煤礦可以說(shuō)關(guān)就關(guān)嗎？

文 | 左前明 張地峰

作者分別系中國(guó)信達(dá)首席能源研究員，中聞律師事務(wù)所高級(jí)顧問(wèn)

煤炭的逐步退出應(yīng)充分考慮合理、合法及國(guó)家能源安全。“一刀切”的關(guān)?？赡軙?huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

近日，山東印發(fā)《全省落實(shí)“三個(gè)堅(jiān)決”行動(dòng)方案（2021-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱“《行動(dòng)方案》”），2021年合計(jì)將關(guān)閉3400萬(wàn)噸煤炭產(chǎn)能，約占山東實(shí)際煤炭總產(chǎn)能的1/3左右，所涉煤礦資源基本均為特殊稀缺煤種煉焦煤，約占全國(guó)煉焦煤產(chǎn)能的3%左右。消息一出，引發(fā)了業(yè)界廣泛關(guān)注和熱烈討論。

誠(chéng)然，山東省近兩年礦業(yè)事故時(shí)有發(fā)生，安全生產(chǎn)壓力較大。碳達(dá)峰與碳中和背景下，作為耗煤大省也應(yīng)嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)的增長(zhǎng)。且從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換角度，《行動(dòng)方案》的出臺(tái)可以理解為山東在向高質(zhì)量發(fā)展之路上邁出的重要一步。

但也要看到，煤炭是我國(guó)主體能源。煤炭產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。在國(guó)家推動(dòng)煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得顯著成果之后，在我國(guó)特殊稀缺煤種資源枯竭問(wèn)題逐步顯現(xiàn)背景之下，再考慮到當(dāng)前全國(guó)煤炭供需異常偏緊的局面，通過(guò)如此大規(guī)模、短時(shí)間內(nèi)關(guān)停退出有效煤炭產(chǎn)能的方法是否妥當(dāng)？

下文將圍繞依法治國(guó)、合理行政、安全生產(chǎn)、資源保護(hù)、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈條、股權(quán)債權(quán)、就業(yè)民生、財(cái)政稅收、安全發(fā)展十個(gè)方面進(jìn)行一些探討。

一是從依法治國(guó)的要求來(lái)看。

關(guān)于煤礦關(guān)閉退出的政策可以參《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)【2016】7號(hào)），其中基本原則第一條便指出：充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，用法治化和市場(chǎng)化手段化解過(guò)剩產(chǎn)能。

所以無(wú)論從依法治國(guó)的要求，還是從法治化去產(chǎn)能的國(guó)家政策要求來(lái)看，地方政府出臺(tái)煤炭產(chǎn)能關(guān)停退出政策時(shí)都必須經(jīng)得起合法性檢視，遵循法治思維、運(yùn)用法治方式、在法治的軌道上行使行政權(quán)力。

《行動(dòng)方案》里涉及的關(guān)停煤礦都是依法設(shè)立和依法開采的合法煤礦，根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第四條、《中華人民共和國(guó)煤炭法》第六條、中華人民共和國(guó)民法典》第三百二十九條等有關(guān)規(guī)定，無(wú)論是煤礦企業(yè)繳納價(jià)款后依法獲得的礦業(yè)權(quán)還是企業(yè)投資建設(shè)形成的企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利都應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。行政機(jī)關(guān)做出關(guān)停煤礦的決定，必須有明確的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)并符合法定程序，否則有違依法行政的法治原則，也有悖依法治國(guó)的基本方略。企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)到位，法治化營(yíng)商環(huán)境才能建立，才能激發(fā)市場(chǎng)主體活力，企業(yè)才能安心經(jīng)營(yíng)、放心投資。因此，涉及關(guān)停退出煤礦問(wèn)題，法治必須先行。

二是從合理行政與程序正當(dāng)原則看。

首先，地方政府關(guān)停煤礦應(yīng)遵循“合理行政”原則?！昂侠硇姓弊钪匾獦?biāo)準(zhǔn)是“比例原則”（最小侵害原則），行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡量采取對(duì)行政相對(duì)人和行政相關(guān)人權(quán)益損害最小的方式?！缎袆?dòng)方案》里涉及的關(guān)停煤礦，很多都是正值“青壯年”的主力礦山，國(guó)家為勘探資源已經(jīng)投入大量資金，企業(yè)開發(fā)建設(shè)投資也同樣巨大，而且涉及大量職工安置問(wèn)題，未經(jīng)科學(xué)評(píng)估（即是否存在更優(yōu)的替代性方案）和風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試（即企業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否能夠承受），這些經(jīng)濟(jì)賬不算清楚，簡(jiǎn)單化的“一關(guān)了之”或不符合行政“合理化”的原則。另一方面，即使政府部門基于公共利益必須依法關(guān)停煤礦，按照有關(guān)法律規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)方和相關(guān)方給予必要的行政補(bǔ)償，這也是用法治化和市場(chǎng)化方式關(guān)閉退出煤炭產(chǎn)能的當(dāng)然要求。

