基于農(nóng)村居民需求導向的公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給問題研究

摘要：長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品存在重供給、輕需求的現(xiàn)象，致使供給結構失衡，供給總量不足與無效供給過剩并存。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中基層政府錯位、村兩委越位、農(nóng)村民間組織缺位、參與渠道不順暢、農(nóng)民表達不到位、參與體制機制不健全，因此有必要拓寬農(nóng)民需求表達渠道，加強基層民主建設、優(yōu)化基層政府治理體系、建設農(nóng)村民間組織、創(chuàng)新需求表達機制，以提升農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的精準性，實現(xiàn)高質(zhì)量供給。

關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品;高質(zhì)量;需求表達

農(nóng)村公共產(chǎn)品是由政府或者社會團體所提供的、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的具有一定非排他性或非競爭性的公共產(chǎn)品和服務。在我國實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的過程中，政府將大量資源集中于城市，農(nóng)村的人力、土地、資金等資源向城市轉(zhuǎn)移，限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量的提升。為全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增進農(nóng)村民生福祉，增強農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感，必須重視農(nóng)民需求，建立健全農(nóng)民需求表達機制，暢通需求表達渠道，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高質(zhì)量供給。

一、文獻綜述與問題提出

針對農(nóng)村公共產(chǎn)品問題的研究一直以來都是我國學術界的重要課題，其研究主要集中于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和需求兩個方面。學術界從供給視角研究農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的文獻較多，主要集中于以下三個方面。關于公共產(chǎn)品供給機制與模式的分析：不斷創(chuàng)新和完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，構建“政府主導、市場基礎、第三方推動、農(nóng)戶參與”的多主體參與機制。[1]關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀分析：農(nóng)村公共產(chǎn)品總量不足，質(zhì)量不高，結構不合理，供給效率低，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度僵化，缺乏創(chuàng)新。[2]關于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對策分析上：政府要堅持共享發(fā)展理念，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平;創(chuàng)新產(chǎn)品供給方式，有效提高公共產(chǎn)品的供給水平。[3]

學術界對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的研究主要集中于農(nóng)民需求表達現(xiàn)狀及存在的問題和農(nóng)民需求表達機制的構建與完善兩個方面。關于農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達上：存在著不表達、被動表達、表達無效、表達不充分以及制度外表達欠缺等問題。[4]公共需求主要呈現(xiàn)出廣泛性、多樣性、地域性、層次性、滿足程度的非均衡性以及主體性的特征。[5]在對農(nóng)民需求表達機制的構建與完善方面，眾多學者利用公共選擇理論中用的“手”投票和用“腳”投票、人口遷移和利益集團理論等來建構農(nóng)民需求表達機制。

從現(xiàn)有的對農(nóng)村公共產(chǎn)品的研究來看，都以“供給”為主導，而非“需求”為主導。但是，在新時代背景下，單純強調(diào)“效率”而不講求效益，尤其是社會效益和環(huán)境效益，已不再適應如今的發(fā)展現(xiàn)狀?；诖?，本文將以農(nóng)民需求為導向，研究農(nóng)村公共產(chǎn)品的高質(zhì)量供給問題，通過對基層政府、村兩委、農(nóng)村民間自組織以及農(nóng)民需求表達的分析研究，探索并提出實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給的對策建議，從而解決供給中的結構性矛盾，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活質(zhì)量。

二、需求導向下農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給的內(nèi)涵

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給以需求為導向的必要性

目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在結構性矛盾，即供給總量不足與無效供給過剩，造成這一矛盾的主要原因是以下兩個方面：首先是由于我國在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品時，尋在著政府“自上而下”的供給模式。這種模式的存在使得基層政府為追求其部門利益的最大化，在為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品時，通常會選擇投資小回報大、周期短見效快的公共產(chǎn)品，政府作為主要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，在供給上處于壟斷地位，資源配置難以達到最優(yōu)水平，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。二是“自下而上”的需求表達受阻。由于農(nóng)民長期囿于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟思想，“服從”思想依舊根深蒂固。但是隨著國家政策的優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展水平的提神，農(nóng)民收入、生活水平和教育水平逐步提高，其自主意識和權利意識正在覺醒。其次，基層政府普遍存在著管理能力、管理水平和管理意識的僵化，未實現(xiàn)向服務型政府的轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中慣性的忽視農(nóng)民需求，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策中被“邊緣化”。

