淺談自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記問題及對策

吳菲

摘 要：在闡述自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記流程的基礎(chǔ)上，分析了自然資源確權(quán)登記原始資料收集與整理、單元數(shù)據(jù)劃分與界定、調(diào)查成果外業(yè)核查等過程存在的問題，并結(jié)合試點工作經(jīng)驗，從管理和技術(shù)層面探討了相關(guān)難點解決方案，以提升自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性與準確性，為生態(tài)文明建設(shè)、自然資源確權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：自然資源確權(quán)登記;數(shù)據(jù)處理;外業(yè)核查

0 引言

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，建立統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)，推進確權(quán)登記法治化。對此，自然資源部（原國土資源部）等部委聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，在全國12個省份、32個試點區(qū)域開展了試點工作，根據(jù)試點工作形成了相關(guān)操作規(guī)范[1，2]。本文將以試點工作經(jīng)驗為基礎(chǔ)，分析自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記流程中存在的問題和難點，并給出相應(yīng)的應(yīng)對措施。

1 自然資源確權(quán)登記存在的問題

構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系和確權(quán)登記制度有助于掌握重要自然資源的數(shù)量、分布、權(quán)屬、保護和開發(fā)利用狀況，及時了解自然資源動態(tài)變化情況。自然資源確權(quán)登記流程主要包括資料收集處理、工作底圖編制、登記單元預(yù)劃、通告發(fā)布、地籍調(diào)查、登記審核、公告發(fā)布、登簿發(fā)證8個步驟[3]，主要應(yīng)調(diào)查清楚自然資源的權(quán)屬、自然狀況和公共管制情況。

自然資源作為一個新的概念，融合了山水林田湖草等多種資源，登記涉及多部門、多環(huán)節(jié)，內(nèi)部存在矛盾較多，如何精確找到矛盾的難點堵點、求同存異、完成確權(quán)登記很重要。目前，遇到的問題主要來源于原始資料收集處理、登記單元劃分、自然資源數(shù)據(jù)界定、外業(yè)核查等方面。

1.1 原始資料收集處理問題

自然資源確權(quán)登記收集的資料涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門共29項，且生態(tài)環(huán)境等部門的資料均有保密要求，各部門對于自然資源的認定、管理也存在差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）坐標轉(zhuǎn)換問題。收集到的部分矢量數(shù)據(jù)采用地方坐標系，未轉(zhuǎn)換成CGCS2000坐標系，且無相應(yīng)坐標轉(zhuǎn)換經(jīng)費預(yù)算，如成都市的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫等;（2）矢量化問題。有些數(shù)據(jù)沒有矢量化，只有紙質(zhì)圖件，如主體功能區(qū)規(guī)劃成果;甚至有些部門僅有表格式的臺賬數(shù)據(jù)，如水質(zhì)監(jiān)測成果、排污許可資料等;（3）收集層級不夠。部分數(shù)據(jù)僅國家層面能夠獲取，市縣難以收集與提供，如全國草地資源清查、保護、規(guī)劃成果、林地“一張圖”成果等;（4）未定稿數(shù)據(jù)。有些需收集的原始數(shù)據(jù)尚處于正在編制、待審批狀態(tài)，如國土空間規(guī)劃成果等。

1.2 登記單元劃分與數(shù)據(jù)界定問題

自然資源調(diào)查分布圖是登記單元劃分的基礎(chǔ)，各試點區(qū)域?qū)Φ怯泦卧獎澐值膬?yōu)先級存在差異，易出現(xiàn)以下問題：（1）圖數(shù)不一致問題。以國家公園登記單元為例，其一般沒有確定的矢量邊界，部分國家公園涉及多省份或由原有的多個自然保護地合并，登記單元實際落圖后與當(dāng)年申報面積不一致;（2）與已有數(shù)據(jù)銜接問題。以國家公園為例，登記單元中除了未利用地還存在少量農(nóng)用地與建設(shè)用地，如整圖斑登記會造成重復(fù)登記;（3）類別界定沖突問題。對于濕地、森林、草原、荒地等單項國有自然資源登記單元，有時會沖突，如甘肅片區(qū)試點交流時就著重提出過林草重疊的問題。

1.3 成果外業(yè)核查問題

作為自然資源確權(quán)登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，調(diào)查成果外業(yè)核查有助于確保登記數(shù)據(jù)的準確性，但在國家級自然資源調(diào)查試點驗收過程中，發(fā)現(xiàn)自然資源涉及的國家公園、長江干流、濕地等多數(shù)僅設(shè)置了管理界，未設(shè)置界樁、界標。究其原因，一方面是國家公園等地處人跡罕至之處，人力到達比較困難;另一方面處于保護區(qū)以及有地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險地區(qū)，調(diào)查與核查人員進入手續(xù)繁瑣、審批環(huán)節(jié)多。

