我國城市軌道交通發(fā)展形勢和政策探討

江 永，明瑞利

快軌論壇

我國城市軌道交通發(fā)展形勢和政策探討

江 永，明瑞利

（中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司，北京 100037）

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的新形勢將使城市軌道交通進(jìn)入差異化發(fā)展階段。從需求和能力兩個(gè)角度，分析人口、財(cái)稅、土地、金融等因素對城市軌道交通的影響，認(rèn)為城鎮(zhèn)人口增長、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府財(cái)政能力將決定未來發(fā)展形勢，中心城市及主要城市群將是主要市場，不同類型城市需求將有所差異，未來軌道交通制式將走向多元化以適應(yīng)不同需求，客流效益、運(yùn)營管理、投融資、綜合開發(fā)等將更受關(guān)注，行業(yè)管理政策也應(yīng)進(jìn)行綜合性、差異化、針對性的調(diào)控。

軌道交通；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；發(fā)展政策；城鎮(zhèn)化；中心城市；城市群

1 城市軌道交通發(fā)展進(jìn)入新階段

城市軌道交通是典型的基于規(guī)模效應(yīng)的客運(yùn)系統(tǒng)，雖然有運(yùn)能大、速度快、污染小、能耗低、穩(wěn)定性強(qiáng)等方面的優(yōu)點(diǎn)，但投資高、專業(yè)化、需配套、改造難也是其特點(diǎn)。中國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的政策性特別強(qiáng)，受宏觀環(huán)境影響特別大，一直受到國家各項(xiàng)政策的積極調(diào)控[1]。

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，軌道交通建設(shè)也步入了高速發(fā)展階段，2018年中國共完成城市軌道交通建設(shè)投資5 470.2億元，同比增長14.9%[2]。軌道交通發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)也暴露出部分城市盲目攀比、存在質(zhì)量和安全隱患、建成后客流效益差等系列問題。國家經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷高速擴(kuò)張之后，政策轉(zhuǎn)向清理地方債、降杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)，部分城市采取了資本金貸款、偽PPP等多種變相融資、增債、加杠桿方式，與國家政策相違背。同時(shí)，中國城市化比例平均水平已接近60%，城市間分化逐步加劇，對城市軌道交通訴求差異將逐步顯現(xiàn)。在此背景下，2018年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)(以下簡稱“52號文”)，重新規(guī)范了建設(shè)門檻、管理規(guī)定、保障措施、風(fēng)險(xiǎn)管控、監(jiān)督監(jiān)管，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城市軌道交通重新規(guī)范發(fā)展的時(shí)代來臨。未來發(fā)展趨勢及政策方向如何，筆者希望從需求和能力兩方面，結(jié)合人口、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、土地等多因素進(jìn)行分析探討。

2 城市軌道交通未來需求分析

2.1 人口總量下降，城鎮(zhèn)人口保持增長，城市軌道交通尚有較大需求

人口預(yù)測數(shù)據(jù)主要來源于3個(gè)方面：一是中國人口與發(fā)展研究中心研發(fā)的人口預(yù)測軟件PADIS-INT，二是聯(lián)合國人口司每隔兩年發(fā)布的《世界人口展望》，三是國內(nèi)知名的專家學(xué)者所進(jìn)行的人口預(yù)測。3個(gè)方面分析都認(rèn)為中國人口將在2027—2029年期間達(dá)到峰值14.2億～14.4億人，至2050年下降至約13.6億人[3]。在人口總量預(yù)計(jì)下降的同時(shí)，中國老年人口撫養(yǎng)比將由2019年的19%左右持續(xù)上升到2059年的60%以上[4]。中國人口普漲的時(shí)期將結(jié)束，城市軌道交通的需求也將結(jié)束全國普漲，進(jìn)入差異化發(fā)展階段(見圖1)。

圖1 2020-2100年中國人口預(yù)測[3]

Figure 1 Population forecast of China in 2020–2100 [3]

城市軌道交通需求更關(guān)注城鎮(zhèn)人口數(shù)量。2019年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60.6%，進(jìn)入了城鎮(zhèn)化中期階段。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030)》和聯(lián)合國《世界城市化展望2018》預(yù)測，2030年中國城市化率約70%，即城鎮(zhèn)人口達(dá)10.3億，比現(xiàn)在增加約2億；2050年城市化率約80%，即城鎮(zhèn)人口達(dá)11.2億的峰值，比現(xiàn)在增加約2.9億，城市軌道交通在未來30年仍有增長需求。