2.高質(zhì)量供給的內(nèi)涵

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的高質(zhì)量主要有三個層次的內(nèi)涵：首先，所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。這里的質(zhì)量是指一個產(chǎn)品質(zhì)量的“好”或“壞”，高質(zhì)量的公共產(chǎn)品就是能夠滿足現(xiàn)實需要和潛在需要的，具有高性能、安全、可用性強的產(chǎn)品。其次，公共產(chǎn)品的供給效率和效益，既要強調(diào)投資和收入之間的回報率，還強調(diào)社會效益和環(huán)境效益，高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給注重效率高低，但更加講究效益。最后是公共產(chǎn)品供給結構的優(yōu)化。科學的供給結構是指能夠?qū)崿F(xiàn)供給與需求間的動態(tài)平衡，高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給模式是以需求為導向的對公共產(chǎn)品進行有效供給，并必須實現(xiàn)資源的合理配置的模式。

三、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達的制度性障礙

1.農(nóng)村基層政府錯位

以往基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中始終扮演著決策者和供給者的角色，但這已經(jīng)與我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民需求不相適應了。實際上，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中理應扮演引導者和監(jiān)管者的角色，承擔起財政責任、法治責任和監(jiān)管責任。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，基層政府對自己的角色認知產(chǎn)生了錯位，這一認知的錯位導致公共產(chǎn)品供給在實踐中的錯位，是的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率始終處于低水平狀態(tài)，公共產(chǎn)品尤其是公共文化產(chǎn)品的使用率較低，結構性矛盾突出。同時由于基層政府財政事權和支出責任劃分存在缺陷，預算管理制度不夠科學，一旦出現(xiàn)任何問題，難以迅速高效的找到具體負責人進行處理，最終只能以“一筆糊涂賬”的結局結束。

2.農(nóng)村“兩委會”越位

在現(xiàn)實中，村委會在工作中極易發(fā)生越權行為，從而損害農(nóng)民利益，致使村委會權威遭到破壞。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，村委會存在著普遍的“越俎代庖”行為，尤其是在事前調(diào)查和事中建設中。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)查目標行政村（公共產(chǎn)品的供給對象）目前所需公共產(chǎn)品時，村委會多數(shù)情況下會根據(jù)自身對本地農(nóng)村發(fā)展的了解或象征性地詢問部分農(nóng)民的意見后，為農(nóng)民選擇所需的公共產(chǎn)品。我國的村委會在與基層政府就農(nóng)民與農(nóng)村發(fā)展問題進行工作對接時，更多的是執(zhí)行基層政府的命令、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策的實施與具體工作在農(nóng)村的落實，而有關農(nóng)民對所需的公共產(chǎn)品的意見和需求的表達則在一定程度上被忽視或者被打壓了。

3.農(nóng)村社會自組織缺位

農(nóng)村民間自組織的最大作用就是作為政府與農(nóng)民之間溝通交流的橋梁，實現(xiàn)政府與農(nóng)民之間良性的、及時的意見交流與反饋，最根本的目的是維護農(nóng)民的根本利益。在我國的現(xiàn)實語境下，農(nóng)村民間組織在農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達中尚未充分發(fā)揮作用。從數(shù)量上看，盡管我國農(nóng)村民間數(shù)量較多，但是真正在民政局注冊并合法化的卻遠不及一半;從專業(yè)人才上看，缺乏專業(yè)的高素質(zhì)管理人員與工作人員;從制度法律保障上看，雙重許可登記制度極大的限制了農(nóng)村自組織的發(fā)展，自主程度較低，發(fā)展受到桎梏，因此在農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給中，農(nóng)村社會自組織在農(nóng)民和政府之間的需求傳達與溝通作用并未實現(xiàn)。

4.農(nóng)民自身需求表達不到位

受到小農(nóng)經(jīng)濟思想與我國一貫只“輸出”，不“輸入”的行政管理體制的影響，大多數(shù)農(nóng)民在大多數(shù)場合，缺乏表達自身利益的意識，愿意當“沉默的大多數(shù)”，對與自身相關的公共事務缺乏主動參與的欲望，不愿表達自己的真實需求，缺乏自我意識、民主意識和權利意識，只一味地接受政府的政策，而不會提出自己的需求。農(nóng)民存在著“經(jīng)濟人”思想。對許多農(nóng)民來說他們對農(nóng)村公共產(chǎn)品是有需求的，且有意愿表達自己的需求并參與其中，但是當需要參與到公共產(chǎn)品供給中時，往往容易陷入集體行動困境。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給的對策建議