其次，應(yīng)遵循法定程序。對(duì)于政府部門做出關(guān)停礦山等涉及相對(duì)人重大利益的行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取煤礦企業(yè)的意見，保障相對(duì)人基本的陳述申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)聽證等方式聽取相對(duì)人的意見，有助于政府提高行政決策水平，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)，推動(dòng)政府部門遵循法治思維、運(yùn)用法治方式、在法治的軌道上行使各項(xiàng)權(quán)力，打造職能有限、行政有為、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府。

綜上，政府相關(guān)部門在做出決策前，應(yīng)充分發(fā)揮公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等重大行政決策法定程序的作用，提高行政決策的科學(xué)水平。本次山東省大范圍關(guān)閉退出煤礦的行政行為是否符合“合理行政”原則并嚴(yán)格遵循“法定程序”，是否已經(jīng)統(tǒng)籌處理好煤礦關(guān)停退出與保供應(yīng)、保民生、保安全、保穩(wěn)定的關(guān)系，有待商榷。

三是超千米沖擊地壓礦井是否應(yīng)一刀切。

誠(chéng)然，伴隨開采深度增加，地壓、地溫等問(wèn)題有加劇的傾向。但是否意味著超過(guò)千米的沖擊地壓礦井就不能做到安全生產(chǎn)或不可防控災(zāi)害事故？開采深度小于千米的就更加安全？結(jié)合本次關(guān)停的為超千米沖擊地壓礦井情況，從地壓控制或者沖擊地壓防治的角度來(lái)說(shuō)，或未必如此。單純以“千米”作為沖擊地壓是否安全的判斷標(biāo)準(zhǔn)有待商榷。

沖擊地壓的發(fā)生和危險(xiǎn)性受采深、地應(yīng)力、煤巖沖擊地壓傾向性、地質(zhì)構(gòu)造、開采條件、開采強(qiáng)度、支護(hù)強(qiáng)度、防治能力等多因素影響，有些礦井雖然采深超過(guò)千米，但布局合理、防治能力較強(qiáng)，完全可以保證安全開采，反而部分礦井雖然采深不深，但其地應(yīng)力復(fù)雜、開采條件差，沖擊地壓危險(xiǎn)性和防治難度更大。

沖擊地壓防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“區(qū)域先行、局部跟進(jìn)、分區(qū)管理、分類防治”的原則，按照“一礦一策、一面一策、一頭一策”的形式進(jìn)行沖擊地壓防治，避免出現(xiàn)“防治技術(shù)的拿來(lái)主義”和“一刀切”式的規(guī)定，進(jìn)而切實(shí)的提高沖擊地壓防治效率，保障礦井的安全生產(chǎn)。

四是從保障國(guó)家能源安全角度看。

煤炭不僅是重要的工業(yè)原材料，更是能源，這是顯著有別于其他類關(guān)閉退出行業(yè)的重要一點(diǎn)。能源安全是關(guān)系到國(guó)家和地方穩(wěn)定的重大問(wèn)題，在去年黨中央提出的“六穩(wěn)”“六保”中，保障糧食和能源安全是為重要一環(huán)。雖然降低煤炭消費(fèi)占比，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是大勢(shì)所趨，但也要看到當(dāng)前我國(guó)能源消費(fèi)中煤炭依然占據(jù)絕對(duì)主力地位（去年占能源消費(fèi)量的56.8%），且伴隨風(fēng)電、光伏等新能源裝機(jī)和發(fā)電量占比逐步提高，煤炭和煤電在能源兜底保障中的作用或?qū)⒃郊油癸@。

國(guó)家發(fā)改委近期也公開表示，“十四五”期間煤炭消費(fèi)依然還處在增長(zhǎng)階段。去年冬季多地缺煤、缺電（電力）導(dǎo)致拉閘限電的情景還記憶猶新。今年以來(lái)，煤炭供需更是持續(xù)偏緊，從上游到下游的庫(kù)存都處在中低水平，后續(xù)的迎峰度夏、度冬都還需要增加煤炭供應(yīng)來(lái)保障基本的電力、熱力需求。

如此背景下，大規(guī)模關(guān)停主消費(fèi)地的有效煤炭產(chǎn)能，勢(shì)必對(duì)國(guó)家能源安全帶來(lái)挑戰(zhàn)，尤其是山東作為傳統(tǒng)煤炭消費(fèi)大省，煤炭消費(fèi)量在接近4億噸/年水平，煤炭現(xiàn)有產(chǎn)能產(chǎn)量只有一年1億噸出頭，需要大量的凈調(diào)入來(lái)滿足缺口。若輕易關(guān)停1/3左右的省內(nèi)產(chǎn)能，如何落實(shí)保障能源安全的要求，如何應(yīng)對(duì)需求的缺口，如何確保省內(nèi)不發(fā)生供電、供暖問(wèn)題？這些也是需要去慎重思考的。