2.2 經(jīng)濟(jì)格局變化和公共服務(wù)水平差異決定了未來人口遷移的方向

城鎮(zhèn)人口增量如何分布將是判斷城市軌道交通需求分布的重要因素，人口遷移與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有很大關(guān)系，產(chǎn)業(yè)的聚集和公共服務(wù)供給起到關(guān)鍵作用[5]。

從城市產(chǎn)業(yè)聚集看，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)格局將發(fā)生變化。制造業(yè)格局的變化將導(dǎo)致人口向新的產(chǎn)業(yè)都市聚集。改革開放后，東南沿海城市的快速發(fā)展首先依靠的是外向型經(jīng)濟(jì)模式下勞動(dòng)密集型制造業(yè)，然而隨著制造業(yè)由勞動(dòng)密集型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)型，一些城市制造業(yè)需要的勞動(dòng)力數(shù)量將減少，而另一些城市得以集中各自的優(yōu)勢形成新的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，如合肥的中科系，鄭州的富士康系等。高端服務(wù)業(yè)將集中在頭部中心城市，人口總規(guī)模不變，但人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，高端人才及配套服務(wù)人口比重會(huì)持續(xù)增加。高端服務(wù)業(yè)如金融、文娛、咨詢、會(huì)展、研發(fā)等，對智力化、資本化、專業(yè)化、效率化要求高，會(huì)集中在頭部中心城市。這些城市高成本會(huì)抑制人口的擴(kuò)張，也會(huì)造成一般制造業(yè)被擠出，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高附加值的中高端服務(wù)業(yè)聚集，最終成為類似紐約、東京這樣的服務(wù)型和消費(fèi)型社會(huì)。一般服務(wù)業(yè)會(huì)持續(xù)增長，促進(jìn)人口向近域中心城市轉(zhuǎn)移。隨著人口老齡化和人們對生活水平更高的要求，對餐飲、運(yùn)輸、社會(huì)服務(wù)等一般服務(wù)業(yè)的需求會(huì)持續(xù)增長，由于利潤有限，具備成本優(yōu)勢的鄰近城市將優(yōu)先吸引周邊人口，形成市域、省域內(nèi)的人口遷移。

從城市公共服務(wù)供給看，存在顯著的分化現(xiàn)象。公共服務(wù)供給水平較高的城市呈“群”狀分布，與城市群分布相擬合[6]。水平較高的“群”狀集聚地區(qū)包括遼中南城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、長三角城市群、珠三角城市群、呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群等，中西部部分區(qū)域中心城市如太原、武漢、合肥、南寧和西安等，以及西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值較高的嘉峪關(guān)和克拉瑪依等。這些城市將會(huì)對人口產(chǎn)生較強(qiáng)的吸引力。

2.3 人口遷移趨向中心城市和城市群，城市軌道交通將呈現(xiàn)差異化需求

在經(jīng)濟(jì)格局變化和公共服務(wù)水平分化的雙重推動(dòng)下，2010年以后中國人口遷移態(tài)勢產(chǎn)生的變化有：在16個(gè)地級單位數(shù)據(jù)缺失的情況下，2001-2010年、2011-2015年、2016-2018年全國人口凈流出的地區(qū)分別為175、196、205個(gè)，人口凈流出地區(qū)的數(shù)量占比分別為51.9%、58.2%、60.8%，2010年后明顯上升；而上述3個(gè)時(shí)期人口凈流入地區(qū)數(shù)量依次遞減，分別為162、141、116個(gè)，表明人口在向大城市和大都市圈集聚。以常住人口為例，2030年中國有望形成10個(gè)以上人口在1 000萬級的城市和12個(gè)以上人口在2 000萬級的大都市圈[7]。

2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出：“以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等推動(dòng)國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展?！?/p>

無論從數(shù)據(jù)調(diào)查、預(yù)測還是政策導(dǎo)向看，未來超過2億的新增城鎮(zhèn)人口絕大部分將分布在中心城市及主要城市群，未來城市軌道交通的需求分布可能有以下趨勢：