2 自然資源確權(quán)登記應(yīng)對策略

為有效解決自然資源確權(quán)登記存在的難點問題，在總結(jié)試驗工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文從政策制度完善、管理模式改進、協(xié)調(diào)體系構(gòu)建、技術(shù)方案優(yōu)化等方面探討對策。

2.1 完善制度、探索更優(yōu)工作模式

在政策層面，相應(yīng)法律法規(guī)的配套是支撐工作落地實施的重要基礎(chǔ)。以江蘇省為例，本地區(qū)已率先完成了15個自然資源確權(quán)登記項目，建立了省市縣三級“不重不漏”自然資源確權(quán)登記體系，在全國系統(tǒng)啟動《江蘇省土地管理條例》修訂工作，成為《土地管理法》全國首部省級地方配套法規(guī)，并出臺了《江蘇省不動產(chǎn)登記條例》。

在管理層面，要優(yōu)選作業(yè)隊伍、理清工作思路、做好國家級、省級、市級、縣級的溝通交流。具體做法應(yīng)深入研究國家試點經(jīng)驗，原始資料收集處理時要通盤考慮，盡量做到一次收集，多方使用，解決原始資料收集層級不夠的問題。此外，諸如坐標轉(zhuǎn)換和矢量化問題，可由省級牽頭，統(tǒng)一對接有資質(zhì)的單位，給出規(guī)范化處理模式，加強質(zhì)量檢查，保證數(shù)據(jù)合格。

2.2 審慎擱置爭議、及時變更

在試點工作中，青海省曾建議對長期以來歷史形成的、短期無法調(diào)處的權(quán)屬爭議設(shè)置爭議擱置區(qū)，登記時不去處理此類權(quán)屬爭議問題。目前，在自然資源數(shù)據(jù)庫建設(shè)時，獨立劃出爭議區(qū)圖層，用于解決登記單元劃定和自然資源數(shù)據(jù)界定沖突的問題，但是不能總將矛盾劃入爭議區(qū)置之不顧，建議在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上慎重劃定爭議區(qū)，并附加相應(yīng)的處置方案。

此外，爭議區(qū)和未定稿數(shù)據(jù)要建立更新機制，待爭議解決或定稿獲批后，在下一個自然資源數(shù)據(jù)庫更新周期及時做好數(shù)據(jù)庫更新工作。自然資源數(shù)據(jù)庫的建立和更新可以結(jié)合土地調(diào)查、地理國情監(jiān)測及變更調(diào)查等數(shù)據(jù)開展。以全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為例，其是政府認可、全覆蓋、坐標系統(tǒng)一、現(xiàn)勢性強的數(shù)據(jù)，且每年均會進行年度變更。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)的地類劃分還考慮了生態(tài)文明的要求，將濕地、林地、草地等單獨劃分為不同的二級類[4]，在產(chǎn)生自然資源類型矛盾時，可參考三調(diào)及變更數(shù)據(jù)地類判定。

2.3 引入新技術(shù)、做好外業(yè)核查

外業(yè)核查一般采取抽查方式，根據(jù)已有自然資源調(diào)查成果，充分利用相關(guān)數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)等，檢查重點區(qū)域調(diào)查成果，保障調(diào)查成果質(zhì)量。具體而言，需逐一對圖斑進行現(xiàn)場核查，核實其登記單元基本信息是否與調(diào)查表一致，界址點實地位置是否準確，權(quán)屬界線位置、走向與實地是否一致，實測界址點精度是否滿足相關(guān)要求，面積是否在允許誤差內(nèi)等內(nèi)容，并通過多種方式詳細記錄外業(yè)核查情況。隨著3S技術(shù)的廣泛應(yīng)用，外業(yè)核查可充分運用遙感、地理信息系統(tǒng)和全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)等技術(shù)，實現(xiàn)對核查目標圖斑的準確定位和精度評定，客觀評價自然資源調(diào)查成果。此外，可以利用無人機技術(shù)獲取難以到達區(qū)域的正射影像，協(xié)助判斷路線和舉證[5]。國土調(diào)查云工作平臺劃分了省級、市級、縣級賬號，能夠作為一般地區(qū)核查工具，供各層級賬號用戶核查對應(yīng)層級的數(shù)據(jù)。

3 結(jié)語

黨的十九屆四中全會提出的推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標準化和信息化的要求。目前，多地已在完成試點的基礎(chǔ)上全面啟動確權(quán)登記工作。本文探討了國家級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記流程，以及在權(quán)籍調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、外業(yè)核查驗收等方面出現(xiàn)的問題，提出了解決相應(yīng)難點的對策，可助力省市縣三級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利推進。

參考文獻：

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