“吃空餉”凸顯基層治理漏洞

周少來(lái)

【摘要】“吃空餉”現(xiàn)象暴露和揭示了當(dāng)前我國(guó)基層治理的制度性漏洞。比如，基層治理權(quán)力的條塊分割以及碎片化；基層治理權(quán)力的不透明和不公開(kāi)；基層治理權(quán)力的無(wú)從參與以及無(wú)從監(jiān)督。對(duì)此，需要通過(guò)深刻的體制性和制度性改革，構(gòu)建基層治理現(xiàn)代化體系。只有這樣，才能真正地解決基層治理難題，奠定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。

【關(guān)鍵詞】“吃空餉” 基層治理 制度漏洞

【中圖分類(lèi)號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“吃空餉”，即“在編不在崗、拿錢(qián)不干活”，這一現(xiàn)象在我國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位仍然存在，并時(shí)有泛濫。據(jù)《半月談》相關(guān)報(bào)道，僅在黨的十八大后開(kāi)展的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)中，全國(guó)就已清理清退“吃空餉”人員16.2萬(wàn)人，涉及財(cái)政資金84億元。更為嚴(yán)重的是，國(guó)家針對(duì)就業(yè)困難群眾特設(shè)的公益崗位，也存在“關(guān)系戶(hù)”“走后門(mén)”等問(wèn)題?！俺钥震A”頑疾久治不愈，并時(shí)常發(fā)作，并非個(gè)別干部作風(fēng)素質(zhì)存在問(wèn)題所能解釋?zhuān)膊⒎且粌纱蔚摹罢芜\(yùn)動(dòng)”就能根除?！俺钥震A”現(xiàn)象的存在深刻地揭示和凸顯了基層治理中的一些制度性漏洞，亟待通過(guò)制度性改革以及基層治理體系現(xiàn)代化來(lái)加以解決。

基層治理權(quán)力的條塊分割以及碎片化

基層治理權(quán)力包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級(jí)權(quán)力，直接與基層社會(huì)相對(duì)接，與基層民眾切身利益息息相關(guān)，因此，其依法公正、透明公開(kāi)行使十分重要。但在現(xiàn)行的基層治理體系中，基層治理權(quán)力呈現(xiàn)條塊分割以及碎片化趨勢(shì)，且這一點(diǎn)在涉及公共資源和公共資金的分配時(shí)更為明顯。

第一，權(quán)力條塊分割的趨勢(shì)?？h級(jí)黨政權(quán)力是縣域治理的權(quán)力中心以及資源分配中心。一方面，呈現(xiàn)“條條管理”。縣級(jí)黨政職能部門(mén)各司其職，各有各的權(quán)力和職能，涉及鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的權(quán)力和資源分配在幾十個(gè)職能部門(mén)之中。針對(duì)鄉(xiāng)村治理，就有縣級(jí)的組織部、宣傳部、農(nóng)林局、民政局、交通局、環(huán)保局、城建局、文教局、衛(wèi)生局等。它們各自負(fù)責(zé)承接中央、省級(jí)以及市級(jí)的各種權(quán)力和資源，并通過(guò)各自的系統(tǒng)“下沉”到基層，這即是所謂的“條條管理”。另一方面，呈現(xiàn)“塊塊管理”。縣級(jí)黨政部門(mén)會(huì)將一些任務(wù)重、時(shí)間緊、責(zé)任大的工程或者項(xiàng)目，通過(guò)簽訂“行政責(zé)任書(shū)”下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并隨時(shí)隨地地加以檢查、監(jiān)督、考核，這即是所謂的“塊塊管理”。當(dāng)前我國(guó)條塊分割的管理越來(lái)越呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì)：越是重要和有資源分配的權(quán)力越是加以“條條管理”，越是任務(wù)和責(zé)任重大的項(xiàng)目越被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；其他的職能和權(quán)限則“條塊共管”。比如，公益崗位的聘用和考核呈現(xiàn)出職責(zé)不明的現(xiàn)象，縣級(jí)各個(gè)職能部門(mén)有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo)，村莊兩委組織也有聘用公益崗的權(quán)力和指標(biāo)，即各有各的公益崗，因而導(dǎo)致“吃空餉”現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二，權(quán)力碎片化的趨勢(shì)。針對(duì)同一個(gè)村莊和同一群村民，縣級(jí)黨政組織有幾十個(gè)職能部門(mén)在同時(shí)管理，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和整合較為困難（因?yàn)槊恳粋€(gè)部門(mén)都有“自己的權(quán)力和資源”，而在自己部門(mén)存在“根據(jù)”的權(quán)力問(wèn)題上，每一個(gè)部門(mén)都很難“相讓”）。在公益崗位的管理上，各部門(mén)也有各自的“權(quán)力和指標(biāo)”。事實(shí)上，公益崗位的資金來(lái)源是上級(jí)財(cái)政，屬于國(guó)家的財(cái)政“大庫(kù)”，而各個(gè)單位能夠爭(zhēng)取公益崗位指標(biāo)，并且由本部門(mén)和本單位領(lǐng)導(dǎo)“自由分配”，難以形成統(tǒng)一、公開(kāi)、透明的管理體系和平臺(tái)?？傊?，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織權(quán)力的條塊分割以及碎片化，是基層治理權(quán)力不透明、不公開(kāi)的體制性根源。