國家級城市群的中心城市(俗稱“一線城市”)將向服務(wù)型、消費(fèi)型社會(huì)發(fā)展，人口在達(dá)到較大規(guī)模后將不再持續(xù)快速增長，但高端人口會(huì)持續(xù)增長，交通需求總量將依舊旺盛，對服務(wù)水平要求更高，需要更快、更舒適、更便利的城市軌道交通系統(tǒng)。例如北京、上海等城市已初步進(jìn)入這個(gè)狀態(tài)，目前地鐵網(wǎng)絡(luò)規(guī)模已經(jīng)較大，但服務(wù)模式單一、服務(wù)水平不高，還存在結(jié)構(gòu)性需求缺口。

國家級城市群次中心城市和區(qū)域級城市群的中心城市(俗稱“二線城市”)將向新產(chǎn)業(yè)都市發(fā)展，總?cè)丝谝?guī)模會(huì)持續(xù)增長至較高水平，承擔(dān)新增城鎮(zhèn)人口的大部分，導(dǎo)致交通需求持續(xù)快速上升，需要較大規(guī)模城市軌道交通進(jìn)行服務(wù)，以提供最基礎(chǔ)的交通供給，目前仍有較大缺口。此外還需注意這類城市在產(chǎn)業(yè)方面的競爭可能導(dǎo)致需求分化。

區(qū)域級城市群的次中心城市(俗稱“三四線城市”)人口增長將取決于它在城市群中的地位和職能，鄰近的二線城市會(huì)產(chǎn)生虹吸作用，也會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)鏈合作的機(jī)遇，融入城市群產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作的三四線城市的人口將保持穩(wěn)定或增長，但城市規(guī)模決定它們對城市軌道交通的需求主要體現(xiàn)在對城市功能的提升上，如強(qiáng)化交通樞紐地位、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作能力、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等，因此可能無需特別大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)以提供基礎(chǔ)性交通供給，此外也可能有部分城市將限于停滯甚至倒退，對城市軌道交通發(fā)展需求不大。

3 城市軌道交通發(fā)展能力分析

3.1 城市軌道交通近期發(fā)展受經(jīng)濟(jì)形勢影響

根據(jù)“52號文”的要求，目前考察城市建設(shè)軌道交通財(cái)力主要采用地方政府一般公共預(yù)算收入和城建維護(hù)建設(shè)資金2項(xiàng)，但這并不能準(zhǔn)確反映地方政府實(shí)際財(cái)力。2017年財(cái)政部頒布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2017]35號)，主要目的是規(guī)范新增地方政府債務(wù)限額管理，其中有關(guān)地方政府財(cái)力的測算方法用以判斷地方穩(wěn)定的收入來源，也提供了地方政府信用水平、發(fā)債額度、償債能力的測算方法，可以參考用于評價(jià)地方政府建設(shè)城市軌道交通的財(cái)力，測算方法如下：

某地區(qū)政府財(cái)力=某地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力+某地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力；

某地區(qū)一般公共預(yù)算財(cái)力=本級一般公共預(yù)算收入+中央(上級)一般公共預(yù)算補(bǔ)助收入–地方一般公共預(yù)算上解支出；

某地區(qū)政府性基金預(yù)算財(cái)力=本級政府性基金預(yù)算收入+中央(上級)政府性基金預(yù)算補(bǔ)助收入–地方政府性基金預(yù)算上解支出。

由于轉(zhuǎn)移性收入和支出是各級政府財(cái)政之間進(jìn)行資金調(diào)撥以及在本級政府財(cái)政不同類型資金之間調(diào)劑所形成的收入和支出，體現(xiàn)的是中央(上級)與各地方政府(下級)之間的調(diào)節(jié)，除特殊政策原因外一般不用于城市軌道交通的建設(shè)，因此判斷地方政府建設(shè)城市軌道交通的財(cái)力，可以考慮本級一般公共預(yù)算收入和本級政府性基金預(yù)算收入這兩項(xiàng)。