五是從礦產(chǎn)資源保護(hù)角度看。

我國(guó)煤炭資源雖總量較豐富，但人均量依然偏低，而且作為本次關(guān)停條件的1000米以深資源尤為關(guān)鍵。有學(xué)者表示，我國(guó)已查明在1000m以下的煤炭資源儲(chǔ)量約為2.95萬(wàn)億噸，占比我國(guó)煤炭資源總量的1/2以上。伴隨采深增加，超千米區(qū)域煤炭資源的開采不久將來(lái)或?qū)⒄加兄匾匚弧?/p>

更關(guān)鍵的是，本次關(guān)停的煤礦基本都屬于煉焦煤煤礦，其所涉及礦區(qū)均為國(guó)家層面明確規(guī)定的特殊和稀缺煤類礦區(qū)。國(guó)家對(duì)特殊和稀缺煤類實(shí)際上是實(shí)行保護(hù)性開發(fā)利用政策的。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《特殊和稀缺煤類開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào)），堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā)、總量控制、高效利用的原則，禁止亂采濫挖和浪費(fèi)行為。生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定管理制度，對(duì)采區(qū)回采率完成情況進(jìn)行考核。由此看來(lái)，無(wú)論從開采深度還是從特殊稀缺煤種的屬性來(lái)看，簡(jiǎn)單關(guān)停1000米以深的特殊稀缺煉焦煤煤礦與我國(guó)煤炭資源特征和相關(guān)保護(hù)性開發(fā)的規(guī)定或不相符合。

六是從產(chǎn)業(yè)鏈保護(hù)來(lái)看。

在去年嚴(yán)峻的疫情沖擊下，我國(guó)率先克服疫情不利影響，成為去年全球唯一實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體。這其中，與我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的完整性與抗風(fēng)險(xiǎn)能力密切相關(guān)。構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局成為我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)。

由此可見，保持產(chǎn)業(yè)鏈的完整性與穩(wěn)定性關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，關(guān)系到區(qū)域與行業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定。本次關(guān)停涉及到的煉焦煤通過(guò)洗選加工，產(chǎn)出精煤供給下游焦化企業(yè)，進(jìn)一步延伸至鋼鐵工業(yè)，洗后的中煤、煤泥可供電廠用于發(fā)電。如此大規(guī)模的關(guān)停煤礦，其涉及到的下游電廠、焦化廠、鋼鐵廠、化工廠等一系列煤炭用戶，數(shù)量不在小數(shù)。

因此從產(chǎn)業(yè)鏈條來(lái)看，大范圍、大規(guī)模的關(guān)停煉焦煤礦，或?qū)?huì)造成下游產(chǎn)業(yè)鏈條的不穩(wěn)定乃至停擺?？梢灶A(yù)見，屆時(shí)與關(guān)停煤礦同為上下游關(guān)系的焦化企業(yè)、電力企業(yè)將很可能不得不為缺少燃料與原料資源而被迫停工、停產(chǎn)，沖擊山東地區(qū)的煤電、煤焦產(chǎn)業(yè)鏈。

七是從股權(quán)債權(quán)關(guān)系來(lái)看。

一方面，所涉及到的許多煤礦都是多元股東結(jié)構(gòu)，不僅有國(guó)有股權(quán)成分，有的還是上市公司（公眾股東）旗下的煤礦，如新巨龍煤礦、趙樓煤礦等。此類煤礦的關(guān)閉退出需要履行相關(guān)董事會(huì)、股東大會(huì)的決策程序。且此類煤礦中有多處服務(wù)年限較短，正值青壯年的礦山，前期的初始投資額大，建設(shè)周期長(zhǎng)，從投資回報(bào)角度，若沒有合理合法的正當(dāng)理由和妥善的方案，簡(jiǎn)單予以關(guān)閉退出將給股東方帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也將嚴(yán)重打擊煤礦投資的積極性。

另一方面，煤炭企業(yè)普遍存量負(fù)債和負(fù)債率較高，借貸資金多用于礦山建設(shè)投資，同時(shí)對(duì)應(yīng)礦權(quán)抵押于銀行等金融機(jī)構(gòu)。以本次關(guān)停礦山涉及到的山東能源集團(tuán)為例，擬關(guān)停礦山的總資產(chǎn)在500多億，預(yù)計(jì)本次關(guān)停礦山涉及到的負(fù)債約300億。若按照文件要求關(guān)停退出新巨龍、唐口、趙樓等山東能源集團(tuán)的主力礦山，則會(huì)帶來(lái)巨大的減值計(jì)提，以及明顯的盈利能力下降，進(jìn)而影響到企業(yè)的償債能力與融資擔(dān)保能力。尤其在去年底永煤違約事件導(dǎo)致行業(yè)性融資困難的大環(huán)境下，如何避免大范圍關(guān)閉退出可能引發(fā)的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)也是值得關(guān)注的重要問(wèn)題。