基層治理權(quán)力的不透明和不公開(kāi)

按照法理來(lái)說(shuō)，基層治理權(quán)力可以分為兩種：一是體制性的政府權(quán)力，即縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力；二是基層群眾的自治權(quán)力，即自治權(quán)。但在當(dāng)前層層加碼、層層下卸責(zé)任的“壓力型治理”態(tài)勢(shì)下，基層群眾自治出現(xiàn)被“行政化”的問(wèn)題。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有決定村兩委干部工資性補(bǔ)助以及年終考核分?jǐn)?shù)的權(quán)力，而這與工資獎(jiǎng)金、職位晉升等直接相關(guān)，因而使得鄉(xiāng)村自治組織被動(dòng)式地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“跑腿”。換句話(huà)說(shuō)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織實(shí)為“一體化”，即完全按照“行政命令”以及“指標(biāo)體系”來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。

縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織權(quán)力的條塊分割以及職責(zé)不明，為不透明、不公開(kāi)提供了體制條件。雖然在“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”以及“黨建引領(lǐng)”的要求下，各級(jí)黨組織作為本層級(jí)治理的權(quán)力中心，能夠起到一定的組織整合和權(quán)力協(xié)調(diào)作用（這也是各種“治理小組”“項(xiàng)目委員會(huì)”必須由黨政一把手來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)的體制原由），但一些項(xiàng)目和工程的實(shí)際管理權(quán)、資金分配權(quán)、項(xiàng)目落實(shí)權(quán)等還是掌握在具體的職能部門(mén)以及鄉(xiāng)村組織中。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各個(gè)部門(mén)“自主用權(quán)”留有制度空間。而這一制度空間往往對(duì)外對(duì)內(nèi)都是不透明和不公開(kāi)的。在上級(jí)組織無(wú)法監(jiān)督以及本級(jí)組織無(wú)從知曉的情況下，本部門(mén)擁有幾個(gè)公益崗位？具體做什么工作？實(shí)際待遇怎么樣？如何進(jìn)行考核監(jiān)督？本部門(mén)內(nèi)部都無(wú)從知曉，更遑論外部了。由此，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部利用公益崗位的聘用來(lái)謀取私利，招聘“關(guān)系戶(hù)”，比如親戚、朋友、子女等，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部多報(bào)或空?qǐng)?bào)公益崗位指標(biāo)，進(jìn)而將爭(zhēng)取到的工資補(bǔ)貼作為本單位的“小金庫(kù)”。這些形式多樣的“吃空餉”現(xiàn)象，都與基層治理權(quán)力不透明、不公開(kāi)有著緊密聯(lián)系，為基層權(quán)力的民主監(jiān)督設(shè)置了制度壁壘。