2019年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加減稅降費(fèi)措施，導(dǎo)致地方財(cái)政形勢嚴(yán)峻，城市軌道交通短期發(fā)展形勢可能受到影響：一方面，受到經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加減稅降費(fèi)措施影響，財(cái)政收入增速放緩，中央與地方財(cái)政收入比值又較去年上升，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長放緩程度更甚(增速降低54.3%)。此外，受到房地產(chǎn)融資全面收縮等政策影響，地方政府政府性基金收入增速下滑。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入增速下滑更甚(增速降低54.4%)，進(jìn)一步削弱了地方政府收入增長。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，宏觀政策加強(qiáng)了逆周期調(diào)節(jié)，財(cái)政支出保持了較高的增長，2019年地方級一般公共預(yù)算支出增速8.5%(與2018年相當(dāng))(見表1)。

3.2 城市軌道交通建設(shè)資金需依賴土地出讓收入、多元債務(wù)融資等手段

“52號文”通過對地方政府一般公共預(yù)算收入的評價(jià)來考察基本財(cái)政情況；但在目前全國各省市財(cái)政自給率都低于100%[8](見圖2)，即一般預(yù)算收入和支出無法平衡的情況下，城市軌道交通資金實(shí)際還得靠地方政府基金性收入(主要是國有土地使用權(quán)出讓收入)和地方政府發(fā)行專項(xiàng)債等措施來解決支出缺口問題，所謂“收入不夠賣地來湊，再不夠就靠舉債”。

表1 2018和2019年政府財(cái)政收支情況分析

圖2 2019年各省市財(cái)政自給率示意圖[8]

Figure 2 Schematic of fiscal self-sufficiency rate in 2019[8]

隨著中國人口老齡化的加劇、人們生活水平要求的提高，對政府服務(wù)和治理能力的要求將不斷提升，未來一般公共預(yù)算支出中社會(huì)保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、城鄉(xiāng)社區(qū)、教育等民生支出占比將可能逐步提高。2019年中國這4項(xiàng)支出占比分別為：12.4%、7.0%、10.8%、14.6%，而美國(聯(lián)邦和地方)2018年類似4項(xiàng)支出占比分別為：22%、23%、16%、14%[9]，可以預(yù)測，政府從“建設(shè)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變將是趨勢，未來一般公共預(yù)算支出將更多傾向于民生服務(wù)和保障。另外，雖然2019年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》(國發(fā)[2019]21號)，希望改善中央和地方一般公共預(yù)算收入的分配機(jī)制，但作為基礎(chǔ)設(shè)施的城市軌道交通投資很難依靠這部分收入。

3.3 軌道交通綜合開發(fā)是財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

國有土地使用權(quán)出讓收入是政府性基金收入中核算的主要部分，已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，實(shí)際也是地方政府發(fā)展城市軌道交通的重要資金來源。表2統(tǒng)計(jì)分析了國內(nèi)主要城市國有土地使用權(quán)出讓收入和一般公共預(yù)算收入的情況。

表2 2018和2019年主要城市國有土地使用權(quán)出讓和一般公共預(yù)算收入統(tǒng)計(jì)分析

1) 統(tǒng)計(jì)城市包括國有土地使用權(quán)出讓收入排名前25名和一般公共預(yù)算收入排名前25名的城市，總樣本數(shù)量為30個(gè)，兩者存在高度重合，表明基本財(cái)政情況較好的城市同時(shí)也是土地出讓收入較高的城市，可以代表中國財(cái)力最高的前30個(gè)城市。

2) 應(yīng)關(guān)注國有土地使用權(quán)出讓收入與一般公共預(yù)算收入的比值，如果比值大且波動(dòng)較大，則該城市財(cái)政收入穩(wěn)定性相對較弱。2019年此指標(biāo)高于“1”的城市數(shù)量由2018年的2個(gè)增加至14個(gè)，且?guī)缀跛谐鞘写吮戎刀荚黾?，表明更多城市對土地出讓收入更加依賴?/p>

3) 上海、北京、深圳土地出讓收入與一般公共預(yù)算收入比值較低，反映出這3個(gè)城市已經(jīng)擺脫了對土地出讓收入的高度依賴，財(cái)政狀況更健康。

“土地財(cái)政”支持了中國城市化高速發(fā)展，實(shí)際上是中國開創(chuàng)的以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路，但越來越依賴“土地財(cái)政”導(dǎo)致很多問題，城市軌道交通也不得不面對3個(gè)問題：一是土地出讓收入受房地產(chǎn)市場影響較大，隨著房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入調(diào)控階段，城市軌道交通籌資能力將受到影響；二是之前以土地抵押貸款為代表的廣義土地財(cái)政導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)增加，目前對隱形債務(wù)的清理可能導(dǎo)致土地出讓收入出現(xiàn)波動(dòng)；三是隨著國土空間規(guī)劃，中國城市逐漸步入“存量發(fā)展”階段，可出讓土地總量將受到影響。

