政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制研究

李兆友　范逸塵

【摘要】本文從政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的角度出發(fā)，從購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、使用主體和評(píng)估主體四個(gè)方面對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了研究和分析，找出其中存在的問(wèn)題，提出了一些針對(duì)性的建議，希望可以保障政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)值和作用得以實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】政府部門(mén);社會(huì)組織;公共服務(wù);監(jiān)督機(jī)制

一、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管主體

（一）購(gòu)買(mǎi)主體

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，其購(gòu)買(mǎi)主體是政府，除了政府之外，還包括一些其他的具有一定行政管理職能的事業(yè)單位和群體組織，但是在西方的一些國(guó)家政府仍然是最主要的購(gòu)買(mǎi)主體，所以，在本文的購(gòu)買(mǎi)主體中仍然是以政府為主進(jìn)行分析的。站在監(jiān)管機(jī)制的角度上來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)要盡快對(duì)自身的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變和完善，以服務(wù)型政府為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)向民眾提供公共服務(wù)，這種職能的轉(zhuǎn)變也是時(shí)代發(fā)展的要求。

（二）承接主體

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，其承接主體是社會(huì)組織。在我國(guó)的相關(guān)法規(guī)中對(duì)承接主體進(jìn)行了分類(lèi)介紹，承接主體包括社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)基金會(huì)等，其中重點(diǎn)是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體組織。在政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，需要不斷地對(duì)治理方式進(jìn)行創(chuàng)新，加速政府職能的轉(zhuǎn)變。以激活社會(huì)組織能力為基礎(chǔ)，進(jìn)一步挖掘市場(chǎng)潛力。

（三）使用主體

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的使用主體是公民，所以民眾是公共服務(wù)需求的主要承受者。在我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，需要以民眾的需求為主要參考，滿(mǎn)足民眾的不同需求。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是為了滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和相關(guān)監(jiān)管機(jī)制的完善和發(fā)展，是進(jìn)一步區(qū)分社會(huì)和政府關(guān)系的重要途徑，也是提高整體社會(huì)效益的重要保障。社會(huì)組織面向的是整個(gè)社會(huì)，需要根據(jù)不同的群體、階層、地域的不同需求，充分發(fā)揮出市場(chǎng)導(dǎo)向的作用，開(kāi)發(fā)出比政府更加敏捷的反應(yīng)力，發(fā)揮出比政府服務(wù)更大的優(yōu)勢(shì)。

（四）評(píng)估主體

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估過(guò)程中，政府是最為主要的評(píng)估和監(jiān)督主體，為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，需要由一個(gè)公平、公正的第三方來(lái)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管工作。不斷完善由服務(wù)對(duì)象、第三方機(jī)構(gòu)形成的系統(tǒng)性的評(píng)審體系，通過(guò)公平、公正、透明的評(píng)估和監(jiān)督來(lái)保障政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量和效果的實(shí)現(xiàn)。

二、監(jiān)管機(jī)制中存在的問(wèn)題

（一）沒(méi)有完善的公共服務(wù)整體平臺(tái)

政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)沒(méi)有被納入到政府采購(gòu)的范疇中，并且還沒(méi)有制定出相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行保護(hù)。雖然政府部門(mén)已經(jīng)頒布了《政府采購(gòu)法》，但是并沒(méi)有明確政府采購(gòu)保障方面的內(nèi)容，針對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)也沒(méi)有明確指出。另外，在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中雖然也進(jìn)行了一部分的拓展和補(bǔ)充，但是針對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的體系化服務(wù)，仍然需要由政府來(lái)進(jìn)一步的完善。此外，針對(duì)政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面也沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有形成有效的監(jiān)督和管控平臺(tái)，在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面、公平公正方面也有所不足，這些都嚴(yán)重影響了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的有效實(shí)施。

（二）定價(jià)方式過(guò)于簡(jiǎn)單

在對(duì)已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，雖然政府部門(mén)的相關(guān)管理人員都認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定價(jià)和市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制之間有著非常明顯的不同，但是很多政府還是選擇套用這種定價(jià)機(jī)制。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中其定價(jià)的目標(biāo)有著很強(qiáng)的復(fù)雜性和多樣性。在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，招投標(biāo)的方法采用的是工程招投標(biāo)的方法，其中成本計(jì)算的問(wèn)題就成為了重點(diǎn)和難點(diǎn)。因?yàn)槌杀镜暮怂愎ぷ鞑豢茖W(xué)、不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)，所以在政府短期購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)完后下一期的服務(wù)應(yīng)該怎樣處理的問(wèn)題。

（三）監(jiān)管評(píng)估工作存在缺陷

一方面，我國(guó)政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)力并不集中，政府機(jī)構(gòu)和進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系非常緊密，并且還有著很強(qiáng)的利益關(guān)系，這增加了監(jiān)管工作的困難。另外，在政府職能的變化過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍越來(lái)越廣，政府部門(mén)只需要依靠清單和相關(guān)的目錄就可以進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。雖然這是一種進(jìn)步，但是在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門(mén)的評(píng)價(jià)很多時(shí)候是在項(xiàng)目完成之后才進(jìn)行的，對(duì)于前期的立項(xiàng)評(píng)價(jià)非常少。另一方面，在對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程中，一些政府部門(mén)除了肩負(fù)監(jiān)管責(zé)任之外，同時(shí)還是購(gòu)買(mǎi)主體，甚至還是執(zhí)行者和監(jiān)管者的角色，這樣就很難保障監(jiān)管工作的公平公正。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，很多項(xiàng)目缺乏第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并且在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面不夠統(tǒng)一和全面，評(píng)估判斷工作的客觀性和實(shí)際性不足，評(píng)估人員的專(zhuān)業(yè)性比較差，在實(shí)際工作中很難達(dá)到公平、公正評(píng)估。