基層治理權(quán)力的無(wú)從參與以及無(wú)從監(jiān)督

在基層社會(huì)日益多元化和流動(dòng)性的背景下，治理權(quán)力卻日益集中和收緊，從而導(dǎo)致了基層治理困局。一是出現(xiàn)“穩(wěn)定壓倒一切”等心理?；鶎痈刹浚òh、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織）最怕“出事”，因?yàn)橐坏俺鍪隆?，年終考核難以通過(guò)，甚至?xí)弧耙黄狈駴Q”、就地免職，斷送自身的政治前程。因此，一些基層干部認(rèn)為干事不干事沒(méi)關(guān)系，但是千萬(wàn)不能“出事”。由此，公益崗位的聘用和分配成為一種“維穩(wěn)”的手段，被分配給一些愛(ài)上訪(fǎng)、愛(ài)鬧事的“刺頭”和“釘子戶(hù)”。二是個(gè)別地區(qū)對(duì)加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)理解貫徹不足。加強(qiáng)黨的建設(shè)是黨中央的正確決策，但在個(gè)別地區(qū)卻演變成“黨內(nèi)集權(quán)”以及“黨組織包攬一切”。在個(gè)別地區(qū)，普通黨員無(wú)法參與基層權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，黨外群眾更是無(wú)從參與。三是黨組織集權(quán)異化成“黨內(nèi)一把手”集權(quán)。黨的民主集中制組織原則遭到削弱，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式，官僚主義日益嚴(yán)重，人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

監(jiān)督的缺失也促使基層治理困局出現(xiàn)。對(duì)于基層權(quán)力的運(yùn)行，上級(jí)紀(jì)檢組織有權(quán)力監(jiān)督，也有能力監(jiān)督，但往往鞭長(zhǎng)莫及。比如，一個(gè)縣級(jí)紀(jì)檢部門(mén)僅有二十多人，卻要監(jiān)督幾十個(gè)甚至上百個(gè)村級(jí)組織，因而監(jiān)督考核會(huì)流于填表、報(bào)資料，無(wú)法實(shí)現(xiàn)日?；挠行ПO(jiān)督。此外，民眾既是基層權(quán)力的管理對(duì)象，也是最了解基層權(quán)力運(yùn)行的，但由于民主參與不足，所謂的“了解情況”也缺乏準(zhǔn)確的證據(jù)鏈條。值得注意的是，一些民眾不敢監(jiān)督。一是監(jiān)督成本與收益并不對(duì)稱(chēng)。收集證據(jù)以及信訪(fǎng)上訪(fǎng)需要花費(fèi)時(shí)間成本以及資金成本，但收回的“公共收益”并不多。二是監(jiān)督可能會(huì)受到打擊報(bào)復(fù)。

總之，基層治理權(quán)力的無(wú)從參與和無(wú)從監(jiān)督，不但難以調(diào)動(dòng)群眾參與監(jiān)督的積極性，也導(dǎo)致了權(quán)力腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

基層治理亟待民主參與以及民主監(jiān)督

中國(guó)是一個(gè)大一統(tǒng)的單一制國(guó)家，但地方治理和基層治理卻是多樣化的，因而容易出現(xiàn)中央政策與基層治理相矛盾的情況。

在保證中央政令統(tǒng)一和維護(hù)黨中央權(quán)威的前提下，各個(gè)地方政府和基層政府保有一定的“自主權(quán)”。這一方面保持了基層治理的自主和活力，把中央政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合。另一方面給予了基層政府一定的“選擇性權(quán)力”，導(dǎo)致個(gè)別地方對(duì)中央政策“選擇性執(zhí)行”，即對(duì)自身有利的就加以執(zhí)行，對(duì)自身不利的就不予以配合。由此，一些很好的中央政策在基層執(zhí)行中出現(xiàn)了“扭曲”和“變異”。比如，針對(duì)就業(yè)困難家庭和就業(yè)困難人員實(shí)施的公益性崗位，其本質(zhì)是一項(xiàng)很好的政策工具。但由于對(duì)公益性崗位的性質(zhì)、聘用條件、聘用期限、聘用待遇等并沒(méi)有具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，從而為“選擇性利用”“自利性利用”留有了制度空間。同時(shí)，基層治理的自主權(quán)力和自主空間是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求，也是基層治理現(xiàn)代化的體制性基礎(chǔ)。由于“維穩(wěn)壓力”“一票否決”“運(yùn)動(dòng)式治理”等體制慣性，現(xiàn)行的基層自主治理被個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部理解為“基層黨政的自主治理”，忽視了民眾的參與和監(jiān)督。