如何逐步擺脫對“土地財(cái)政”的高度依賴，經(jīng)濟(jì)界有各種分析，包括財(cái)稅制度、土地制度、戶籍制度改革等。對城市軌道交通行業(yè)來說，需要注意的是，雖然城市軌道交通對土地出讓收入依賴很大，但由于能給土地帶來更大的開發(fā)價(jià)值，越來越成為一些城市“深化土地財(cái)政”的方式，無論是在土地出讓金中設(shè)置專項(xiàng)基金，還是以土地作價(jià)進(jìn)行資金注入，或是政府與社會(huì)資本合作PPP模式，實(shí)際上都是將城市開發(fā)建設(shè)和獲取土地開發(fā)收入進(jìn)一步深化的措施，未來城市財(cái)力的提升可能越來越依賴城市軌道交通TOD的能力，因此判斷城市發(fā)展軌道交通的能力，要更關(guān)注客流效果、資本運(yùn)作和綜合開發(fā)等。

3.4 全面分析地方政府顯性和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，判斷城市軌道交通籌資能力

自20世紀(jì)90年代以“事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收”為基本特征的分稅制改革迄今，中國地方政府以50%左右的財(cái)政收入份額承擔(dān)了85%左右的財(cái)政支出，2008年全球金融危機(jī)后，由于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的事權(quán)壓給了地方政府，通過地方融資平臺大規(guī)模舉債以保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，地方政府債務(wù)問題逐年凸顯，甚至遠(yuǎn)高于中央政府債務(wù)。

地方政府顯性債務(wù)財(cái)政部會(huì)定期公布，截至2019年末全國地方政府債務(wù)余額213 072億元，處于國際公認(rèn)安全線以內(nèi)，但由于隱性債務(wù)沒有官方明確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，地方政府真實(shí)債務(wù)金額和壓力難以估計(jì)。相關(guān)學(xué)者將地方融資平臺發(fā)行債券、地方融資平臺銀行借款、地方PPP投資等隱性債務(wù)及財(cái)政部公布的顯性債務(wù)進(jìn)行加權(quán)分析，得到地方政府加權(quán)債務(wù)余額、負(fù)債率和債務(wù)率的指標(biāo)，如圖3所示[10]。按照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)債率高于60%或者債務(wù)率高于100%，則債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，可以看出與財(cái)政部公布情況相比，有一些地方政府實(shí)際債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較高，這些省份的城市發(fā)展城市軌道交通需要引起高度關(guān)注。

最近一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期，國家對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越關(guān)注，正力圖將其逐步顯性化、市場化、規(guī)范化。對于城市軌道交通行業(yè)也是同樣，2017年12月國家啟動(dòng)了軌道交通專項(xiàng)債，這也成為未來城市軌道交通最重要的籌資途徑之一。而根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2017]35號)：“新增限額分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正向激勵(lì)原則，財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、債務(wù)管理績效好的地區(qū)多安排，財(cái)政實(shí)力弱、舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、債務(wù)管理績效差的地區(qū)少安排或不安排?！币虼?，未來通過發(fā)行債券進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)融資將不得不考慮地方政府債務(wù)壓力、財(cái)政實(shí)力、管理能力等，債務(wù)壓力較大、債務(wù)管理措施不力的城市將受到影響，軌道交通專項(xiàng)債券、PPP等籌資方式，將受到國家債務(wù)管理政策、投融資政策的影響產(chǎn)生波動(dòng)。

圖3 截至2017年底31個(gè)省級政府加權(quán)債務(wù)余額、加權(quán)負(fù)債率和加權(quán)債務(wù)率[10]

Figure 3 Weighted debt, debt-to-GDP ratio, and debt ratio of 31 provincial governments by the end of 2017[10]