三、完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的建議

（一）建立完善的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)

一要不斷地完善相關(guān)的信用系統(tǒng)，建立起全面的縣區(qū)信用信息平臺(tái)，通過(guò)信用鼓勵(lì)、失信懲罰的方式來(lái)完善相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效率。二要建立起政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信息平臺(tái)，提高政府信息和社會(huì)組織之間的有效聯(lián)系。三要完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的招投標(biāo)流程和評(píng)價(jià)估算支付等流程，可以通過(guò)委托第三方機(jī)構(gòu)的方式來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)和估算，建立起完整的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體系。四要針對(duì)市場(chǎng)的主體和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理方面的培訓(xùn)，設(shè)立起聯(lián)系信用體制和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信譽(yù)系統(tǒng)，并向社會(huì)組織和其他社會(huì)團(tuán)體實(shí)施分級(jí)分層次的監(jiān)管，公開(kāi)服務(wù)業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善定價(jià)機(jī)制建設(shè)

要建立起以民眾需求為基礎(chǔ)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體系，并建立起一套完整和科學(xué)的公共服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。制定合理的議價(jià)方式，避免出現(xiàn)因價(jià)格過(guò)低造成的社會(huì)組織活動(dòng)困難、人才流失的問(wèn)題。社會(huì)組織可以在相關(guān)的范圍內(nèi)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式來(lái)申請(qǐng)政府部門(mén)的經(jīng)費(fèi)投入，并把其用于公共服務(wù)建設(shè)中，提高居民對(duì)公共服務(wù)需求的滿(mǎn)意度。另外，政府部門(mén)也需要建立起社會(huì)組織發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用，通過(guò)工程監(jiān)管的方式來(lái)建立起多主體參與的資源整合平臺(tái)，可以根據(jù)已完成的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)定價(jià)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的談判、監(jiān)督、溝通等人才隊(duì)伍，把管理者、監(jiān)管者和支持者都納入到公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的全過(guò)程中。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，需要引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估水平。政府部門(mén)要引入獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，杜絕運(yùn)動(dòng)式的購(gòu)買(mǎi)，要實(shí)現(xiàn)真正為提升政府公共服務(wù)質(zhì)量而購(gòu)買(mǎi)。政府部門(mén)還需要加強(qiáng)對(duì)交易成本的控制，完善相關(guān)的評(píng)價(jià)管理，避免出現(xiàn)公款私吞問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)定業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)對(duì)各自的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行量化評(píng)估，建立起科學(xué)合理的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)，通過(guò)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，如審計(jì)事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等來(lái)完善外部的監(jiān)管體系，通過(guò)科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制來(lái)提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，為民眾提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（四）借鑒國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

最早政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)起源于英國(guó)，所以英國(guó)在這方面已經(jīng)有了一系列的規(guī)范性文件和評(píng)估監(jiān)管體系。例如，英國(guó)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面一直都在進(jìn)行不斷的探索和改進(jìn)，尤其是非常重視民眾的意見(jiàn)和建議，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，民眾的參與比較早，這樣就在很大的程度上保障了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金渠道和相關(guān)法律系統(tǒng)的規(guī)范。此外，政府還把三三合作的原則引入其中，下放一些政府權(quán)力，讓更多的民眾參與其相關(guān)政策的制定，提高了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的監(jiān)管力度和水平。因此，我國(guó)政府部門(mén)可以借鑒英國(guó)三三合作的原則，通過(guò)適當(dāng)下放一些權(quán)力來(lái)提高監(jiān)管的效率和質(zhì)量，促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的完善和發(fā)展。

另外，在英國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管過(guò)程中，政府相關(guān)部門(mén)還通過(guò)結(jié)構(gòu)性嵌入的方式，也就是把機(jī)構(gòu)嵌入到影響其自身競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系體系中。而在我國(guó)，這種結(jié)構(gòu)嵌入性的機(jī)構(gòu)也是可以被引入的，在引入的過(guò)程中可以設(shè)立一些參考標(biāo)準(zhǔn)，并把一些組織機(jī)構(gòu)引入其中，通過(guò)政策的實(shí)施來(lái)達(dá)到預(yù)設(shè)的目的，通過(guò)這種形式來(lái)完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，場(chǎng)外資金的數(shù)量要高于英國(guó)很多，可以把這種外部資金建立起來(lái)的機(jī)構(gòu)嵌入到政府機(jī)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)彼此的互利，政府部門(mén)不僅可以參與到?jīng)Q策中，同時(shí)還可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放后監(jiān)管水平的提升，最為重要的是政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中還有充足的資金，相關(guān)的機(jī)構(gòu)也可以實(shí)現(xiàn)自身的全面發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

為了更好地分析政府部門(mén)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，本文對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀進(jìn)行了分析和討論，找出監(jiān)管機(jī)制中存在的問(wèn)題，最后針對(duì)這些問(wèn)題提出了一些針對(duì)性的建議，希望可以為提高我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制的效率提供一些參考。

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【本文系遼寧省民政廳項(xiàng)目“PPP模式在遼寧公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中的應(yīng)用研究”（lnmz201504）的階段性成果】

（作者單位：東北大學(xué)）