民主參與和民主監(jiān)督不足體現(xiàn)在制度性壁壘方面。一是村民自治弱化。在一些地方，縣、鄉(xiāng)、村的行政一體化趨勢(shì)明顯，村民自治組織的體系和功能衰減，只能依附于、服務(wù)于上級(jí)行政組織，民主參與和民主監(jiān)督的制度基礎(chǔ)逐漸瓦解。二是村級(jí)組織的權(quán)力日益集中。特別是在村級(jí)組織推行村兩委書(shū)記和主任“一肩挑”的情況下，村級(jí)組織權(quán)力集中在村書(shū)記手中。因?yàn)槿狈M織監(jiān)督和民眾監(jiān)督，出現(xiàn)村書(shū)記任性用權(quán)的現(xiàn)象。三是鄉(xiāng)村共同體解體，村民組織化力量薄弱。青壯年進(jìn)城務(wù)工大大削弱了鄉(xiāng)村社會(huì)的主體以及有生力量，城鄉(xiāng)之間飄蕩的流動(dòng)性人口撕裂和侵蝕著鄉(xiāng)村社會(huì)原有的倫理關(guān)系以及組織聯(lián)系。鄉(xiāng)村社會(huì)在日益衰落的同時(shí)，也日益離散化和原子化。民眾利益無(wú)法得到組織化聚集和表達(dá)，也無(wú)法對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督。由此可知，根治“吃空餉”等基層治理難題，必須健全民主參與和民主監(jiān)督的制度體系，這也是基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

基層治理亟待多元參與和協(xié)同治理

基層政府是中央政策的落實(shí)者，是國(guó)家與民眾的“接觸面”，其治理體系和治理績(jī)效直接關(guān)系到黨和國(guó)家的形象以及威望，關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益。因此，必須構(gòu)建多元參與、民主協(xié)商、協(xié)同治理的基層治理體系。

需要注意的是，黨政統(tǒng)合、黨政包攬的基層治理具有定式。一是黨政包攬一切項(xiàng)目和工程，民間組織和力量無(wú)從參與。這是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目和工程都是從上到下、通過(guò)層層行政組織以及部門(mén)“條條管理”傳達(dá)的，因此必須由各級(jí)行政部門(mén)以及基層政府來(lái)承接和完成。當(dāng)然，這在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)高效的治理，也能夠在短期內(nèi)解決重大的發(fā)展問(wèn)題，但其不自覺(jué)地屏蔽了社會(huì)組織以及基層民眾的參與。二是社會(huì)組織依附性強(qiáng)，但活力和可持續(xù)性不足。由于黨政組織幾乎包攬了所有的基層治理權(quán)力和資源，社會(huì)組織要存活和發(fā)展，就必須依附于黨政權(quán)力。比如，一些地區(qū)的政府成立了“社會(huì)組織孵化中心”，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)掌握社會(huì)組織的項(xiàng)目來(lái)源、資金渠道、評(píng)估考核等，社會(huì)組織由此成為政府辦事的“幫手”和“跑腿”。

總之，“吃空餉”現(xiàn)象暴露和揭示了基層治理的制度性漏洞。只有深刻的體制性和制度性改革，才能真正地解決包括“吃空餉”在內(nèi)的各種基層治理難題，奠定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治理論室主任、研究員、博導(dǎo)，“政治發(fā)展與國(guó)家”項(xiàng)目首席研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《警惕！部分基層公益崗，淪為變相“吃空餉”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年10月26日。

②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。

③《北京多部門(mén)聯(lián)動(dòng)整治吃空餉》，中國(guó)青年網(wǎng)，2021年5月11日。責(zé)編/孫渴 美編/王夢(mèng)雅