4 結(jié)語

城市軌道交通發(fā)展的政策性特別強(qiáng)，受宏觀環(huán)境影響特別大，除了行業(yè)管理政策外，還與國家財(cái)稅制度、土地制度、人口制度、金融政策、債務(wù)管理制度、投融資政策，以及城市的行政管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、財(cái)政收支情況、城建發(fā)展方向、交通發(fā)展策略、軌道交通建設(shè)管理模式等都密切相關(guān)，本文嘗試從這些角度對未來發(fā)展形勢進(jìn)行了分析，實(shí)際每個(gè)因素還需進(jìn)一步深化研究。

2018年印發(fā)的“52號文”標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)展的時(shí)代來臨，以往數(shù)十年中國城市軌道交通集中在Ⅰ型大城市以上等級的城市，發(fā)展取得巨大成績，但發(fā)展模式單一、管理政策相對簡單。未來隨著城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化的差異化，不同類型城市的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政情況、建設(shè)管理水平等將展現(xiàn)更大差異，城市軌道交通行業(yè)管理政策也應(yīng)與財(cái)稅、土地、人口、金融、投融資、產(chǎn)業(yè)、城建、交通等政策配合進(jìn)行綜合性、差異化、針對性的調(diào)控。

近期，在地方政府財(cái)政收支趨緊、房地產(chǎn)調(diào)控嚴(yán)格、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控增強(qiáng)的情況下，預(yù)計(jì)大運(yùn)量城市軌道交通系統(tǒng)發(fā)展仍將保持高門檻，建議綜合考察城市財(cái)政收支和增長狀況、土地收入和綜合開發(fā)情況、地方政府債務(wù)壓力和管理水平等因素。經(jīng)濟(jì)靈活的中低運(yùn)量城市軌道交通系統(tǒng)突顯市場機(jī)遇，建議政策給予較寬松發(fā)展環(huán)境，通過市場競爭推動(dòng)技術(shù)成熟和產(chǎn)品豐富化，用多元化的軌道交通制式適應(yīng)未來差異化的發(fā)展形勢。

中長期的發(fā)展形勢還需依據(jù)城鎮(zhèn)人口增長和遷移、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府財(cái)政能力變化。未來30年中國城鎮(zhèn)人口還有約2億的增長空間，且將主要遷入中心城市和主要城市群區(qū)域。未來城市格局將決定城市軌道交通市場格局，一線城市進(jìn)入提質(zhì)增效的存量發(fā)展階段，二線城市進(jìn)入機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的競爭發(fā)展階段，三四線城市進(jìn)入?yún)^(qū)域協(xié)同的特色發(fā)展階段，城市軌道交通也將展現(xiàn)不同的發(fā)展需求和形勢。

城市軌道交通自身的發(fā)展也需要適應(yīng)差異化的發(fā)展要求，從以建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注投資效益、運(yùn)營效果、開發(fā)效益和管理水平，對于客流效益、實(shí)施保障、運(yùn)營管理、投融資能力、政府和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、綜合開發(fā)等將更加關(guān)注，并將影響具體城市和項(xiàng)目的進(jìn)展。

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Development Situation and Policies of Urban Rail Transit in China

JIANG Yong, MING Ruili

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

With China’s economy entering a new normalcy, newly occurring urbanization and industrialization will force urban rail transit to enter a stage of differential development. This paper discusses the future development situation from the perspectives of demand and capability. Through analysis of the influence of population, taxation, land, and finance, it is believed that the development mainly examines the urban population growth, urban industrial development, and government financial ability. The central city and major urban clusters will be the main markets, and the demand for different types of cities will be different. In the future, the rail transit system will be diversified to meet different needs. Passenger flow benefits, operation management, investment and financing, and comprehensive development will be given more attention. Finally, industrial management policies should also be regulated and controlled in a comprehensive, differentiated, and targeted manner.

rail transit; economic new normalcy; development policies; urbanization; key city; city cluster

U231

A

1672-6073(2021)02-0035-07

10.3969/j.issn.1672-6073.2021.02.006

2020-03-11

2020-07-07

江永，男，高級工程師，從事軌道交通規(guī)劃與咨詢工作，jiangyong421@sina.com

江永，明瑞利. 我國城市軌道交通發(fā)展形勢和政策探討[J]. 都市快軌交通，2021，34(2)：35-41.

JIANG Yong, MING Ruili. Development situation and policies of urban rail transit in China[J]. Urban rapid rail transit, 2021, 34(2): 35-41.

（編輯：郝京紅）