(guī)定和動物防疫地方法規(guī)執(zhí)行發(fā)生新矛盾 《實施辦法》第二十一條規(guī)定：動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對動物和動物產(chǎn)品實施檢疫，并按照國務(wù)院財政、物價行政管理部門的規(guī)定收取檢疫費(fèi)用。2013年8月2日，省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉企收費(fèi)的通知》（皖政辦〔2013〕29號）規(guī)定緩征畜禽及畜禽產(chǎn)品檢疫費(fèi)，2014年12月23日，財政部《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》（財稅〔2014〕101號）規(guī)定對小微企業(yè)免征動物及動物產(chǎn)品檢疫費(fèi)。至此，安徽省已全面緩征、免征動物及動物產(chǎn)品檢疫費(fèi)，這項行政事業(yè)性收費(fèi)已不能收取。

2.7 市場職能重新劃分與《實施辦法》規(guī)定的事權(quán)管理有沖突 《實施辦法》有關(guān)條款規(guī)定，動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)對未報檢、未檢疫以及沒有有效檢疫合格證明而出售、運(yùn)輸動物、動物產(chǎn)品的，可以依法進(jìn)行監(jiān)督和處罰。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制調(diào)整后，根據(jù)《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）規(guī)定，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)《農(nóng)業(yè)部食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽屠宰檢驗檢疫和畜禽產(chǎn)品進(jìn)入市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后監(jiān)管工作的意見》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2015〕18號）規(guī)定，地方各級畜牧獸醫(yī)部門負(fù)責(zé)動物疫病防控和畜禽屠宰環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。地方各級食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營者在肉及肉制品生產(chǎn)經(jīng)營活動中查驗動物檢疫合格證明和豬肉肉品品質(zhì)檢驗合格證明，嚴(yán)禁食品生產(chǎn)經(jīng)營者采購、銷售、加工不合格的畜禽產(chǎn)品。如果仍按照《實施辦法》去執(zhí)行，將導(dǎo)致市場管理混亂。安徽省當(dāng)前動物衛(wèi)生監(jiān)督實踐中，《實施辦法》涉及到的市場和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管已不再執(zhí)行。

3 關(guān)于動物防疫地方法規(guī)修訂的對策思考

3.1 抓住時機(jī)，及時跟進(jìn)動物防疫地方法規(guī)修訂工作 《中華人民共和國動物防疫法》于2021年1月22日正式修訂通過，作了較大幅度修改、補(bǔ)充和完善，并增加了很多新的理念和規(guī)定，內(nèi)容變動較大。安徽省應(yīng)抓住機(jī)遇，及時跟進(jìn)修訂《實施辦法》，徹底解決地方法規(guī)與上位法不一致、不吻合，甚至有沖突的突出問題。

3.2 高度重視，迅速成立動物防疫地方法規(guī)修訂領(lǐng)導(dǎo)組和工作組 有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，親自部署，親自抓計劃和落實進(jìn)度。要抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立具體修訂工作組，研究學(xué)習(xí)上位法中的新變化，梳理討論地方法規(guī)中存在的突出問題，總結(jié)防控實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，加快推進(jìn)動物防疫地方法規(guī)修訂工作。

3.3 廣開言路，適時開展地方立法調(diào)研和專家座談 《實施辦法》實施時間太久，政策跨度太大，且新修訂的上位法變化大，內(nèi)容多，涉及范圍廣，需要本系統(tǒng)、有關(guān)職能部門、管理對象和有關(guān)專家匯聚力量，群策群力，共同努力完成動物防疫地方法規(guī)修訂工作。

3.4 突出重點(diǎn)，充分反映動物防疫地方立法特色 在遵循和細(xì)化上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，將近年來動物防疫工作中出現(xiàn)的新情況新問題以及防疫實踐中好的做法和成功經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)、歸納，并上升為法律規(guī)范，期盼富有安徽地方特色的可操作性強(qiáng)的地方法規(guī)早日出臺，爭取安徽省動物防疫地方立法走在全國前列。

（責(zé)編：王慧晴）