八是從就業(yè)與民生來(lái)看。

預(yù)計(jì)本次關(guān)停礦井所涉及到的職工（含離退休）高達(dá)十幾萬(wàn)人，如果沒有合理的再就業(yè)和安置渠道，大量職工下崗問(wèn)題將關(guān)系到社會(huì)整體就業(yè)民生與穩(wěn)定。根據(jù)國(guó)發(fā)【2016】7號(hào)文件第（十四）條，在去產(chǎn)能工作中要把職工安置作為工作的重中之重，堅(jiān)持企業(yè)主體作用與社會(huì)保障相結(jié)合，細(xì)化措施方案，落實(shí)保障政策，維護(hù)職工合法權(quán)益。安置計(jì)劃不完善、資金保障不到位以及未經(jīng)職工代表大會(huì)或全體職工討論通過(guò)的職工安置方案，不得實(shí)施。

煤礦由于受制于資源賦存特征，有很強(qiáng)的區(qū)域特點(diǎn)，煤炭資源富集的區(qū)域自然建設(shè)煤礦的可行性就高，同時(shí)也會(huì)吸引大量勞動(dòng)力從而帶動(dòng)區(qū)域職工就業(yè)水平提高。大型煤礦的開發(fā)一般會(huì)顯著拉動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，如果輕易關(guān)停退出，恐難以很快找到承接大量職工的產(chǎn)業(yè)載體，進(jìn)而影響區(qū)域就業(yè)與民生。

九是從財(cái)政與稅收來(lái)看。

所涉及的千米深井多數(shù)屬于先進(jìn)產(chǎn)能的代表，工藝技術(shù)先進(jìn)，生產(chǎn)效率較高，且經(jīng)濟(jì)性和盈利能力較好，并非虧損落后產(chǎn)能，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅收貢獻(xiàn)上有著顯著作用。初步統(tǒng)計(jì)僅山東能源所涉及的煤礦年收入水平在250億左右，利稅總額130億左右，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅做出了巨大貢獻(xiàn)。以代表性的新巨龍煤礦為例，該礦井于2004年6月開工建設(shè)，2009年11月10日投產(chǎn)，投產(chǎn)十年來(lái)，累計(jì)實(shí)現(xiàn)銷售收入601.34億元，利潤(rùn)241.81億元，上繳稅費(fèi)169.93億元，極大地推動(dòng)了當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為地方財(cái)政貢獻(xiàn)了應(yīng)有的力量。

十是從安全生產(chǎn)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系看。

發(fā)展和安全相輔相成、不可偏廢。既不能為了發(fā)展不顧安全，以人民生命健康和財(cái)產(chǎn)損失為代價(jià)來(lái)一味追求發(fā)展的速度，也不能簡(jiǎn)單教條的唯安全論，打著安全的名義限制發(fā)展甚至是不發(fā)展。

對(duì)于千米以深沖擊地壓礦井而言，一方面地壓、地?zé)岬葐?wèn)題現(xiàn)實(shí)存在，另一方面又屬于特殊稀缺的焦煤資源（經(jīng)濟(jì)價(jià)值高），如何平衡安全與發(fā)展的關(guān)系？如果一味最求經(jīng)濟(jì)性，安全措施不到位或超能力生產(chǎn)，理應(yīng)予以嚴(yán)格監(jiān)管，但如果不考慮災(zāi)害嚴(yán)重程度，不考慮安全防治水平、措施，一關(guān)了之，又不免有些簡(jiǎn)單化。應(yīng)該辯證看待，綜合施策，既看到安全生產(chǎn)是發(fā)展的前提，又看到發(fā)展是安全生產(chǎn)的最終目的。

總而言之，淘汰落后產(chǎn)能是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化的突破口，也是煤炭行業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。而何為落后產(chǎn)能、如何退出產(chǎn)能、怎樣用系統(tǒng)思維妥善處理各方面關(guān)系是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，只有在法制化道路上，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，在科學(xué)評(píng)估論證下綜合施策或更妥當(dāng)。既要分類型、分期限、分措施的推動(dòng)真正的落后產(chǎn)能有序退出，也必須落實(shí)好國(guó)家能源安全新戰(zhàn)略，重視合理保護(hù)先進(jìn)產(chǎn)能與特殊稀缺資源，營(yíng)造良好的經(jīng)商環(huán)境，從而走出一條綠色、低碳、安全的高質(zhì)量發(fā)展之路。