1.加強基層民主建設，提升農(nóng)民需求表達能力

首先，加強農(nóng)村基層黨組織建設，擴大黨內(nèi)基層民主。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，夯實基礎是固本之策，以基層黨組織建設為主線，加大在農(nóng)民中的黨員發(fā)展力度。其次，完善基層民主選舉制度，提升農(nóng)村組織能力。完善黨內(nèi)“公推直選”制度，以差額選舉的方式選出村民委員會成員，通過選舉組成基層黨組織監(jiān)督委員會。最后，加強農(nóng)民教育，提升農(nóng)民自身政治素養(yǎng)與維權意識和能力。通過加強對農(nóng)民的教育，使其確立正確的權力觀與和合作意識，了解與自身利益相關的法律政策，知法、懂法、用法，尊重并考慮不同意見，能夠在相互理解的基礎上與基層政府和村委會展開合作。[6]

2.優(yōu)化基層政府治理體系，暢通需求表達渠道

要想實現(xiàn)農(nóng)村村民安居樂業(yè)，農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)量供給，按照農(nóng)民真實需求提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品，就必須加強農(nóng)村基層基礎性工作，健全鄉(xiāng)村的治理體系。首先，優(yōu)化基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務服務網(wǎng)站，提高信息處理的能力，實現(xiàn)與上級主管部門、同級各政府部門及村委會之間信息的互聯(lián)互通，推動基層政府信息網(wǎng)絡的建設，為農(nóng)民提供更佳高效便捷的公共服務。其次，在各個村子設置政府辦事網(wǎng)點，對接縣級政府政務服務中心，實現(xiàn)縣級政務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心與村級辦事網(wǎng)點互聯(lián)互通的“一站式”農(nóng)村政務服務模式。最后，要加強對黨員以及基層公務員的教育、管理和監(jiān)督，堅決貫徹“全心全意為人民服務”的宗旨，擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務公開，堅決杜絕腐敗行為的發(fā)生，與人民群眾特別是農(nóng)民保持密切聯(lián)系，幫助解決農(nóng)民的問題、維護農(nóng)民根本權益。

3.建設有效的農(nóng)村民間組織，搭建農(nóng)民需求表達平臺

農(nóng)村民間組織不僅對農(nóng)民而言起到與政府之間溝通的媒介作用，也能夠鼓勵和吸引除政府之外的各類社會資本主動進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給環(huán)節(jié)中，起到優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結構的作用。政府應該做好制度供給和財政投入，健全成立和管理農(nóng)村民間組織的各項規(guī)章制度，以規(guī)范農(nóng)村民間組織，為這一類組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。簡化農(nóng)村民間組織注冊登記手續(xù)，減少登記費用，降低準入門檻，使更多草根、非官方的民間組織進入社會服務領域，同時必須政府加強對農(nóng)村民間組織的監(jiān)管，確保農(nóng)民利益不被侵犯。在政府和其他各種有意愿投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的組織之間充當潤滑劑，使得這些主體在關注農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時重視農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。重視農(nóng)村民間組織與社工結合， 充分發(fā)揮社會工作的專業(yè)性優(yōu)勢，積極開辦農(nóng)村社會工作服務機構， 可以為農(nóng)村民間組織的發(fā)展積累專業(yè)性人才，最終拓寬農(nóng)民需求表達渠道。

4.創(chuàng)新需求表達機制，增強公共產(chǎn)品有效供給精準性

對于基層政府而言，除了要為農(nóng)民需求表達掃除障礙，建立高效便捷的需求表達渠道之外，還必須積極鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，表達自身需求。在對農(nóng)村進行公共產(chǎn)品供給之前，基層政府應該按照本地區(qū)農(nóng)民的實際需求，在充分摸底本地農(nóng)村、進行實地考察的前提下，獲取農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求偏好。對于村兩委和農(nóng)村民間組織，必須主動協(xié)調(diào)基層政府與農(nóng)民之間的各種問題。村委會和村黨支部委員會中的成員可以采取包干到戶的方式，與農(nóng)民面對面的溝通和交流，采取農(nóng)村公共產(chǎn)品意見征集箱的方式，以匿名方式收集農(nóng)民需求，減少農(nóng)民的思想負擔。最后，推行村級事務陽光工程，健全村務公開機制，保障農(nóng)民的話語權和監(jiān)督權，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品專項資金集中使用在農(nóng)民當前最迫切、最需要的公共產(chǎn)品上，補齊農(nóng)村民生短板，為鄉(xiāng)村振興夯實基礎。

參考文獻：

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作者簡介：師藝文，1995年-，女，漢族，甘肅慶陽，碩士，陜西師范大學哲學與政府管理學院，研究方向：行政學及國家行政管理;農(nóng)村經(jīng)濟。

（陜西師范大學哲學與政府管理學院）